彭 峰

(上海社會科學院法學研究所，上海 200020)

資源、廢物抑或產(chǎn)業(yè)推動
——我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》修訂路徑反思

彭 峰

(上海社會科學院法學研究所，上海 200020)

我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的立法邏輯錯位，從對其具體法律條文的梳理可以發(fā)現(xiàn)，該法資源、廢物、產(chǎn)業(yè)推動的規(guī)范并存，造成法律調(diào)整對象不明確，難以有效實施。西方代表性國家的“循環(huán)經(jīng)濟”立法均選擇了以資源高效利用為核心的管制立法路徑。我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的修訂存在產(chǎn)業(yè)促進和資源高效利用兩條立法路徑的選擇，以產(chǎn)業(yè)促進為立法邏輯構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈存在現(xiàn)實困難；循環(huán)經(jīng)濟相關產(chǎn)業(yè)調(diào)整更適合政策工具而非法律手段，立法回歸到以資源節(jié)約與綜合利用的管制路徑將是修改的可能方向。

循環(huán)經(jīng)濟促進法；資源；廢物；產(chǎn)業(yè)；綜合利用

我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》于2008年通過，2009年1月1日起正式實施。該法實施至今，國際及我國社會經(jīng)濟背景和情勢已經(jīng)發(fā)生了較大的變化，其已經(jīng)不能很好地適應目前的需要，立法機關已啟動相關程序，對其進行修改。一般認為，“循環(huán)經(jīng)濟”立法的代表性國家為德國、荷蘭、日本和我國。通過比較法視角的觀察和研究可以發(fā)現(xiàn)，我國對于西方“循環(huán)經(jīng)濟”立法存在諸多誤解，我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》定位不明確，調(diào)整對象不清晰，適用中沒有抓手，難以有效實施。

一、我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的立法邏輯混亂與錯位

顧名思義，我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》是為促進“循環(huán)經(jīng)濟”而進行的立法，該法第一條開宗明義地規(guī)定：“為了促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，提高資源利用效率，保護和改善環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！笨梢姟疤岣哔Y源利用效率”是該法的直接目標。那么到底該法所指的“循環(huán)經(jīng)濟”是什么呢？該法第二條第一款規(guī)定：“本法所稱循環(huán)經(jīng)濟，是指在生產(chǎn)、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱?！备鶕?jù)該法，減量化、再利用、資源化活動針對的對象是什么？該法規(guī)范的到底是資源利用、廢物再生，還是所謂的“循環(huán)經(jīng)濟”產(chǎn)業(yè)發(fā)展？這些問題都有待明確。

(一)資源與廢物

我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第二條第二款、第三款和第四款規(guī)定：“本法所稱減量化，是指在生產(chǎn)、流通和消費等過程中減少資源消耗和廢物產(chǎn)生。本法所稱再利用，是指將廢物直接作為產(chǎn)品或者經(jīng)修復、翻新、再制造后繼續(xù)作為產(chǎn)品使用，或者將廢物的全部或者部分作為其他產(chǎn)品的部件予以使用。本法所稱資源化，是指將廢物直接作為原料進行利用或者對廢物進行再生利用?！备鶕?jù)這一關于減量化的規(guī)定，資源與廢物在這一語義中設計為兩個平行的概念，可以認為這里的資源并不包括廢物，應為狹義的概念。然而，對于資源化的規(guī)定，直接指向的是對于廢物進行的資源化，也就是說可資源化的“廢物”與“資源”構(gòu)成了的一種種屬關系。顯而易見，減量化中的“資源”與資源化中的“資源”并不屬于同一外延。該法第二條所稱的再利用與資源化的對象都是廢物，將廢物作為產(chǎn)品再使用與廢物進行再生利用的具體區(qū)別如何劃分？資源可分為自然資源和社會資源，在自然資源概念之下，以資源是不是一次性的，能否重復利用為標準，資源可分為可再生資源和不可再生資源；可再生資源取之不盡用之不竭，從經(jīng)濟學角度來說，對其利用只有規(guī)?；趴筛玫慕档徒?jīng)濟成本，現(xiàn)實意義上不需要減量化；減少資源消耗的只能是不可再生資源。對于再生資源利用而言，可以包括可再生能源，如風能、太陽能等的開發(fā)利用，以及礦產(chǎn)資源的二次利用、廢棄物的回收利用，即生產(chǎn)和消費過程中產(chǎn)生的廢物作為資源加以回收利用等。

我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》在資源節(jié)約方面，做出了比較全面的規(guī)定。如該法第二十條規(guī)定：“工業(yè)企業(yè)應當采用先進或者適用的節(jié)水技術、工藝和設備，制定并實施節(jié)水計劃，加強節(jié)水管理，對生產(chǎn)用水進行全過程控制。國家鼓勵和支持沿海地區(qū)進行海水淡化和海水直接利用，節(jié)約淡水資源?！痹摲ǖ诙粭l規(guī)定：“國家鼓勵和支持企業(yè)使用高效節(jié)油產(chǎn)品。電力、石油加工、化工、鋼鐵、有色金屬和建材等企業(yè)，必須在國家規(guī)定的范圍和期限內(nèi)，以潔凈煤、石油焦、天然氣等清潔能源替代燃料油，停止使用不符合國家規(guī)定的燃油發(fā)電機組和燃油鍋爐。內(nèi)燃機和機動車制造企業(yè)應當按照國家規(guī)定的內(nèi)燃機和機動車燃油經(jīng)濟性標準，采用節(jié)油技術，減少石油產(chǎn)品消耗量?！痹摲ǖ诙l規(guī)定：“開采礦產(chǎn)資源，應當統(tǒng)籌規(guī)劃，制定合理的開發(fā)利用方案，采用合理的開采順序、方法和選礦工藝。” 該法第三十四條規(guī)定：“國家鼓勵和支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和相關企業(yè)采用先進或者適用技術，對農(nóng)作物秸稈、畜禽糞便、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)副產(chǎn)品、廢農(nóng)用薄膜等進行綜合利用，開發(fā)利用沼氣等生物質(zhì)能源。”從這些規(guī)定可以看出，水資源、石油資源、礦產(chǎn)資源這一類自然資源、能源也包括在該法所稱的“資源”的范圍內(nèi)。

(二)產(chǎn)業(yè)推動

“經(jīng)濟”的原意是指通過生產(chǎn)、制造和分配短缺的物品以及提供短缺的服務來有計劃地滿足人們需求的各種條件和措施的綜合。這種定義是建立在典型的經(jīng)濟三分法即第一產(chǎn)業(yè)(原始生產(chǎn))、第二產(chǎn)業(yè)(加工意義上的生產(chǎn))和第三產(chǎn)業(yè)(服務、信息處理)基礎上的。*參見[德]羅爾夫·斯特博：《德國經(jīng)濟行政法》，蘇穎霞、陳少康譯，中國政法大學出版社1999年版，第10頁。我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第三條規(guī)定：“發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是國家經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略，應當遵循統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，因地制宜、注重實效，政府推動、市場引導，企業(yè)實施、公眾參與的方針?！睆脑摲ǖ牧⒎康臈l款看，這里的“循環(huán)經(jīng)濟”似乎指向的是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這與該法第一條中“提高資源利用效率”的目標與第二條中的“循環(huán)經(jīng)濟”的概念存在著不匹配的情況。從該法第一條、第二條所規(guī)定的立法目標和相關概念的界定看，循環(huán)經(jīng)濟更被導向于資源與廢物的節(jié)約與再生利用。而從該法第三條規(guī)定的立法目的看，似乎落腳于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

從該法的內(nèi)容看，也存在大量針對行業(yè)和產(chǎn)業(yè)管理的規(guī)定，如該法第十六條規(guī)定：“國家對鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油加工、化工、建材、建筑、造紙、印染等行業(yè)年綜合能源消費量、用水量超過國家規(guī)定總量的重點企業(yè)，實行能耗、水耗的重點監(jiān)督管理制度。”該法第二十九條規(guī)定：“縣級以上人民政府應當統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域經(jīng)濟布局，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進企業(yè)在資源綜合利用等領域進行合作，實現(xiàn)資源的高效利用和循環(huán)使用。各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)應當組織區(qū)內(nèi)企業(yè)進行資源綜合利用，促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展?！憋@然，這些規(guī)定涉及了大量的行業(yè)以及循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

此外，我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》存在著大量的語焉不詳?shù)谋硎?，如該法第十條規(guī)定：“公民應當增強節(jié)約資源和保護環(huán)境意識，合理消費，節(jié)約資源。國家鼓勵和引導公民使用節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材和有利于保護環(huán)境的產(chǎn)品及再生產(chǎn)品，減少廢物的產(chǎn)生量和排放量。公民有權(quán)舉報浪費資源、破壞環(huán)境的行為，有權(quán)了解政府發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的信息并提出意見和建議?！痹摲ň拖褚粋€“大雜燴”，試圖把資源、廢物、產(chǎn)業(yè)問題全部雜糅到一起，而當人們期望通過一部法解決所有問題時，造成的后果恰恰很有可能是：不僅所有問題都沒能解決，還引起更多新問題的發(fā)生。

二、西方國家“循環(huán)經(jīng)濟”立法路徑的選擇

(一)德國法的核心邏輯是“變廢棄物為資源”

一般認為，德國是有關“循環(huán)經(jīng)濟”立法的鼻祖，其有關立法始于1972年《廢棄物處置法》(德文為：Abfallbeseitigungsgesetz，英文為：Waste Disposal Act)。*http://www.umweltbundesamt.de/en/topics/waste-resources/waste-management/waste-regulations，2017年4月3日訪問。在上世紀70年代初期，前德意志聯(lián)邦共和國大約有50000個垃圾傾倒場，它們大多數(shù)不受管制、不受控制，并且這些住宅和商業(yè)的垃圾傾倒場所往往位于主要的城鎮(zhèn)和社區(qū)的郊區(qū)。*Helmut Schnurer，German Waste Legislation and Sustainable Development: Development of waste legislation in Germany towards a sustainable closed substance cycle，http://www.bmub.bund.de/fileadmin/bmu-import/files/pdfs/allgemein/application/pdf/entwicklung_abfallrecht_uk.pdf，2017年4月3日訪問。這一法令的初衷是為了解決這些垃圾場(refuse dumps)引起的城市衛(wèi)生問題，特別如地下水污染等。其目標在于關閉一些不受控制的垃圾傾倒場，取而代之以集中、規(guī)范和監(jiān)管下的垃圾填埋場(landfill sites)，并且將責任下放到區(qū)域和地方政府。這一法令的實施效果一度非常成功，到了1986年，廢棄物預防(Waste prevention)和回收(recovery)概念被引入，該法令被修訂為《廢棄物避免與管理法》(德文為：Abfallgesetzes，英文為：Waste Avoidance and Management Act)*http://extwprlegs1.fao.org/docs/pdf/ger50924E.pdf，2017年4月3日訪問。，該法令奠定了生產(chǎn)者責任(product responsibility)的基礎，引入了廢棄物處置之前避免和回收的原則。

“循環(huán)經(jīng)濟”這一概念納入立法的問題，始于上世紀90年代經(jīng)濟行政法與環(huán)境保護法關系問題的爭議。早在上世紀70年代，制定一部簡化的、體系合理的、法規(guī)之間相互和諧的統(tǒng)一性環(huán)境法典的想法被提出，到了上世紀90年代，受托于科爾政府時期聯(lián)邦環(huán)保部和環(huán)保局，德國環(huán)境法典的教授版草案分兩部分被提交：“第一部分草案完成于1990 年，這部草案以總則的形式成文，對環(huán)境保護的不同領域(部門) 進行概況性的規(guī)整——規(guī)定了環(huán)境保護的基本原則、目標、環(huán)境保護的手段和程序等，具體例如公共設施建設的審批、環(huán)境信息化、環(huán)境責任的承擔、公眾的環(huán)保參與以及環(huán)保標準的制定；第二部分草案于1994 年成稿，作為法典的分則，其內(nèi)容主要是針對各種環(huán)境媒介的具體保護規(guī)定——自然保護與環(huán)境養(yǎng)護、水資源保護與計劃用水、土壤保護、污染治理、核能與放射性防護、危險物質(zhì)以及廢物管理和廢物處理等。按照委托部門的預先設計，有些與環(huán)境相關的法律領域在這版法典中沒有涉及，如基因技術、統(tǒng)一交通施工等。草案的兩部分合計598 條?！?張璐璐：《德國環(huán)境法法典化失敗原因探究》，《學術交流》2016年第6期。在此基礎上，1992 年，時任聯(lián)邦環(huán)保部部長Klaus T?pfer委托一個獨立專家委員會，以教授版環(huán)境法典為藍本修改環(huán)境法典，并于1997年發(fā)布，法條擴展到775條。*同上注，張璐璐文。由于多重原因，德國環(huán)境法法典化以失敗告終。在德國，學者們的著作和行政實踐中，有一派觀點將經(jīng)濟行政法和環(huán)境法截然分開，特別是有關環(huán)境法的文獻中，忽視了環(huán)保法與經(jīng)濟行政法的聯(lián)系，甚至《德國環(huán)境法典》(草案)的通則與分則也均沒有考慮到這一點，而僅從單方面的生態(tài)上考慮，成為反面例子。另一派觀點則認為，將環(huán)保法與行政法割裂開來是人為的，既不符合學科內(nèi)部的科學要求，也不符合生活實際，從客觀上和體系上看，經(jīng)濟學和生態(tài)學、經(jīng)濟管理和環(huán)境保護是不可分割的：一方面，經(jīng)濟是危害環(huán)境的起因，是環(huán)境保護措施的接受者；另一方面，經(jīng)濟職能在環(huán)境沒有受到損害的基礎上才能起到作用并進一步發(fā)展，要取得經(jīng)濟上的利益，關鍵在于使生產(chǎn)條件能得到長期保護，這種依賴性要求一種以可持續(xù)利用為目的的經(jīng)濟方式。*同前注①，羅爾夫·斯特博書，第12-13頁。

與此同時，上世紀90年代，為了更好的控制不斷升級的廢棄物問題，德國聯(lián)邦政府試圖起草一部廢棄物費法案(Waste Charges Act)，要求對填埋或焚燒廢棄物場，處置設施的經(jīng)營者以噸為單位支付費用，并且根據(jù)廢棄物的本質(zhì)和毒性劃分費用等級，當廢棄物被回收時，費用可以免除，其目的旨在對廢棄物的避免和回收形成經(jīng)濟激勵。*Helmut Schnurer，German Waste Legislation and Sustainable Development: Development of waste legislation in Germany towards a sustainable closed substance cycle，http://www.bmub.bund.de/fileadmin/bmu-import/files/pdfs/allgemein/application/pdf/entwicklung_abfallrecht_uk.pdf，2017年4月3日訪問。然而，該法令草案遭到了強烈抵制(特別是來自于產(chǎn)生廢棄物數(shù)量較大的行業(yè)的強烈抵制)，最終迫使政府放棄了這一計劃，宣告了導入經(jīng)濟工具重構(gòu)廢棄物管理的失敗。1994年，政府轉(zhuǎn)而修訂1986年的《廢棄物避免與管理法》，將其更名為《物質(zhì)封閉循環(huán)與廢棄物管理法案》*Act for Promoting Closed Substance Cycle Waste Management and Ensuring Environmentally Compatible Waste Disposal (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz - KrW-/AbfG)，http://extwprlegs1.fao.org/docs/pdf/ger51051E.pdf，2017年4月3日訪問。(德文為：Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz - KrW-/AbfG，官方英文為：Closed Substance Cycle and Waste Management Act)，*Kreislaufwirtschafts是一個多義詞，根據(jù)德國聯(lián)邦環(huán)境、自然保護與核安全部安全委員會發(fā)布的TTA-GS-29報告官方德文、英文版對照譯文，Kreislaufwirtschafts被譯為Closed Substance Cycle，即這里強調(diào)的并非“經(jīng)濟”，而特指“物質(zhì)封閉循環(huán)”，見德文版http://kas-bmu.de/publikationen/taa/taa_gs_29.pdf，第7頁；英文版http://kas-bmu.de/publikationen/taa_gb/taa_gs_29_e.pdf，第9頁，2017年4月3日訪問。另參見Alexander Janz，Incentives and legal framework for proper material recycling - Experiences in Germany，http://www.plasticseurope.org/documents/document/20121026144059-121106_abstract_janz_eng_final.pdf，2017年4月3日訪問。該法于1996年正式生效，突出了閉合循環(huán)管理作為節(jié)約資源的手段，引入了廢棄物三階段層級——“預防-回收-處置”(prevention - recovery - disposal)和生產(chǎn)者責任條款。*Alexander Janz，Incentives and legal framework for proper material recycling - Experiences in Germany，http://www.plasticseurope.org/documents/document/20121026144059-121106_abstract_janz_eng_final.pdf，2017年4月3日訪問。

針對經(jīng)濟行政法與環(huán)保法關系問題的爭論，將經(jīng)濟行政法和環(huán)保法作為法律復合體統(tǒng)一看待的觀點被提出，把環(huán)保法納入到經(jīng)濟行政法中，這種一體化(Integration)是生態(tài)社會市場經(jīng)濟的要求，并對經(jīng)濟這一概念產(chǎn)生了影響，因為除了滿足需求，即解決供求關系以外，廢棄物的排泄或廢棄物處理問題也很重要，從環(huán)境保護的角度看，經(jīng)濟以一種循環(huán)模式作為基礎，這種模式以重視和滿足經(jīng)濟需求對自然界和對未來經(jīng)濟活動可能產(chǎn)生的結(jié)果作為內(nèi)容，*同前注①，羅爾夫·斯特博書，第14頁?！段镔|(zhì)封閉循環(huán)與廢棄物管理法令》被認為是典型代表。該法第22條第1款規(guī)定：“為了履行產(chǎn)品責任，產(chǎn)品的制造和使用應對盡量避免產(chǎn)生垃圾，產(chǎn)品使用之后所產(chǎn)生的垃圾，應當依照環(huán)境所能承受的方式予以利用或者清除?！痹摲ǖ诙鍡l第一款規(guī)定：“在自愿回收垃圾的情形中，聯(lián)邦政府可以在聽取相關人意見之后，規(guī)定相關人在一個適當期限內(nèi)應當達到的目標。”*參見羅爾夫·施托貝爾：《經(jīng)濟憲法與經(jīng)濟行政法》，謝立斌譯，商務出版社2008年版，第77頁。

(二)德國法與歐盟法的相互影響及歐盟法對法國法與荷蘭法的影響

傳統(tǒng)工業(yè)社會經(jīng)濟的基本特征是一種由“資源-產(chǎn)品-廢棄物排放”的單向式流程組成的開環(huán)式經(jīng)濟，一種單向流動的線性經(jīng)濟。由于歐洲經(jīng)濟本身長期依賴水、作物、木材、金屬、礦物等自然資源和能源的持續(xù)供給，且大部分依賴進口，這種對資源的過度依賴使其經(jīng)濟變得越來越脆弱，對傳統(tǒng)線性經(jīng)濟模式的爭議隨之產(chǎn)生。在此背景下，“循環(huán)經(jīng)濟”的提出被認為可以幫助歐洲應對經(jīng)濟挑戰(zhàn)，提高資源利用效率，降低成本和風險，提高競爭力。*《歐洲循環(huán)經(jīng)濟報告分析：循環(huán)利用帶來明顯經(jīng)濟效益》，http://huanbao.bjx.com.cn/news/20160722/754173.shtml，2017年4月4日訪問。德國發(fā)布《廢棄物處置法》后，受此影響，1975年，歐共體通過了兩部有關廢棄物的指令，即《廢棄物指令》(Directive 75/442/EEC)和《廢油指令》(Waste Oils Directive 75/439/EEC)，建立了污染者付費原則。

2008年11月，歐盟通過廢棄物框架(Waste Framework Directive 2008/98/EC)，廢除了1975年的兩部指令以及1991年通過的《危險廢物指令》(Hazardous Waste Directive 91/689/EEC)，成為歐盟法中關于廢棄物管理的基礎性指令。根據(jù)歐盟法轉(zhuǎn)化義務的要求，依據(jù)該框架指令，德國于2012年修訂了《物質(zhì)封閉循環(huán)與廢棄物管理法令》，新的閉環(huán)管理法令英文名稱為：Closed Cycle Management Act，其德文名稱為：Kreislaufwirtschaftsgesetz - KrWG。該法令于同年6月1日生效，其將三階段層次調(diào)整為“預防-再利用準備-再生-其他回收方式-處置”(prevention - preparing for reuse - recycling - other recovery - disposal)五階段層次，相對于其他回收方式(比如熱回收)，明確了再生利用是更為優(yōu)先的方式。*Alexander Janz，Incentives and legal framework for proper material recycling - Experiences in Germany，http://www.plasticseurope.org/documents/document/20121026144059-121106_abstract_janz_eng_final.pdf，2017年4月3日訪問。

自上世紀70年代以來，德國法與歐盟法相互影響，廢棄物管制模式經(jīng)過幾十年的發(fā)展，2014年歐盟委員會通過了“邁向循環(huán)經(jīng)濟：歐洲零廢物計劃”(Towards a circular economy: A zero waste programme for Europe)；*Towards a circular economy: A zero waste programme for Europe，http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:50edd1fd-01ec-11e4-831f-01aa75ed71a1.0001.01/DOC_1&format=PDF，2017年4月6日訪問。同時，巴羅佐委員會時期提出了“循環(huán)經(jīng)濟一攬子”(Circular Economy Package)政策草案，然而，由于頻頻被指責目標過低，容克委員會時期其被撤回；此后，2015年12月容克委員會修改后的新的政策提案再次被提交，經(jīng)歷長期的立法游說，歐洲議會終于在2017年3月14日通過了該提案。*Stéphanie Senet，Le Parlement européen adopte le paquet Economie circulaire，(2017-03-14), http://www.journaldelenvironnement.net/article/le-parlement-europeen-adopte-le-paquet-economie-circulaire,80460#email=carlapeng@hotmail.com?xtor=EPR-9#email=carlapeng@hotmail.com ,2017年4月3日訪問。雖然該政策目標仍被環(huán)保組織批評為過于溫和，但它的目的主要在于幫助歐盟的商業(yè)和消費者以一種可持續(xù)的方式實現(xiàn)更強有力和更加循環(huán)的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，因此，其將“循環(huán)經(jīng)濟”定義為實現(xiàn)產(chǎn)品、物質(zhì)和資源的價值在經(jīng)濟中維持的時間最大化、廢物的產(chǎn)生最小化的轉(zhuǎn)型。*European Commission (EC). Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: Closing the Loop-An EU Action Plan for the Circular economy. COM (2015) 614/2; European Commission (EC): Brussels, Belgium, 2015.

通過對德國法的觀察可以發(fā)現(xiàn)，被中國學術界理解的所謂的“循環(huán)經(jīng)濟與廢棄物管理法”，在德國僅僅指“封閉循環(huán)”或“物質(zhì)的封閉循環(huán)”的法律調(diào)整，它是隨著人們對“廢棄物”的法律本質(zhì)的認識發(fā)生改變而逐步演變的，后續(xù)進一步推動了“廢棄物”處理技術的革新，從“封閉循環(huán)”的三階段發(fā)展到五階段后，“廢棄物”的再生利用被明確為居于優(yōu)先地位。在1994年的“物質(zhì)封閉循環(huán)與廢棄物管理法”中并沒有將“廢棄物”和“產(chǎn)品”的法律性質(zhì)做出明確的區(qū)分，而到了晚近，隨著“廢棄物”回收利用技術的創(chuàng)新和發(fā)展，“廢棄物”越來越被認識為一種“產(chǎn)品”。2010年， 經(jīng)濟危機背景下，歐盟啟動了“十年歐洲-2020戰(zhàn)略”(10-year “Europe 2020” strategy)，提出了歐洲的新目標是改善和促進歐盟競爭力和就業(yè)，“資源高效歐洲”(resource efficient Europe)被識別為歐洲可持續(xù)增長的引擎。*EUROPE 2020 A strategy for smart, sustainable and inclusive growth， http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:2020:FIN:EN:PDF，2017年4月6日訪問。歐洲開始制定資源高效路徑圖，為提高資源生產(chǎn)率和從資源利用中分離增長，關注環(huán)境影響，提供長期政策指引，最終促成了“循環(huán)經(jīng)濟一攬子”政策的出臺。根據(jù)該政策，歐盟提出2030年市政廢棄物65%再利用、包裝廢棄物75%再利用、最多減少市政廢棄物填埋10%的目標，提出修訂廢棄物指令(Directive on Waste)、包裝廢棄物指令(Directive on Packaging Waste)、填埋指令(Directive on Landfill)、電氣和電子廢棄物指令(Directive on electrical and electronic waste)的提案。*Closing the loop: Commission adopts ambitious new Circular Economy Package to boost competitiveness, create jobs and generate sustainable growth，http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-6203_en.htm，2017年4月6日訪問。

需要特別注意的是，廢棄物的再利用，并不是絕對的。德國法中對于廢棄物的再利用需要在合理的范圍內(nèi)(即在消極的意義上)于技術上可行且經(jīng)濟上合理；在積極意義上，其必須實際上比廢棄物終局處理更加符合環(huán)境保護的要求，這是因為廢棄物再利用本身也會產(chǎn)生能源消耗和環(huán)境污染。因此，再生利用需符合以上兩項條件。*陳慈陽：《廢棄物質(zhì)循環(huán)清理法制之研究》，元照出版公司(臺北)2007年版，第52頁。

歐盟法的變化同樣帶動了法國法和荷蘭法的發(fā)展。法國法對“循環(huán)經(jīng)濟”的引入一直猶豫不決，直到2015年法國出臺《綠色增長能源轉(zhuǎn)型法令》，才將“循環(huán)經(jīng)濟”寫入其第四編。法國立法者的觀念是，循環(huán)經(jīng)濟的終極目標是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，法令是服務于這種經(jīng)濟模式的工具。《綠色增長能源轉(zhuǎn)型法令》是一種典型的規(guī)劃法，其第四編中明確定義了總體的數(shù)量化目標，建設公共垃圾場，減少一半廢棄物數(shù)量，2025 年廢棄物循環(huán)利用率達到60%; 改善“產(chǎn)品”概念以減少對環(huán)境的影響，增加產(chǎn)品生命周期；加強廢棄物管理中的就近原則，縮短廢棄物的再利用和循環(huán)周期；擴大有關廢棄物的激勵稅率，降低消耗。*彭峰、閆立東：《理想主義抑或現(xiàn)實主義：以法國〈推動綠色增長之能源轉(zhuǎn)型法令〉為例》，《上海大學學報(社會科學版)》2015年第3期。

荷蘭作為另一個積極推動“循環(huán)經(jīng)濟”立法的代表國家，于2013年發(fā)布“變廢棄物為資源計劃”(From Waste to Resource Programme)，*Implementation of the waste to resource programme, https://www.government.nl/documents/parliamentary-documents/2014/01/28/implementation-of-the-waste-to-resource-programme，2017年4月6日訪問。2014年發(fā)布“加速推進循環(huán)經(jīng)濟計劃”(Realisation of Acceleration of a Circular Economy programme)及“2050荷蘭的循環(huán)經(jīng)濟計劃”(A circular economy in the Netherlands by 2050)。*A circular economy in the Netherlands by 2050(Summary), https://www.government.nl/documents/leaflets/2016/09/22/a-circular-economy-in-the-netherlands-by-2050 , 2017年4 月6日訪問。荷蘭的“變廢棄物為資源計劃”實施報告評估指出：“循環(huán)經(jīng)濟是以產(chǎn)品和原材料具有可被再利用的特性以及自然資源保育為前提，在每一個連接點都追求價值創(chuàng)造的經(jīng)濟體系。技術上的和生物上的閉環(huán)，將改善環(huán)境，保證可持續(xù)繁榮，保障我們以優(yōu)化的方式使用自然資源?！?Implementation of the waste to resource programme, https://www.government.nl/documents/parliamentary-documents/2014/01/28/implementation-of-the-waste-to-resource-programme，2017年4月6日訪問。荷蘭“循環(huán)經(jīng)濟”的核心是廢棄物資源化后的回收利用，為此，2015年荷蘭發(fā)布了兩個關于廢棄物的部門法規(guī)，一是關于“廢棄物終止”(end-of-waste)的回收狀況的法規(guī)，二是有關副產(chǎn)品(by-production)狀況的法規(guī)；其中適用了新的“廢棄物終止”和廢棄物的“副產(chǎn)品”概念，通過第三次“國家廢棄物計劃”(National Waste Management Plan)對其進行了擴張性解釋。考察以上所謂的“循環(huán)經(jīng)濟”立法在歐洲的發(fā)展可以發(fā)現(xiàn)，其本質(zhì)就是“資源”的回收與再生利用，通過立法將“廢棄物”逐步“資源化”的過程。

(三)德國法對日本的影響及日本法自身的特色

繼上世紀90年代德國頒布《物質(zhì)封閉循環(huán)與廢棄物管理法令》后，循環(huán)經(jīng)濟立法浪潮也影響到了日本，然而，日本并未照搬德國立法模式，而是在“資源再生利用”的基礎上發(fā)展出“循環(huán)型社會”立法。

日本于2000年頒布了《循環(huán)型社會形成推進基本法》，自此該法引領下的資源再生利用類法律，一件件逐步完備起來。根據(jù)《循環(huán)型社會形成推進基本法》第二條，“循環(huán)型社會”為“抑制生產(chǎn)制造的商品等成為廢棄物，若商品為可循環(huán)資源則促進對其進行適當?shù)难h(huán)利用，若商品不能循環(huán)利用則要確保對其進行適當處理，以此抑制自然資源的消耗，并盡可能減少環(huán)境負荷的社會”。*[日]交告尚史、臼杵知史、前田陽一、黑川哲志：《日本環(huán)境法概論》，田林、丁倩雯譯，中國法制出版社2014年版，第55頁、第66頁。從該條規(guī)定可以看出，該法的終極目的是建立減少環(huán)境負荷的社會，體現(xiàn)了日本學者巖佐茂的第二種循環(huán)型社會理念。巖佐茂認為存在著兩種截然不同的循環(huán)型社會，一種是以資源的循環(huán)再利用為目的，另一種是以保護環(huán)境為目的。他認為第二種循環(huán)型社會才是真正的循環(huán)型社會，才是我們協(xié)調(diào)人與自然之間的關系所需要構(gòu)建的理想社會。他認為以資源循環(huán)為目的的這種循環(huán)型社會中，將之前大量生產(chǎn)、大量消費、大量廢棄中的最后一環(huán)——大量廢棄物轉(zhuǎn)換為大量循環(huán)再利用，也就是形成大量生產(chǎn)、大量消費、大量再利用這樣一種模式。這樣的循環(huán)型社會仍然是建立在對資源環(huán)境大量消耗基礎之上的，將大量生產(chǎn)、大量消費所產(chǎn)生的廢棄物進行再利用，并沒有從根本上改變大量生產(chǎn)、大量消費的生產(chǎn)生活方式，對于資源環(huán)境問題的解決也僅僅是一時的，并不能長久地從根本上解決問題，以資源循環(huán)為主要目的的循環(huán)型社會依然擾亂了人與自然之間正常的物質(zhì)代謝過程；而以環(huán)境保護為目的的循環(huán)型社會的主軸是協(xié)調(diào)環(huán)境與經(jīng)濟的發(fā)展，是將循環(huán)再利用問題納入到人與自然的物質(zhì)循環(huán)中去考慮，在產(chǎn)品的設計、生產(chǎn)、消費等一系列環(huán)節(jié)上都要盡可能減少廢棄物的產(chǎn)生與排放，而不僅僅是進行資源的再資源化。*朱海燕：《巖佐茂的循環(huán)型社會思想研究》，《法制與社會》2017年第2期。可見，日本的循環(huán)經(jīng)濟立法模式與德國不同，在立法體系上采取基本法統(tǒng)率綜合法和專項法的模式，*董慧凝：《略論日本循環(huán)經(jīng)濟立法對我國環(huán)境立法的啟示》，《現(xiàn)代法學》2006年第1期。在《循環(huán)型社會形成推進基本法》的引領下，廢棄物的適當處理適用于《廢棄物處理法》，回收和再生回收利用的促進適用《資源有效利用促進法》，在該法下以個別物品特性制定相應的法律如《容器包裝再生利用法》、《家電再生利用法》、《食品再生利用法》、《建筑材料再生利用法》、《機動車再生利用法》等加以規(guī)制，如此，構(gòu)建了以《循環(huán)型社會形成推進基本法》為核心、以相關個別法為翼羽的循環(huán)型社會的法體系。《循環(huán)型社會形成推進基本法》的制定宣布日本要從過去那種“大量生產(chǎn)、大量消費、大量廢棄型” 的經(jīng)濟社會中脫胎換骨, 構(gòu)建一個降低環(huán)境負荷并實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的循環(huán)型社會。這種理念型的基本法立法模式在世界循環(huán)經(jīng)濟立法中也是首次出現(xiàn)，但該法主要是一種框架性的規(guī)定，實體性規(guī)定非常少。*曲陽：《日本循環(huán)經(jīng)濟法管窺——以〈循環(huán)型社會形成推進基本法〉為中心》，載何勤華主編：《20世紀外國經(jīng)濟法的前沿》，法律出版社2002年版，第576頁。

三、“循環(huán)經(jīng)濟”立法的本質(zhì)與修改定位

現(xiàn)行的我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》，顯然采用的是歐盟和日本以外的第三條路徑，即既不類似于歐盟的解決資源問題，也不同于日本的從系統(tǒng)論角度構(gòu)建循環(huán)型社會問題。我國法的第三條路徑，表面上看是產(chǎn)業(yè)促進路徑，實質(zhì)上是立法解決問題的無的放矢，有關立法中既包括資源的規(guī)定，又包括廢物的規(guī)定，還包括產(chǎn)業(yè)推動的規(guī)定。一方面，這與現(xiàn)有的我國《節(jié)約能源法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《清潔生產(chǎn)法》等法律邊界不清，規(guī)定重復；另一方面，法律缺乏核心制度抓手，難以實施。德國學者盧曼將社會和其功能領域里的法律、經(jīng)濟、科學、藝術、政治、教育等描述成自成系統(tǒng)，各個自治系統(tǒng)是并列的，而這些系統(tǒng)在封閉的運作中發(fā)揮作用，相互“刺激”、“干擾”對方。*[德]托馬斯.萊塞爾：《法社會學導論》，高旭軍等譯，上海人民出版社2008年版，第132-133頁。日本的《循環(huán)型社會基本法》模式并不適用于我國，如果將循環(huán)型社會作為一種社會系統(tǒng)進行構(gòu)建，政治系統(tǒng)在立法程序中并不制定法律，而僅僅做出對集體有約束力的決定。只有在法律系統(tǒng)將其轉(zhuǎn)化為法規(guī)時，這種決定才能獲得法律特點。法并不直接規(guī)范、控制或構(gòu)建社會、經(jīng)濟、文化等事項，只能通過將事實放置在一個新的法律環(huán)境中，以此刺激他們的自成機制。*同上注，托馬斯.萊塞爾書，第133頁。因此，這種相對分離性的社會系統(tǒng)建構(gòu)更適合在全國人大做出的規(guī)劃、決定等規(guī)范性文件中進行規(guī)定，通過對一些具體事實嵌入專門立法，以促進這種社會系統(tǒng)的形成。循環(huán)型社會的立法，已經(jīng)不限于環(huán)境法或經(jīng)濟法，而屬于跨部門法領域，是一項系統(tǒng)性工程，我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的修訂，可選擇的抓手既可以落腳于產(chǎn)業(yè)，也可以落腳于資源，筆者建議借鑒歐盟模式，立足于資源問題，回歸到資源高效利用立法路徑。

(一)產(chǎn)業(yè)促進立法路徑的困難

德國學者威廉·馮·洪堡在他的《論國家的作用》中指出：“國家的目的可能是雙重的：它可能促進幸福，或者僅僅防止弊端，而后一種情況下，就是防止自然災害和人為的禍患?！?[德]威廉·馮·洪堡：《論國家的作用》，林榮遠、馮興元譯，中國社會科學出版社1998年版，第37頁。當經(jīng)濟學家提及“增長”時，意味著“人均收入長期上升”，事實上，西方自由社會所經(jīng)歷的“增長”是一個新近的現(xiàn)象，從標準的經(jīng)濟學意義上來說，“增長”是與商業(yè)社會的發(fā)展同時誕生的。*約翰·托馬斯：《市場是公平的》，孫逸凡譯，上海社會科學院出版社2016年版，第73頁。國家職能主要包括三個方面：第一，政治職能，對內(nèi)控制被統(tǒng)治階級，對外維護國家主權(quán)統(tǒng)一和領土完整；第二，經(jīng)濟職能，干預社會經(jīng)濟活動，為實現(xiàn)階級統(tǒng)治和促進社會發(fā)展創(chuàng)造物質(zhì)基礎；第三，公共管理職能，管理社會公共事務和發(fā)展社會科教文衛(wèi)事業(yè), 以適應社會的政治、經(jīng)濟和文化發(fā)展的需要。*郭小聰：《論國家職能與政府職能》，《中山大學學報(社會科學版)》1997年第2期。我國《憲法》第十五條規(guī)定了國家的經(jīng)濟職能：“國家實行社會主義市場經(jīng)濟。國家加強經(jīng)濟立法，完善宏觀調(diào)控。國家依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經(jīng)濟秩序?！蔽覈陙眍C布了一系列促進類法律，如《電影產(chǎn)業(yè)促進法》、《民辦教育促進法》、《就業(yè)促進法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《農(nóng)業(yè)機械化促進法》、《中小企業(yè)促進法》等。一般認為，這類“促進型”與“管制類”立法相對應。我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第六條規(guī)定：“國家制定產(chǎn)業(yè)政策，應當符合發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的要求?？h級以上人民政府編制國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及年度計劃，縣級以上人民政府有關部門編制環(huán)境保護、科學技術等規(guī)劃，應當包括發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的內(nèi)容?！毙枰鞔_的是，立法者指向的“循環(huán)經(jīng)濟”具體到底是什么？是經(jīng)濟系統(tǒng)的循環(huán)？還是物質(zhì)資源的循環(huán)？從該法第六條的規(guī)定看，“循環(huán)經(jīng)濟”本身也不限于一個產(chǎn)業(yè)，而是貫穿于眾多產(chǎn)業(yè)。

“經(jīng)濟系統(tǒng)”的循環(huán)和“循環(huán)經(jīng)濟系統(tǒng)”是兩個不同的概念。主流經(jīng)濟學中的經(jīng)濟系統(tǒng)理論認為，經(jīng)濟體是由廠商和家庭兩個基本行為主體構(gòu)成，而二者又是通過商品或勞務市場和生產(chǎn)要素市場連接起來，廠商運用勞動、土地和資本等投入來生產(chǎn)產(chǎn)品和服務，這些投入被稱為生產(chǎn)要素，家庭擁有生產(chǎn)要素并消費廠商所生產(chǎn)的產(chǎn)品與服務。*湯尚穎主編：《資源經(jīng)濟學》，科學出版社2014年版，第11-12頁。在商品或勞務市場上，家庭支付貨幣，向廠商購買產(chǎn)品或服務；在生產(chǎn)要素市場上，家庭則向廠商出售勞動、土地和資本，以獲取貨幣，整個經(jīng)濟系統(tǒng)可以簡化為一個由商品(或勞務)和生產(chǎn)要素循環(huán)往復而組成的實體經(jīng)濟，同時還延伸出了一個由貨幣反向運動而形成的虛擬經(jīng)濟。*同上注，湯尚穎主編書，第12頁。作為“經(jīng)濟系統(tǒng)”的循環(huán)，經(jīng)濟系統(tǒng)功能上的分立是通過創(chuàng)建一種它自身的自我創(chuàng)生的再生產(chǎn)形式來實現(xiàn)的，這個系統(tǒng)在它自己的自我創(chuàng)生層面上是作為封閉的系統(tǒng)運作的。*[德]N.盧曼：《經(jīng)濟系統(tǒng)中的雙循環(huán)》，余瑞先譯，《世界哲學》2005年第5期。循環(huán)經(jīng)濟系統(tǒng)是人類在對自然生態(tài)系統(tǒng)能量轉(zhuǎn)化和物質(zhì)循環(huán)等規(guī)律研究的基礎上，通過一定的科技手段和經(jīng)濟手段，對現(xiàn)有的經(jīng)濟系統(tǒng)進行設計、規(guī)劃、建造、調(diào)整和控制的生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)。按照生態(tài)學原理，循環(huán)經(jīng)濟系統(tǒng)一般都應具有生產(chǎn)者、消費者、分解者所構(gòu)成的生態(tài)極相和相應的食物網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)。生態(tài)系統(tǒng)是經(jīng)濟系統(tǒng)的基礎，經(jīng)濟系統(tǒng)的再生產(chǎn)是在生態(tài)系統(tǒng)再生產(chǎn)基礎上進行的，經(jīng)濟系統(tǒng)通過技術與自然生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生聯(lián)系，且經(jīng)濟系統(tǒng)還可以通過自身所具有的技術手段來影響和引導生態(tài)系統(tǒng)的定向發(fā)展。因此，技術方式的變革就成為生態(tài)化發(fā)展的切入點，技術——產(chǎn)業(yè)——制度三者之間具有循環(huán)作用。*馮南平、楊善林：《循環(huán)經(jīng)濟系統(tǒng)的構(gòu)建與“技術——產(chǎn)業(yè)——制度”生態(tài)化戰(zhàn)略》，《科技進步與對策》2009年第1期。

環(huán)境法學界有學者認為，我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》在我國的物質(zhì)循環(huán)管理法中扮演著基本法和“龍頭法”的角色，而物質(zhì)循環(huán)管理法是環(huán)境單行法體系中的新成員，偏重促進物質(zhì)循環(huán)類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在立法目的上通常以管理物質(zhì)循環(huán)為重點，對企業(yè)調(diào)整手段上以促進為主、禁限為輔，實施上以政府為主導。物質(zhì)循環(huán)管理法是指以對廢棄物實施物質(zhì)循環(huán)管理為中心，以促進循環(huán)經(jīng)濟為目的的立法。*羅麗主編：《環(huán)境法教程》，中國法制出版社2014年版，第336-337頁。

首先，我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》是否構(gòu)成物質(zhì)循環(huán)管理法的基本法？顯然，從前述該法具體內(nèi)容的分析，很難看出該法承載了這一功能。其次，從立法技術層面，若該法以產(chǎn)業(yè)促進為導向，則應以調(diào)整市場與政府的關系為主，以構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈為立法的核心邏輯。然而，這種立法邏輯的困難在于，第一，促進類立法的共同特點之一就是法律責任弱化，往往被認為是一種政策在形式上的法律化，本質(zhì)上并非真正的法律規(guī)范，*孔璟雯：《促進型經(jīng)濟立法的法技術構(gòu)造》，寧波大學2012年碩士論文，第23-24頁。該法可能淪為政策法，缺乏強制力，能夠發(fā)揮的效能有限，甚至可能最終淪為一紙空文，現(xiàn)實中該法實施的困境已經(jīng)暴露出此類問題；第二，循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈的配置可分為大循環(huán)(社會層面)、中循環(huán)(區(qū)域?qū)用?、小循環(huán)(企業(yè)層面)，各地產(chǎn)業(yè)鏈的配置差異性大，需要因地制宜；第三，不是所有的產(chǎn)業(yè)政策都需要采取法律的形式，只是一些基本的、重要領域的產(chǎn)業(yè)政策需要上升到法律的高度；第四，循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈的配置涉及的行業(yè)面廣泛，甚至同時涉及第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)(不似其他促進類立法僅涉及單一產(chǎn)業(yè)或少數(shù)行業(yè))，立法難以駕馭；第五，循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)政策的法律調(diào)整工具包括行政手段(如行政命令、指示、規(guī)定、行政指導)及財政與金融手段(如政府采購、財政轉(zhuǎn)移支付、稅費優(yōu)惠、信貸與融資優(yōu)惠、獎勵、補貼等)，由于涉及的行業(yè)廣泛，這些工具難以囊括于一部法律中，只能分散在不同的單行法中進行規(guī)定。因此，循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整更適合政策手段而非法律手段，這樣也可以節(jié)省立法資源。有學者認為，根據(jù)我國憲法關于經(jīng)濟體制的規(guī)定，法律不宜作為促進經(jīng)濟模式發(fā)展的手段，若以產(chǎn)業(yè)的觀點將循環(huán)經(jīng)濟作為一種經(jīng)濟模式，是為了立法而立法，缺乏正當性。*郭延軍：《立法是促進循環(huán)經(jīng)濟還是規(guī)范物質(zhì)資源綜合利用——以修訂我國〈循環(huán)經(jīng)濟促進法〉為視角》，《政治與法律》2017年第8期。

(二)資源高效利用立法路徑的回歸

首先，從比較法的角度看“循環(huán)經(jīng)濟”，無論歐洲還是日本，其最終實施層面的落腳點都圍繞物質(zhì)資源的循環(huán)利用以及資源的回收利用。資源高效利用對一國而言具有戰(zhàn)略利益。以歐盟為例，可持續(xù)的、有保障的和有支付力的原材料供應，是保持其工業(yè)競爭力的一個重要因素。2012 年12 月，歐盟委員會頒布了《歐盟資源節(jié)約利用宣言》，為各成員國的循環(huán)經(jīng)濟向資源(特別是初始資源)的節(jié)約利用方向發(fā)展提供政策支持。該宣言稱，資源節(jié)約型的經(jīng)濟應該是一個具有高度社會包容性和負責任的經(jīng)濟形態(tài)，并且該宣言規(guī)定通過鼓勵創(chuàng)新，增加在資源節(jié)約利用方面的科技、制度構(gòu)建的公共和私人投資，通過一個動態(tài)的政治、經(jīng)濟監(jiān)督體系，保障資源節(jié)約利用在公共支出和采購中的優(yōu)先權(quán)。建立一個資源投入少、資源效率高的資源節(jié)約型歐洲成為歐盟未來循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的重點。*于宏源、邵津：《歐盟資源政治經(jīng)濟戰(zhàn)略和對中國的啟示》，《上海經(jīng)濟》2017年第1期。可見，歐盟循環(huán)經(jīng)濟的本質(zhì)就是資源節(jié)約型經(jīng)濟形態(tài)。

其次，我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》在環(huán)境法律體系中可定位于污染防治法的子部門——廢棄物管理法的單行法，與《固體廢物污染環(huán)境防治法》平行，并可作為物質(zhì)資源綜合利用單行法體系中的母法(見圖1)。

圖1 環(huán)境保護法律體系簡圖

再次，法律上需要先區(qū)分“廢棄物”與“再生資源”的涵義。針對廢棄物的管理和資源回收利用，存在一元立法模式和二元立法模式之別。

我國目前的環(huán)境與能源法律體系中，節(jié)約能源由《節(jié)約能源法》調(diào)整，可再生能源開發(fā)利用由《可再生能源法》調(diào)整，在已經(jīng)存在《固體廢物污染環(huán)境防治法》的情況下，更適合采用二元立法模式。《固體廢物污染環(huán)境防治法》的行政主管部門為環(huán)境保護部門，此次擬修訂的我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的調(diào)整范圍應排除可再生能源，限縮于礦產(chǎn)資源的二次利用和廢棄物的再生利用，行政主管部門為發(fā)展與改革委員會，建議該法與《固體廢物污染環(huán)境防治法》同時修訂，理清兩者之間的關系與邊界。

最后，物質(zhì)資源綜合利用法應是“管制類”法，需確立資源回收利用優(yōu)先的原則。只有確立了該原則，才能從產(chǎn)品設計、制造、銷售、消費到最終的棄置各個階段都考慮到循環(huán)利用的可能性，最終達到物質(zhì)循環(huán)再利用的目的。資源回收利用的關鍵是政府責任，政府需介入管理廢棄物的回收與再生利用，主要原因在于：第一，對于消費者而言，資源再生產(chǎn)品一般成本較高，與一般商品不具有價格競爭優(yōu)勢；第二，廠商技術能力仍然不足，需要政府扶持相關技術創(chuàng)新及市場化；第三，于生產(chǎn)端，生產(chǎn)者延伸責任的擴展，也提高了企業(yè)的成本，企業(yè)動力不足。資源綜合利用制度的成敗關鍵在于廠商是否能夠在這一過程中取得利潤，并產(chǎn)生規(guī)模效應。我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》規(guī)定的責任主體應該包括廢棄物質(zhì)生產(chǎn)者、廢棄物質(zhì)占有者、產(chǎn)品制造者、產(chǎn)品進口商、產(chǎn)品銷售者、消費者等。主管機關管制的重點為再生利用率的提高。在制度設計上，除建立排放標準、廢棄物處置設施規(guī)范、許可證制度等直接管制措施外，還可采用間接管制措施，如建立再生資源產(chǎn)品標識制度，相關稅費征收與減免制度、補貼制度與價格限制、市場機制、政府優(yōu)先采購制度、押金返還制度等。

(責任編輯：陳歷幸)

彭峰，上海社會科學院法學研究所研究員，法學博士、博士后。

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