黃華堅(jiān)

摘 要：針對地下水污染的發(fā)展形式，結(jié)合目前地下水環(huán)境監(jiān)管取得的經(jīng)驗(yàn)和存在的不足，從法律、行政管理和技術(shù)三方面探討地下水環(huán)境污染防治體系的構(gòu)建，從根本上防治地下水環(huán)境污染。

關(guān)鍵詞：地下水；污染；防治體系

中圖分類號(hào)：P641.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2095-2945（2017）26-0014-02

1 概述

根據(jù)《2011中國國土資源公報(bào)》，全國200個(gè)城市地下水水質(zhì)監(jiān)測中，水質(zhì)呈較差級(jí)的占40.3%，水質(zhì)呈極差級(jí)的占14.7%?？傮w上講，我國地下水質(zhì)量狀況堪憂，加強(qiáng)地下水污染防治，保障地下水環(huán)境安全勢在必行。2011年12月，國務(wù)院印發(fā)《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》（國發(fā)[2011]42號(hào)）[1]，要求推進(jìn)地下水污染防控，開展地下水污染狀況調(diào)查和評(píng)估，對地下水進(jìn)行區(qū)劃，加強(qiáng)重點(diǎn)行業(yè)地下水環(huán)境監(jiān)管。2011年10月中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《全國地下水污染防治規(guī)劃（2011-2020）》的通知（環(huán)發(fā)〔2011〕128號(hào)）[2]，要求深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先的總體方針，加大對地下水污染狀況調(diào)查和監(jiān)督力度，健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，完善政策措施。到2020年，全面監(jiān)控典型地下水污染源，有效控制影響地下水安全的土壤，科學(xué)開展地下水修復(fù)工作，地下水環(huán)境監(jiān)管能力全面提升，建成地下水污染防治體系?？梢?，構(gòu)建一套完整的地下水污染防治體系既是現(xiàn)實(shí)的要求，也是我國未來幾年環(huán)保工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。

2 地下水污染防治體系的構(gòu)建

2.1 法律體系

2.1.1 加強(qiáng)立法工作，提高立法實(shí)效

目前我國尚未形成一部完全意義上的有關(guān)地下水污染防治的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，現(xiàn)行的法律法規(guī)主要為《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國水污染防治法》，以及圍繞該兩部法律制定的各種行政法規(guī)，對我國及地方地下水資源污染防治起到了一定的指導(dǎo)作用。但是大部分條文分散且不系統(tǒng)、缺乏針對性、可操作性不強(qiáng)，并且明顯滯后[3]。在當(dāng)前地下水污染形勢日趨嚴(yán)重的情況下，立法工作遠(yuǎn)達(dá)不到要求。

我國首部涉及地下水污染防治的法律文件為1956年發(fā)布的《礦產(chǎn)資源保護(hù)試行條例》，之后發(fā)布的各種相關(guān)的法律法規(guī)、部門規(guī)章和發(fā)展規(guī)劃等均涉及到地下水污染防治工作，可見，我國在地下水立法方面已經(jīng)具備了一定的基礎(chǔ)。另外，我國地下水污染防治工作已經(jīng)進(jìn)行了多年，具備了豐富的地下水監(jiān)管、治理等實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和研究基礎(chǔ)[4～7]，為地下水污染防治立法提供必要的指導(dǎo)。另外，國外多個(gè)國家已經(jīng)形成具體、有效的地下水污染防治法律體系，部分學(xué)者也結(jié)合我國當(dāng)前的地下水立法工作現(xiàn)狀進(jìn)行了比較分析，提出重要的研究策略[8～11]。

我國近年重點(diǎn)加強(qiáng)地下水污染防治工作，部分地區(qū)出臺(tái)了有關(guān)地下水資源保護(hù)和污染防治的規(guī)范性文件，目前已經(jīng)形成一定程度的地下水污染防治規(guī)范體系，包括《遼寧省地下水資源保護(hù)條例》、《北京市城市自來水廠地下水資源保護(hù)管理辦法》、《江蘇省水資源管理?xiàng)l例》、《山西省地下水資源管理暫行辦法》、《廣東省地下水保護(hù)與利用規(guī)劃》等等。這些文件大部分是在研究地區(qū)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上對《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國水污染防治法》的進(jìn)一步補(bǔ)充，具有一定的指導(dǎo)性和針對性。但是，就全國范圍來講，部分地方地下水污染防治立法工作還需加強(qiáng)，并且在具體的實(shí)施細(xì)則方面需進(jìn)一步完善，提高可操作性，增強(qiáng)立法的實(shí)際效用。

2.1.2 完善地下水污染防治法建議

（1）確立主導(dǎo)地位、明確管理職責(zé)

目前，單行法律中有關(guān)水資源保護(hù)和污染防治的主體部門規(guī)定較多，在地方立法上，首先要確立環(huán)境保護(hù)行政主管部門的主導(dǎo)地位，明確各部門的職責(zé)，整合各部門的資料數(shù)據(jù)、技術(shù)儲(chǔ)備等有關(guān)資源，提高政府管理效率。同時(shí)，建立地下水資源保護(hù)和污染防治的問責(zé)制度。

（2）立法必須體現(xiàn)系統(tǒng)性和全面性

由于地下水不是單獨(dú)存在的一個(gè)主體資源，而是與地表水、土壤等生態(tài)系統(tǒng)緊密連接并相互影響的。因此，地下水立法必須體現(xiàn)系統(tǒng)性和全面性，把地下水污染和地表水污染、土壤污染等結(jié)合起來。

（3）完善公眾參與機(jī)制

形成公眾信訪制度、監(jiān)督舉報(bào)制度、新聞輿論監(jiān)督制度、聽證制度和公益訴訟制度為主要內(nèi)容的公眾參與制度。美國公眾參與機(jī)制完善，利益受損的公眾善用訴訟來維護(hù)權(quán)益，并已形成以公眾、地下水商業(yè)咨詢、訴訟律師團(tuán)為一整體，這種自下而上的公益訴訟制度對美國地下水污染防治工作起到關(guān)鍵性作用。

2.2 行政管理體系

2.2.1 構(gòu)建地下水環(huán)境監(jiān)管隊(duì)伍組織

加強(qiáng)地下水專業(yè)技術(shù)人員的培養(yǎng)，重點(diǎn)推進(jìn)地下水環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境監(jiān)測培訓(xùn)，構(gòu)建一支地下水環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法、科研人才隊(duì)伍。增加資金投入，針對目前持久性有機(jī)污染物、重金屬等污染日趨嚴(yán)重的形勢，購置相應(yīng)監(jiān)測設(shè)備，提升監(jiān)測技能，滿足監(jiān)測任務(wù)需求。

2.2.2 加強(qiáng)環(huán)境管理，注重污染預(yù)防

加強(qiáng)排污許可證制度建設(shè)，以排污許可證制度為核心，實(shí)行污染源排污動(dòng)態(tài)管理，推行企業(yè)清潔生產(chǎn)，實(shí)施總量控制。嚴(yán)格禁止無證排污和超總量排污，對污染嚴(yán)重的生產(chǎn)企業(yè)實(shí)施限期整改，淘汰落后工藝設(shè)備，轉(zhuǎn)出或淘汰落后產(chǎn)業(yè)。

加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和環(huán)保驗(yàn)收制度建設(shè)。以環(huán)境容量為基礎(chǔ)，完善規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)制度，尤其是對地下水水質(zhì)、水位有影響的新建、改建和擴(kuò)建項(xiàng)目。嚴(yán)格執(zhí)行“三同時(shí)”制度，加強(qiáng)工程監(jiān)理，強(qiáng)化工程竣工驗(yàn)收管理。

加強(qiáng)對工業(yè)危險(xiǎn)廢物堆放場、石化企業(yè)、礦山渣場、加油站及垃圾填埋場地下水環(huán)境監(jiān)察，強(qiáng)化納入地下水污染清單的重點(diǎn)企業(yè)環(huán)境執(zhí)法，定期檢查重點(diǎn)企業(yè)和垃圾填埋場周邊地下水的環(huán)境狀況。

加強(qiáng)地下水信息化建設(shè)，對地下水監(jiān)測、監(jiān)察執(zhí)法、項(xiàng)目審批、行政處罰等信息進(jìn)行整合、共享，強(qiáng)化信息流通。endprint

2.2.3 建立污染應(yīng)急體系

建立地下水環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，成立領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項(xiàng)工作。建立健全的地下水預(yù)測和預(yù)警系統(tǒng)，收集區(qū)域內(nèi)外可能造成地下水污染突發(fā)事件的信息，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測、預(yù)測。同時(shí)完善應(yīng)急處理設(shè)施，加強(qiáng)應(yīng)急監(jiān)測能力和應(yīng)急監(jiān)察能力建設(shè)。

2.2.4 建立污染防治績效評(píng)估體系

為客觀評(píng)價(jià)地下水污染防治取得的成效，有必要建立一個(gè)科學(xué)的地下水污染防治績效評(píng)估體系。參考相關(guān)流域水污染防治績效評(píng)估體系的研究成果[12]和目前發(fā)布的相關(guān)架構(gòu)，提出如下評(píng)估指標(biāo)，包括環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)和環(huán)境監(jiān)管指標(biāo)。其中，環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)包括：地下水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、地下水飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、土壤環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)率。環(huán)境監(jiān)管指標(biāo)包括：生活用水處理率、工業(yè)廢水達(dá)標(biāo)排放率、削減COD排放量完成率、工業(yè)用水重復(fù)利用率、單位GDPCOD排放量、單位工業(yè)增加值COD排放量、生活垃圾無害化處理率、地下水環(huán)境保護(hù)投資指數(shù)、地下水環(huán)境信息公開情況、公眾對地下水環(huán)境滿意程度。

地下水污染防治評(píng)估指標(biāo)體系如圖1所示。各指標(biāo)權(quán)重應(yīng)根據(jù)各地的具體情況設(shè)定。

2.3 技術(shù)體系

2.3.1 建立健全的地下水環(huán)境監(jiān)測體系

在區(qū)域已有地下水監(jiān)測工作基礎(chǔ)上，充分銜接“國家地下水監(jiān)測工程”20445個(gè)監(jiān)測站點(diǎn)的全國性的地下水監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，整合和優(yōu)化地下水監(jiān)測點(diǎn)位布設(shè)。建立國家對地下水環(huán)境的總體監(jiān)控，建立重點(diǎn)地區(qū)地下水污染監(jiān)測系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對人口密集和重點(diǎn)工業(yè)園區(qū)、地下水重點(diǎn)污染源區(qū)、重點(diǎn)水源等地區(qū)的有效監(jiān)測。增加監(jiān)測項(xiàng)目，提高監(jiān)測精度，強(qiáng)化地下水水質(zhì)突變等異常因子識(shí)別。

2.3.2 構(gòu)建地下水污染防治區(qū)劃

地下水污染防治區(qū)劃是評(píng)價(jià)地下水污染狀況的基礎(chǔ)?！秶噎h(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》（國發(fā)[2011]42號(hào)）和《全國地下水污染防治規(guī)劃（2011-2020）》（環(huán)發(fā)〔2011〕128號(hào)）均指出要建立地下水污染防治區(qū)劃體系，劃定地下水污染治理區(qū)、防控區(qū)和一般保護(hù)區(qū)?？梢姡瑯?gòu)建地下水污染防治區(qū)劃工作是十分必要的。

地下水污染防治分區(qū)應(yīng)在綜合分析調(diào)查區(qū)地下水防污性能，地下水質(zhì)量與污染現(xiàn)狀、地下水資源可開采量及開發(fā)利用，并參考土地利用分區(qū)、污染源分布及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行[13]。目前，地下水污染防治分區(qū)技術(shù)已取得一定的研究成果，對地下水污染防治區(qū)劃工作起到很好的指導(dǎo)作用。王俊杰等人[14]從與地下水污染源及含水層相關(guān)的本質(zhì)角度及外在的社會(huì)經(jīng)濟(jì)角度、政策角度綜合考慮，將地下水污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、地下水價(jià)值、地下水源保護(hù)區(qū)劃分，利用層次分析法及相應(yīng)的疊加原則進(jìn)行耦合，構(gòu)建了一套地下水污染防控區(qū)劃體系，并應(yīng)用于北京市平原區(qū)（不含延慶） 的地下水污染防治區(qū)劃建設(shè)。

2.3.3 加強(qiáng)污染防治技術(shù)研究

以地下水污染治理技術(shù)和環(huán)境修復(fù)技術(shù)為核心，加大科技研究投入，提高地下水污染防治技術(shù)水平。鼓勵(lì)高校、科研單位與企業(yè)加強(qiáng)具有針對性和實(shí)用性的地下水污染防治技術(shù)研發(fā)，積極引進(jìn)國外先進(jìn)的治理技術(shù)。積極開展節(jié)水、污水治理、中水回用、污水地下回灌等技術(shù)研究，為地下水污染防治工作提供必要支撐。

3 保障措施

3.1 實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

對地下水污染防治工作進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以地區(qū)市一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行管理，落實(shí)分工和責(zé)任范圍，逐步完善相關(guān)管理規(guī)定，從而落實(shí)全市、全區(qū)、單位及個(gè)人行為的規(guī)范管理。

3.2 加強(qiáng)資金支持

將地下水污染防治工作納入地區(qū)建設(shè)計(jì)劃，安排必要資金，重點(diǎn)支持地下水監(jiān)管能力建設(shè)、污染源整改、污染防治技術(shù)研發(fā)和推廣等。加強(qiáng)征收排污費(fèi)制度，確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)范圍等。鼓勵(lì)多渠道多方面籌集資金，按照“誰污染誰治理”的原則，要求排污企業(yè)承擔(dān)相當(dāng)一部分治污資金，同時(shí)積極引進(jìn)外資建設(shè)。

3.3 加強(qiáng)宣傳教育

加強(qiáng)公眾環(huán)境保護(hù)宣傳教育，尤其是對地下水污染嚴(yán)重的重點(diǎn)企業(yè)環(huán)境保護(hù)觀念的樹立，強(qiáng)化節(jié)水意識(shí)；聯(lián)合各相關(guān)部門對社會(huì)各層面進(jìn)行節(jié)水政策、節(jié)水知識(shí)的宣傳教育工作，營造良好的社會(huì)節(jié)水氛圍。

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