遂平縣農(nóng)業(yè)局農(nóng)經(jīng)站 張淑霞

遂平縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證現(xiàn)狀的調(diào)查和思考

遂平縣農(nóng)業(yè)局農(nóng)經(jīng)站 張淑霞

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作事關(guān)億萬農(nóng)民的切身利益，事關(guān)鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度，事關(guān)農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定全局。2008年中央一號文件首次提出開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。2013年中央一號文件提出了支持和鼓勵承包土地向?qū)I(yè)大戶、農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場流轉(zhuǎn)的方針。根據(jù)《河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作方案的通知》和《農(nóng)村土地承包法》等法律以及農(nóng)業(yè)部下發(fā)的意見通知，經(jīng)與上級領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商，遂平縣農(nóng)業(yè)局農(nóng)經(jīng)站確定在和興鎮(zhèn)藕花村、花莊鎮(zhèn)陳莊村開展試點(diǎn)先行工作，深入剖析遂平縣農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作對于全面實(shí)施和完成全縣農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作具有重要參考價值。

一、遂平縣土地確權(quán)登記頒證基本情況

遂平縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作于2015年在和興鎮(zhèn)藕花村、花莊鎮(zhèn)陳莊村開始試點(diǎn)，期間摸索和積累的經(jīng)驗(yàn)為全縣于2017年全面完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作奠定了基礎(chǔ)。遂平縣共有18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、管委會、辦事處，191個行政村，農(nóng)村（二調(diào)）耕地面積6.73萬hm2。遂平縣藕花村現(xiàn)有14個村民組，780戶農(nóng)戶，3100人，承包耕地面積320 hm2；陳莊村現(xiàn)有13個村民組，520戶，人口1700人，承包耕地300 hm2。遂平縣確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作堅(jiān)持公開公正的原則進(jìn)行規(guī)范化操作，主要采取以下措施。

（一）精心組織籌備，夯實(shí)筑牢基礎(chǔ)

1.領(lǐng)導(dǎo)重視、健全組織?？h委、縣政府高度重視，成立了以縣長為組長的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，縣委農(nóng)辦、財(cái)政局、農(nóng)業(yè)局、國土局、林業(yè)局、法制局、檔案局等有關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員，辦公室設(shè)在農(nóng)業(yè)局。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)組織。

2.宣傳動員、發(fā)動群眾。確權(quán)頒證工作政策性強(qiáng)，涉及群眾的切身利益。一是縣委、縣政府精心組織召開了由試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、分管副職和農(nóng)業(yè)中心主任，縣直各部門主要領(lǐng)導(dǎo)參加的確權(quán)工作動員大會，統(tǒng)一思想，落實(shí)責(zé)任。二是充分利用電視、廣播、標(biāo)語、展板、橫幅等形式加大確權(quán)政策宣傳力度。通過廣泛宣傳，充分調(diào)動農(nóng)民群眾參與確權(quán)工作的積極性，為全面開展確權(quán)工作奠定堅(jiān)實(shí)的思想和群眾基礎(chǔ)。三是強(qiáng)化隊(duì)伍培訓(xùn)。為確保試點(diǎn)工作有序進(jìn)行，縣確權(quán)辦舉辦了由試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管副職、農(nóng)業(yè)中心主任、村黨支部書記、群眾代表及確權(quán)辦全體人員參加的培訓(xùn)會。通過培訓(xùn)讓參與確權(quán)工作的同志準(zhǔn)確理解和正確把握政策界限，熟悉掌握具體操作規(guī)程。為確保規(guī)范操作，縣統(tǒng)一制定了工作流程，印制了確權(quán)工作調(diào)查表格。縣確權(quán)辦印刷了《遂平縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作領(lǐng)導(dǎo)小組致全縣農(nóng)民朋友的一封信》3000多份，發(fā)放土地確權(quán)明白紙2000多張，張貼土地確權(quán)標(biāo)語100多張。

（二）強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合，穩(wěn)妥有序開展

1.相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合明職責(zé)?？h財(cái)政及時解決確權(quán)工作費(fèi)用，確保確權(quán)工作順利開展；縣確權(quán)辦定期深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組，及時了解掌握確權(quán)工作進(jìn)展情況，現(xiàn)場解答基層干部和農(nóng)戶遇到的具體問題；縣國土局積極提供最新的土地調(diào)查成果和農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果，指導(dǎo)處理有關(guān)權(quán)屬矛盾糾紛；縣信訪局認(rèn)真做好確權(quán)工作中群眾信訪調(diào)解和疏導(dǎo)工作；縣宣傳部認(rèn)真做好對確權(quán)工作中好的工作方法和先進(jìn)典型進(jìn)行宣傳報(bào)道；縣婦聯(lián)積極跟進(jìn)確權(quán)工作，切實(shí)維護(hù)農(nóng)村婦女在確權(quán)過程中的合法權(quán)益。

2.干部群眾聯(lián)合調(diào)度促落實(shí)。一是加大督導(dǎo)力度。縣確權(quán)辦每周進(jìn)行一次督導(dǎo)，及時掌握工作進(jìn)展情況，對各階段工作情況進(jìn)行通報(bào)，對發(fā)現(xiàn)的問題及時提出處理意見，確保確權(quán)試點(diǎn)工作按時保質(zhì)保量完成任務(wù)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)定期召開進(jìn)度督導(dǎo)會，及時掌握第一手工作情況。三是在具體操作中，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村、村干部包組、群眾代表包戶的“三包”責(zé)任制，形成聯(lián)動推進(jìn)的工作格局，確保工作進(jìn)度。

（三）嚴(yán)格操作規(guī)程，確保群眾權(quán)益

在試點(diǎn)工作中，遂平縣經(jīng)過組織發(fā)動、調(diào)查摸底、組織測繪、登記頒證及驗(yàn)收總結(jié)等5個階段及19個步驟，即成立工作機(jī)構(gòu)、制定工作方案、搞好宣傳動員、開展人員培訓(xùn)、查清承包底數(shù)、查清農(nóng)戶狀況、梳理矛盾糾紛、一輪公示、勘測定界、二輪公示、問題修補(bǔ)、三輪公示、制作地圖、補(bǔ)簽承包合同、建立登記薄、頒發(fā)證書、建立信息系統(tǒng)、歸類存檔、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)把好“六道關(guān)”，一環(huán)緊扣一環(huán)，在每步流程中用一布置、一檢查、一督辦、一通報(bào)的“四個一”扎實(shí)穩(wěn)健地推進(jìn)各階段工作任務(wù)，切實(shí)做到確實(shí)權(quán)、頒鐵證、保穩(wěn)定。

1.嚴(yán)把項(xiàng)目資金關(guān)。搞好確權(quán)登記頒證工作，關(guān)鍵要有過硬的專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍，遂平縣試點(diǎn)工作經(jīng)費(fèi)全部配套到位后嚴(yán)格組織招投標(biāo)，通過公共資源交易中心，公開發(fā)布了航拍和測繪招標(biāo)工作。

2.嚴(yán)把調(diào)查摸底關(guān)。村里成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，支部書記任組長，村會計(jì)具體負(fù)責(zé)，并從各個小組里面抽選4名有威信、對工作熱心的同志負(fù)責(zé)本組的土地確權(quán)工作。工作組深入到村、到組、到戶進(jìn)行走訪調(diào)查，查清農(nóng)戶信息和成本地塊信息，確保農(nóng)戶信息真實(shí)，成本地塊界址清楚、面積準(zhǔn)確，做到不遺不漏、不假不虛，讓農(nóng)戶簽字認(rèn)可。對于戶主外出的，通過打電話、發(fā)短信等方式聯(lián)系戶主，對于無法聯(lián)系的戶主，采取寄送委托書委托親屬代為核實(shí)，確保信息絕對真實(shí)。

3.嚴(yán)把指界測繪關(guān)。村組干部組織農(nóng)戶配合測繪公司工作人員，根據(jù)調(diào)查登記表內(nèi)容和基礎(chǔ)工作底圖，對農(nóng)戶承包耕地的地塊、面積、空間位置進(jìn)行實(shí)地指界確認(rèn)，技術(shù)人員直接在基礎(chǔ)工作底圖上勾繪地籍草圖。指界時，工作人員、戶主、四鄰和村組干部必須到場，共同確定地塊位置和四至界線，勘測后勾繪，確保地塊面積精準(zhǔn)、四至明確。

4.嚴(yán)把公示審核關(guān)。堅(jiān)持公開、公平、公正原則，各關(guān)鍵流程公示到位，農(nóng)戶認(rèn)可后方可進(jìn)入下一環(huán)節(jié)。農(nóng)戶承包信息表和承包土地地籍草圖由村把關(guān)審核后，張榜公示7天以上。公示期間若農(nóng)戶有異議，測繪公司與村組干部一起現(xiàn)場核對，及時進(jìn)行核實(shí)修正，并再次進(jìn)行公示。待公示無誤后，由農(nóng)戶簽字確認(rèn)，制作地塊分布圖，形成規(guī)范的確權(quán)登記數(shù)據(jù)。

5.嚴(yán)把問題處理關(guān)。對在土地確權(quán)工作中遇到的問題，在充分尊重實(shí)情和民意的基礎(chǔ)上，按照“保持穩(wěn)定、尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)、分類處置”的原則，依法妥善解決。對一些普遍性的問題，根據(jù)省、市出臺的政策解讀，確保工作中遇到的各類問題迎刃而解，政策答復(fù)口徑一致，做到準(zhǔn)確把握政策界限，依法依規(guī)實(shí)施。

二、試點(diǎn)工作取得的成效

（一）化解了遺留矛盾

開展土地確權(quán)后，農(nóng)戶承包地四至、空間、面積測量準(zhǔn)確，把遺留矛盾進(jìn)行化解，農(nóng)戶手里有了土地承包經(jīng)營權(quán)證書，不僅穩(wěn)定了農(nóng)村土地承包關(guān)系，也為“三權(quán)分離”激活農(nóng)村土地要素奠定了基礎(chǔ)。

（二）規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)

確權(quán)登記頒證后，農(nóng)民吃了個“定心丸”，可以依法自愿將土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

（三）明晰了土地產(chǎn)權(quán)

確權(quán)登記頒證后，農(nóng)民土地承包關(guān)系穩(wěn)定，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體間的定位清晰，權(quán)利之間的關(guān)系明晰，將大部分農(nóng)民從土地上解脫出來，可以大膽地進(jìn)城務(wù)工，走出去經(jīng)商、創(chuàng)業(yè)，對于轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力、打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

三、試點(diǎn)中存在的問題

（一）人員組織困難

農(nóng)忙季節(jié)時，農(nóng)民只顧地里干活，配合確權(quán)登記工作積極性不高；部分農(nóng)民長期在外務(wù)工，農(nóng)村老人多、婦女多、兒童多，開展確權(quán)登記頒證工作，需要農(nóng)戶積極參與配合，開展各項(xiàng)工作實(shí)地組織困難，是造成確權(quán)登記進(jìn)展緩慢的主要原因。

（二）中標(biāo)公司力度不夠

由于測繪公司承包確權(quán)項(xiàng)目較多，專業(yè)技術(shù)人員分散，測繪公司新人較多，工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，邊工作邊學(xué)習(xí)，影響試點(diǎn)工作進(jìn)度；測繪公司不能有效地與鄉(xiāng)鎮(zhèn)溝通，工作中遇到問題不能及時上報(bào)，造成矛盾積累，影響工作進(jìn)度。

（三）農(nóng)村土地承包遺留問題多

遂平縣農(nóng)村開展二輪承包距今已20年，有的承包農(nóng)戶基本信息變化較大，有的農(nóng)戶常年外出務(wù)工信息不能及時解決，加之歷史沉淀的矛盾糾紛，時間長、跨度大、解決難，在一定程度上影響了工作的順利進(jìn)行。

（四）建設(shè)征地補(bǔ)償影響工作開展

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部分村涉及建設(shè)征地補(bǔ)償，直接牽涉農(nóng)戶的切身利益，影響確權(quán)政策開展。

（五）配合聯(lián)動作用發(fā)揮不好

鄉(xiāng)村與測繪公司之間沒有形成有效的溝通銜接機(jī)制，在相互配合上存在斷檔和漏洞，聯(lián)動作用未能充分發(fā)揮出來，一定程度上影響了試點(diǎn)工作的開展。

四、對策

（一）準(zhǔn)確解讀和執(zhí)行法規(guī)和政策

科學(xué)有序推進(jìn)土地確權(quán)登記頒證工作的一個重要前提就是農(nóng)民群眾的支持和擁護(hù)。對土地確權(quán)登記頒證政策的正確解讀和有效執(zhí)行是本項(xiàng)工作的關(guān)鍵。必須培養(yǎng)一批政策熟、業(yè)務(wù)精、能力強(qiáng)的一線工作人員，為全縣土地確權(quán)頒證工作全面推進(jìn)提供人才。堅(jiān)持發(fā)動群眾和尊重群眾意愿、堅(jiān)持依法認(rèn)真落實(shí)和執(zhí)行農(nóng)村土地承包法律政策。按照統(tǒng)一部署、分工協(xié)作、加強(qiáng)溝通、共同參與的原則，全面完成全縣土地確權(quán)頒證工作。

（二）加強(qiáng)對測繪機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和對工作人員的技能培訓(xùn)

此次農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作測繪技術(shù)要求高，工作量大，對具備資質(zhì)的機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)能力和管理水平有較高的要求，同時測繪公司要積極與相關(guān)部門溝通，配合相關(guān)部門，對工作人員進(jìn)行針對性的政策和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升工作人員的政策執(zhí)行能力和專業(yè)技術(shù)水平。

（三）抓好資料整理和規(guī)范檔案管理

確權(quán)登記頒證檔案管理工作與確權(quán)登記頒證工作同步推進(jìn)、協(xié)調(diào)開展，確保確權(quán)登記頒證全過程檔案資料的完整、準(zhǔn)確、規(guī)范和有效利用。測繪公司要以對歷史高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，把檔案管理作為確權(quán)登記頒證工作不可分割的重要內(nèi)容抓早抓好抓實(shí)，要把已經(jīng)形成的檔案資料收集好、整理好，按照承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)檔案要求及時建立完善的數(shù)據(jù)庫，為頒發(fā)證書打好基礎(chǔ)。

（四）切實(shí)提高土地利用效益和增加農(nóng)民收入

要鼓勵完成確權(quán)登記頒證的村推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作，推行適度規(guī)模經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)土地向龍頭企業(yè)、種植大戶、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體集中，提高土地利用效益，增加農(nóng)民收入。同時，讓一部分農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來，投入到二、三產(chǎn)業(yè)中，從而促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。支持金融部門積極探索土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的方式，解決農(nóng)民融資難問題，更好地服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展。通過實(shí)實(shí)在在的工作，讓農(nóng)民群眾真正體會到土地確權(quán)登記頒證工作的實(shí)際意義。