張繼遠

(四川警察學院，四川 瀘州 646000)

基層公安機關(guān)公共安全治理創(chuàng)新的困境與突破

張繼遠

(四川警察學院，四川 瀘州 646000)

在全面深化改革的大背景下，面對當前復雜的公共安全形勢，亟需基層公安機關(guān)通過創(chuàng)新公共安全治理，提升公共安全治理的能力和水平。這不僅是社會治理創(chuàng)新的重要嘗試，更是國家治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。警力配置、績效考核、福利待遇等限制性因素，以及警民信任關(guān)系、部門協(xié)調(diào)聯(lián)動等制約性難題，使基層公安機關(guān)陷入公共安全治理的困境。因此，通過不斷推進公共安全治理機制創(chuàng)新、理念創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新以及其他各方面的創(chuàng)新，可有效破解治理困境，不斷提升人民群眾的安全感。

公共安全治理；社會風險；治理機制 ；治理能力

全面深化改革，是當今社會的主旋律，國家各項改革事業(yè)的穩(wěn)步推進，需要一個良好的公共安全環(huán)境?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》明確指出，“創(chuàng)新政府治理理念，改進政府治理方式，提升政府治理能力和水平?！碧峁┕舶踩帐钦囊豁椈韭毮?，服務質(zhì)量的高低在很大程度上影響甚至是決定著人民群眾的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。[1]當前，正在經(jīng)歷的公共安全治理危機，是國家治理面臨的重大挑戰(zhàn)。要想履行好公共安全服務的職能，必須要創(chuàng)新公共安全治理。公共安全治理創(chuàng)新，既是提升公共安全治理能力的重要途徑，也是社會治理創(chuàng)新的重要嘗試，更是國家治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。更重要的是，有利于營造經(jīng)濟社會發(fā)展的安全環(huán)境。研究公共安全治理創(chuàng)新的困境和突破路徑，對于深化公共安全治理認識與推進公共安全治理變革，具有重大的理論與實踐價值。

回顧我國公共安全治理研究所走過的道路,對該領域研究狀況進行分析,探討與公共安全治理有關(guān)的新的問題,對平安中國建設無疑會具有十分重要的意義。截止到2016年9月21日，以“公共安全治理”為題名，在中國知網(wǎng)(中國期刊全文數(shù)據(jù)庫CNKI)共檢索到文獻64篇，其中期刊文獻50篇，碩士論文4篇，重要報紙文獻10篇。具體情況如下圖1所示：

圖1：不同年代論文分布情況

從圖1中我們可以看出，在數(shù)量上，13年來的公共安全治理研究大致可以分為兩個階段：從2004年到2012年為第一階段，這一階段所發(fā)表的文章約占發(fā)表總數(shù)的17%，平均每年發(fā)表文章為1.2篇，其中2005、2006兩年沒有文章發(fā)表；2013年到2016年為第二個階段，在這一階段，所發(fā)表文章數(shù)量大約是第一階段的5倍，平均每年發(fā)表14.1篇，其中對2016年進行折合，是公共安全治理研究成果急劇增加的階段。數(shù)據(jù)表明，近年來，公共安全治理問題受到越來越多專家學者的關(guān)注，是一個值得研究的重要領域，當然，主要的原因還是經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的公共安全治理形勢日益嚴峻。

一、公共安全治理的危機

在公安學中，對于公共安全的解釋是：“公眾從事生產(chǎn)、經(jīng)營、文化娛樂和其他社會活動的安全，包括人身、財物的安全和正常的秩序，不受違法犯罪分子和治安災害事故的損害?！盵2]151根據(jù)服務的范疇而定，公共安全有廣義和狹義之分。廣義的公共安全服務包括國防安全、社會治安、公共衛(wèi)生安全、生產(chǎn)安全、食品安全、信息安全等諸多公共產(chǎn)品和服務；狹義的公共安全服務主要是指警察服務。[3]本文的研究主要從狹義的公共安全服務視角出發(fā)，即只考慮公安機關(guān)提供的公共安全服務；因此，公共安全治理創(chuàng)新的主體，也只考慮基層公安機關(guān)，包括縣一級公安機關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所。

國際經(jīng)驗表明，當一個國家人均GDP在1000至3000美元這一區(qū)間時，公共安全事件處于上升期，3000至5000美元時處于高發(fā)期。從圖2可見，2008年我國人均GDP就已經(jīng)突破3000美元，與此同時，我國人民法院審結(jié)刑事案件中危害公共安全罪的情況，自2007年到2014年，呈現(xiàn)出四個階段的變化：2007-2008年小幅增長，2008-2010年連續(xù)下降，2010-2012年大幅增長，2012-2014年緩慢增長。

圖2：人民法院審結(jié)刑事案件中危害公共安全罪情況

數(shù)據(jù)來源：中國統(tǒng)計年鑒

為進一步揭示兩者之間的關(guān)系，運用IBM SPSS21統(tǒng)計分析軟件，對2007-2014年的相關(guān)數(shù)據(jù)進行分析，統(tǒng)計分析結(jié)果表明，兩者之間存在正相關(guān)關(guān)系，并且是高度相關(guān)(如表1所示)。因此，總的趨勢來看，隨著我國經(jīng)濟總量的持續(xù)增長，人均GDP也會快速增加，尤其是2020年全面建成小康社會目標的實現(xiàn)，與此同時，公共安全事件也將處在一個頻發(fā)多發(fā)的時期。

表1：人均GDP與危害公共安全罪的相關(guān)性

數(shù)據(jù)來源：中國統(tǒng)計年鑒

美國學者約翰·J·麥休尼斯(2015)指出，社會變遷并不總是積極的；相反，變遷也會產(chǎn)生負面結(jié)果，帶來難以預料的新問題。[4] 632社會變遷推動社會結(jié)構(gòu)的重組，而在這一過程中，由于社會結(jié)構(gòu)的變化，導致各種影響社會不穩(wěn)定的因素不斷增加，形式多樣的反社會行為的規(guī)模和數(shù)量也呈現(xiàn)出增長迅速的勢頭，致使全社會面臨的風險增多。高風險社會逐步形成，社會沖突加劇，社會矛盾的形態(tài)日益復雜化，非直接利益沖突事件頻發(fā)，我國的群體性事件自上個世紀90年代以來急劇攀升，年均增長20%以上[5]。2016年3月13日，最高人民法院工作報告數(shù)據(jù)顯示，2015年各級法院審結(jié)危害國家安全、暴力恐怖犯罪案件1084件，判處罪犯1419人；與2014年各級法院審結(jié)煽動分裂國家、暴力恐怖襲擊等犯罪案件558件、判處罪犯712人等相比較，增長了近一倍。

二、公共安全治理的困境

嚴峻的公共安全形勢的治理，需要合理的治理資源配置。警力資源的配置和激勵機制，尤其是如何通過科學合理的績效考核機制激發(fā)民警工作的主動性和創(chuàng)造性，是制約公共安全治理的重要限制因素；警民信任關(guān)系和政府職能部門協(xié)調(diào)，是公共安全治理面臨的重大困難。

(一)警力配置考核不合理

當前，經(jīng)濟社會正處于特定的歷史發(fā)展階段，決定了基層公安工作將會面臨諸多新情況、新問題?；鶎庸矙C關(guān)，尤其是派出所，在公共安全治理系統(tǒng)中最為重要。派出所工作在全部公安工作中處于基礎性、先導性、戰(zhàn)略性的重要地位，絕大部分公安工作都要通過派出所來具體實施，比如信息采集、接警處警、人口管理、治安防范、陣地控制、矛盾化解、服務群眾等基礎性工作；常規(guī)警務工作占用大量警力，非警務活動在公安工作中占比過重，比如，社會商演占用大量警力安保，大型活動值班備勤、應急處突調(diào)遣警力多，導致基層基礎工作薄弱，一些矛盾糾紛排查化解不到位，出現(xiàn)“小事拖大、大事拖炸”。

根據(jù)現(xiàn)有的公安行政管理體制，對區(qū)(市)縣公安機關(guān)和派出所垂直領導的地市一級公安機關(guān)，除辦理重大專項案件及其他警務活動以外，更多的是進行業(yè)務指導，但警力配置確要比基層公安機關(guān)多，然而，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所雖然警力得到補充，但基本上是4-5人的警力配置，很難應付大量的警務和非警務工作，出現(xiàn)市縣警力資源配置“倒掛”的局面，導致街面警力布置少，人民群眾見警率低，從而導致接處警時間較長成為普遍現(xiàn)象，尤其是農(nóng)村地區(qū)。另外，通過基層實地調(diào)研總結(jié)發(fā)現(xiàn)，在縣一級公安機關(guān)普遍存在“懶政”現(xiàn)象，即大概有三分之一的人不作為，三分之一的人無所作為，三分之一的積極作為，這在很大程度上消耗了警力。

“大鍋飯”、“干多干少一個樣”、不同警種工作用一把尺子衡量等問題突出，造成這種現(xiàn)象的原因是復雜的、多方面的，但歸根結(jié)底是績效考核機制出現(xiàn)了問題。另外，年度考核硬性規(guī)定打擊任務，如破案數(shù)量、打擊人頭的數(shù)量、逮捕的數(shù)量等等，往往造成基層公安機關(guān)一般從10月份開始沖刺和攻堅目標，變成為了完成目標而完成目標，難免出現(xiàn)一些辦理質(zhì)量不高的案件，更別說調(diào)動基層公安機關(guān)和民警創(chuàng)新的能動性和積極性。因此，如何通過完善內(nèi)部績效考核機制，盤活現(xiàn)有警力存量，為基層公安機關(guān)創(chuàng)新公共安全治理創(chuàng)造條件和掃清障礙，是當前公安機關(guān)必須要解決的重大問題。

(二)福利待遇有待進一步提高

2016年新的人民警察警銜津貼標準正式施行，截止到目前，全國2972個縣、區(qū)、旗公安局，2946個已兌現(xiàn)新的警銜津貼標準，占縣一級公安機關(guān)總數(shù)的99%。較2006年的標準，警銜級別從警員到總警監(jiān)，增長幅度從260%-620%不等，人民警察的工資性收入得到較大幅提高，跟據(jù)測算，人均增幅至少在13%左右，警銜級別越高，工資性收入增長幅度也越高。與同一地域其他從事公務工作的公務人員對比來看，繁雜的公安工作需要更多的時間和精力，比如筆者掛職鍛煉的地方，一個城區(qū)派出所每天的接處警數(shù)量大概25個；除此之外，節(jié)假日值班備勤更是常態(tài)，所以說，綜合考慮各種因素，四川省基層公安機關(guān)民警現(xiàn)有的收入水平仍然不高，更不用說與東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比較。產(chǎn)生的一個不良后果就是，基層公安機關(guān)內(nèi)部主動干事的民警占少數(shù)。

再來說一下行政級別的問題，換句話說就是政治待遇，民警既適用人民警察法管理，也適用公務員法管理，囿于行政編制的限制，基層公安機關(guān)，尤其是派出所，民警都面臨晉升的“天花板”，到退休時大多數(shù)民警很難晉升到縣處級副職，而且是非領導職務的副調(diào)研員?；蛟S，按照今后公安改革的發(fā)展趨勢來看，人民警察可能會施行區(qū)別于公務員分類管理的體制機制，相應的級別會隨著警齡的增長而調(diào)整，享受的政治待遇也會有較大改善。

(三)警民信任關(guān)系需重構(gòu)

公安機關(guān)公共安全治理，離不開良好的治理環(huán)境。治理環(huán)境既包括內(nèi)部環(huán)境，也包括外部環(huán)境，兩者相互聯(lián)系、相互制約，共同作用于公共安全治理的開展。誠然，提到內(nèi)部環(huán)境，或許大家認為其發(fā)揮著主要作用，而忽視外部環(huán)境的重要性。不過，實踐經(jīng)驗表明，外部環(huán)境的好壞，在一定程度上制約公共安全治理的深入。談到外部環(huán)境，它包含的要素和內(nèi)容很多，對于公安機關(guān)來說，構(gòu)建良好的警民信任關(guān)系必不可少。尤其是在市場化氛圍中，如果社會主體間缺乏起碼的信任，那么社會責任必定是缺失的，公共安全治理也將無從談起。[6]

為更好地論證這個邏輯，本文采用“中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主與治理調(diào)查”數(shù)據(jù)來分析這一問題。該數(shù)據(jù)樣本根據(jù)“方便安排調(diào)研”的原則選取，時間跨度為2008年7月至2011年4月，全國范圍內(nèi)共選取了10個省或直轄市的24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)展開包括問卷和訪談在內(nèi)的調(diào)查；在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村民樣本的抽樣上，采用非概率抽樣方法；最終，收集到以村民為對象的有效問卷2221份(不含試驗性調(diào)查的問卷)。

關(guān)于警民信任的度量，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主與治理調(diào)查設置了兩個問題。問題一：“Q015如您和別人發(fā)生了矛盾和糾紛，需要公安機關(guān)來解決。如果不找關(guān)系，您覺得警察會公平的對待你嗎？”有困難找警察,不僅僅是人民群眾對警察的信任，更體現(xiàn)了人民群眾對政府的信任。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，如果把“會比較公平”和“會很公平”合計為“公平”，調(diào)查結(jié)果為41.1%；其他三個選項合計為“不公平”，調(diào)查結(jié)果為58.9%(如圖3所示)。顯而易見，當前的警民信任程度并不高，或者說比較低，這也間接說明，“民擁警”的傳統(tǒng)已大不如從前，有些地方或許已經(jīng)不復存在，比如2008年的貴州甕安。

圖3：警察處置矛盾和糾紛的公平情況

問題二：“Q029 對下列各種機構(gòu)或組織的信任度?！边@兩個問題設置的邏輯，在主觀感知公平的基礎上，進一步對信任關(guān)系進行主觀判斷。本問題所列20個機構(gòu)或組織，都是與人民群眾的生活生產(chǎn)密切相關(guān)的?？紤]到本研究問題的實際，剔除自己的家人、親戚好朋友、陌生人、生意伙伴或合伙人、社會上大多數(shù)人等選項結(jié)果。圖4調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，人民群眾對“縣公安局的警察”和“本地的警察”非常信任的比例分別為22.4%和17%，雖均略高于“縣級黨委和政府(15.3%)”和“本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府(15.2%)”，但卻遠低于“銀行、信用社(39.6)”；另外，在當?shù)毓舶踩卫戆缪葜匾巧摹氨镜胤ㄔ骸钡姆浅Ｐ湃伪壤?14.6%)。由此可見，警民信任問題已經(jīng)發(fā)展到不得不引起高度重視的程度，這也印證了民警普遍抱怨的“現(xiàn)在工作不好做”。警民信任的土壤不肥沃，公共安全治理創(chuàng)新就是一句空話。

圖4：人民群眾對各種機構(gòu)或組織的“非常信任”情況

(四)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)缺聯(lián)動

部門政策制度設計和服務體系都存在碎片化的問題，在同層級政府的部門之間，以及不同層級政府之間，由于政策碎片化問題，導致政策缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。[7]309-310公共安全治理是一個系統(tǒng)工程，需要各個政府職能部門在在政策和服務提供上的協(xié)調(diào)，才能夠?qū)崿F(xiàn)系統(tǒng)治理，共同推動公共安全治理創(chuàng)新更有廣度和深度。公共安全治理問題不單純是“公共安全”所帶來的問題,而是與更廣泛、更深層的社會問題交織、關(guān)聯(lián)在一起,相互影響，所以說公安機關(guān)一家不可能通過一系列公共安全治理措施加以解決，往往要涉及到其他的政府職能部門。由于缺乏公共安全治理的頂層設計，導致公共安全治理碎片化現(xiàn)象普遍存在。加之公安機關(guān)的權(quán)威支持不夠，在處理一些復雜警情時得不到其他部門的協(xié)同幫助，有的時候公安機關(guān)內(nèi)部相互支持協(xié)作也不夠，非常容易導致警情升級，給社會穩(wěn)定帶來很多的潛在風險。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難背后的深層次原因，無非是部門之間利益分配和責任分擔的問題。一些部門為了捍衛(wèi)和維護既得利益，不配合甚至抵制、阻撓公共安全治理體系的改革創(chuàng)新，這也使得公安機關(guān)往往因缺乏支援而陷入孤軍奮戰(zhàn)的局面，導致公共安全治理的整體效能偏低。當然，之所以出現(xiàn)這樣的情況，與我國的行政管理體制改革滯后有著密切的關(guān)系，雖然啟動了多輪的改革，但越到最后改革的阻力和難度也越大，公共安全治理體系要想發(fā)揮合力作用，有關(guān)部門的職能界定和轉(zhuǎn)變必須要加快，也才能夠適應我國當前的高風險社會。

三、公共安全治理創(chuàng)新的突破

基于公安機關(guān)維護社會安全的責任使命，人民群眾對安全環(huán)境的訴求，以及不斷深化的公安改革的倒逼，只有不斷推進公共安全治理理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新以及其他各方面創(chuàng)新，才能夠讓公共安全治理發(fā)揮更大的能效，人民群眾才會獲得更多的安全感。同時，公安機關(guān)的公共安全治理創(chuàng)新，也能夠為公共服務改革創(chuàng)新提供新的實踐案例和先進經(jīng)驗。

(一)以警務機制改革為契機，優(yōu)化內(nèi)部職能

既然在現(xiàn)有管理體制下，警力資源和待遇的大幅度增加是比較困難的，在增量方面很難有大的突破。因此，如何通過二次資源配置盤活現(xiàn)有存量，應該成為當前深化公安改革的一個重要方向。其實，很多基層公安機關(guān)已經(jīng)在嘗試，這其中二次配置又有兩種情況：第一種情況是基層公安機關(guān)內(nèi)部。四川省雁江區(qū)南津派出所推行“2+1”警務模式，在現(xiàn)有警力的基礎上，在派出所內(nèi)部設置案件查處隊、基礎工作隊和綜合內(nèi)勤室，形成職責明確、權(quán)責統(tǒng)一、整體作戰(zhàn)、打防高效的警務運行模式。經(jīng)過半年多的摸索，破案查處效果較往年同期得到很大改善。第二種情況是基層公安機關(guān)體系。江蘇省蘇州市開展“大部門、大警種”試點，實施派出所分類管理，根據(jù)治安情況和工作規(guī)模，協(xié)調(diào)爭取升格治安復雜、任務繁重地區(qū)派出所機構(gòu)規(guī)格，研究制定《分局警力配置測算指標體系》，根據(jù)人口單位、接處警數(shù)、治安因素、地域因素、警力結(jié)構(gòu)5個方面13項具體指標，科學配置警力、優(yōu)化警力結(jié)構(gòu)。目前，蘇州公安實戰(zhàn)警種部門和派出所內(nèi)部實戰(zhàn)警力占比超過90%，派出所警力占比超過40%。

(二)以維護社會穩(wěn)定為紐帶，加強部門聯(lián)動

全面建設小康社會，離不開安全穩(wěn)定的社會環(huán)境。前面也提到，層出不窮的社會矛盾和風險，是多種社會因素共同作用的結(jié)果，在演化升級的過程中，需要相關(guān)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動治理。社會安全事件頻發(fā)的根源在于社會風險及其不斷的積累與疊加；根據(jù)“全過程應對”體系，社會安全事件的治理尤其適用于，即從危機治理推進到風險治理，優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)，從根本上降低不確定性。[8]高效、反應迅速的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，需要強有力的領導機構(gòu)。這既可以通過推動建立政府部門聯(lián)合執(zhí)法執(zhí)勤機制來實現(xiàn)，最重要的，縣級黨委政府可借鑒中央深化改革領導小組運行模式，設立地方公共安全治理領導小組，以增強公共安全治理的權(quán)威支持力度，減少部門之間協(xié)作成本和推諉扯皮。

蘇州強化公共安全協(xié)作治理，建立執(zhí)法協(xié)作機制，專業(yè)警種牽頭依托行政執(zhí)法信息共享平臺，聯(lián)合20余家政府職能部門，建立健全信息共享、情報研判、線索流傳、移送查處等執(zhí)法協(xié)作機制，有效治理“四黑四害”、涉眾型犯罪、環(huán)境污染、危害食藥安全等社會治安突出問題；健全平安共建協(xié)作機制，職能部門牽頭建立健全警民懇談、警企共筑平安、少年警校、警銀聯(lián)動、警保(險)協(xié)作、“義警”等平安共建協(xié)作機制，推動形成“平安社會人人共建，社會平安人人共享”的良好局面；建立公共安全合成監(jiān)管平臺，由專業(yè)警種對企事業(yè)單位安全狀況開展集中研判，直接處置交通、火災等重大安全隱患，引導派出所開展信息采集、安全檢查和隱患整改；提升社會綜合治理效能，分流非警務類警情，分流處置11大類35種警情，試點建設縣分局、派出所兩個層面基層綜合執(zhí)法指揮協(xié)調(diào)中心，整合協(xié)調(diào)轄區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理資源和部門執(zhí)法職能，減輕非警務類警情處置壓力。[9]

(三)以社會治理創(chuàng)新為動力，擴大公眾參與

基于合作治理視角，公共安全環(huán)境的維護，需要全社會的共同努力。但是，目前由于公眾參與的保障機制缺乏，導致公眾“不敢”；激勵機制缺乏，導致公眾“不愿”；教育機制缺乏，導致公眾“不會”；溝通機制缺乏，導致公眾“不能”；評價機制缺乏，導致公眾“不知”。因此，建立健全公眾參與的保障、激勵、教育、溝通和評價等機制，是實現(xiàn)公眾有序參與創(chuàng)新公共安全治理的重要保障。[10]當然，結(jié)合治理理論與公眾參與的實踐，黨委政府還需要積極引導和規(guī)范社會網(wǎng)絡化參與的模式與實現(xiàn)策略，包括要構(gòu)建透明化的法治政府，引入非政府組織的參與，培養(yǎng)公民的參與意識與能力。[11]

同時，加強公眾的公共安全防范意識、防范知識的普及，提高公眾維護公共安全的能力和水平，應該成為各級公安機關(guān)亟待解決的問題。優(yōu)化公共安全治理社會環(huán)境，拓展人民群眾參與公共安全治理的有效途徑，積極引導社會輿論和公眾情緒，動員全社會力量來維護公共安全。[12] 227-228四川省資陽市雁江區(qū)建立農(nóng)村“4+4”治安防控體系，推廣“派出所+村委+農(nóng)戶+保險”的農(nóng)村“四方合作”平安建設工程。在轄區(qū)派出所指導下，充分發(fā)動群眾力量、發(fā)掘社會資源，整合村社干部、專兼職巡防員、電力“紅細胞”、移動電信廣電聯(lián)通工作人員、企業(yè)保安、單位內(nèi)保、治安積極分子等力量，引導企業(yè)社會、群眾組織共同參與社會治安綜合治理，形成全民參與的“大治安防控體系”。2016年上半年，全區(qū)農(nóng)村立刑事案件261件，同比下降13%，刑事打擊59人，同比上升9.26%。

(四)創(chuàng)新公共安全治理理念，提供持續(xù)動力

與當前我國公共安全面臨的巨大挑戰(zhàn)相比較，被動應對理念依然是“主流”，打重于防，缺乏超前預警和戰(zhàn)略規(guī)劃普遍存在。理念決定行動，為了提高治理的科學化水平，必須要創(chuàng)新治理理念，并且這種創(chuàng)新還應該是動態(tài)的，要伴隨著公共安全治理的全過程。

1.公共安全治理需要創(chuàng)新精神。十八大報告中提出了“治國理政”這一命題，強調(diào)“要始終把改革創(chuàng)新精神貫徹到治國理政各個環(huán)節(jié)”。創(chuàng)新不是一朝一夕就可以實現(xiàn)的，需要激發(fā)公安機關(guān)內(nèi)部主動創(chuàng)新的意識，也可以借助“智庫外腦”，購買社會專業(yè)服務；同時搭建創(chuàng)新交流的平臺，及時總結(jié)創(chuàng)新經(jīng)驗并推廣，把創(chuàng)新經(jīng)驗、先進典型推廣到基層一線，轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實戰(zhàn)斗力，做到上下協(xié)調(diào)聯(lián)動，形成改革創(chuàng)新整體效應。

2.公共安全治理需要法治思維。十八大報告中提出“法治是治國理政的基本方式”。建設法治公安，是促進公共安全治理創(chuàng)新的保障。要增強公安機關(guān)和民警的法治理念和提升法律素養(yǎng)，切實提高運用法治思維和法治方式治理公共安全與維護社會穩(wěn)定的能力和水平。

3.公共安全治理需要系統(tǒng)思維。早在2003年，經(jīng)合組織在《21世紀面臨的新風險：行動議程》中，就已經(jīng)提出了“系統(tǒng)型風險”的概念。因此，為了應對這一類型風險，必須要強化系統(tǒng)指導，更加注重整合資源，全面推行跨區(qū)域案件多地聯(lián)動、跨部門問題聯(lián)席整治、網(wǎng)上網(wǎng)下一體作戰(zhàn)等工作模式，切實打好整體仗、合成仗。

4.公共安全治理需要共享發(fā)展。堅持共享發(fā)展理念，不斷縮小城鄉(xiāng)基本公共安全服務水平差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共安全服務均等化。沒有農(nóng)村的安全，就沒有平安中國。打破城鄉(xiāng)公共安全服務壁壘，不斷延伸城市公共安全治理范圍，強化城鄉(xiāng)公共安全治理一盤棋意識，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民安全感同步提升。

(五)運用新技術(shù)，提升公共安全治理效能

“互聯(lián)網(wǎng)+”有利于打破部門之間的信息孤島，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)籌整合和全方位共享；有利于推動業(yè)務、流程、數(shù)據(jù)和其他資源的集成，實現(xiàn)管理和服務的業(yè)務協(xié)同和流程優(yōu)化，從而使社會治理從條塊分割、封閉的架構(gòu)邁向一個開放、協(xié)同、合作的統(tǒng)一整體的架構(gòu)體系。[13]通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務”智能決策輔助系統(tǒng)提升政府效能，通過大數(shù)據(jù)智能分析助力科學決策，從而實現(xiàn)全民參與，促進社會治理的共建共享。大數(shù)據(jù)參與下公共安全治理新模式便應用而生，通過大數(shù)據(jù)參與，實現(xiàn)公共安全的多元協(xié)同治理；通過大數(shù)據(jù)決策，實現(xiàn)公共安全事件的實時化解決。[14]2016年，江蘇公安依托微信打造的“微警務”，給老百姓帶來了很多便利，這為其他基層公安機關(guān)提供借鑒和參考。江西九江建立完善鄱陽湖聯(lián)誼聯(lián)防工作機制，運用“互聯(lián)網(wǎng)+湖區(qū)治理”模式，整合職能部門基礎信息，提升監(jiān)督管理、應急聯(lián)動、查破案件、服務群眾能力，湖區(qū)連續(xù)12年沒有發(fā)生重大案(事)件。[15]利用新技術(shù)開展案件偵查，大大地提高了破案率。2016年8月，公安部刑偵局運用染色體Y-DNA檢驗技術(shù)，成功破獲法案距今28年的甘肅白銀“8·05系列強奸殺人殘害女性案”，給此類罪犯造成了極大地威懾。

(六)研發(fā)新技術(shù)，破解公共安全治理難題

第四次工業(yè)革命的浪潮已經(jīng)席卷開來，對基層公安機關(guān)公共安全治理來講，既有機遇也有挑戰(zhàn)。積極利用并合作研發(fā)新技術(shù)，是提升治理效果的明智之舉，也能夠為快速打擊犯罪提供強有力技術(shù)支撐。2010年9月，中國工程院吳曼青院士指出，由于公共安全科技含量極高，且事關(guān)改革發(fā)展民生，因此，建議將加快發(fā)展公共安全產(chǎn)業(yè)列入到國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，特別是將以監(jiān)測、預警、應對、管理為核心的公共安全信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)作為重點，列入到國家新一代信息技術(shù)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中。[16]

山東德州警方為破解居民小區(qū)電動自行車被盜多發(fā)案件，研發(fā)出智能防范綜合服務平臺，對車輛的行駛軌跡實時監(jiān)控，被盜案件的發(fā)案率由此同比下降53%。蘇州警方充分發(fā)揮自身大數(shù)據(jù)信源優(yōu)勢開發(fā)出“犯罪預測系統(tǒng)”(PPS)，預警預測某一地域可能發(fā)生的犯罪類型和程度。貴州公安牢牢抓住發(fā)展“大數(shù)據(jù)”戰(zhàn)略契機，以貴州多彩警務云建設為載體，創(chuàng)新信息化建設應用模式，著力提升信息化服務基層實戰(zhàn)、支撐實戰(zhàn)的效能，公安情報綜合研判改革成效初顯。上述技術(shù)都可以推廣應用，助力基層公安機關(guān)維護社會安全。

四、結(jié)語與討論

維護社會和諧穩(wěn)定，要著力推進平安中國建設，保障人民生命財產(chǎn)安全，確保人民群眾安全感穩(wěn)步提升。習近平總書記指出：“平安是老百姓解決溫飽后的第一需求，是極重要的民生，也是最基本的發(fā)展環(huán)境。”某一個小的突發(fā)公共安全事件，都有可能讓我們處在系統(tǒng)型風險之中，假如一旦爆發(fā)，就會像打開潘多拉魔盒一樣，引發(fā)一系列的社會問題。

當今我們所處的“互聯(lián)網(wǎng)+”時代已經(jīng)來臨，網(wǎng)絡虛擬社會的治理給我們帶來更多的挑戰(zhàn)，尤其是其衍生出的一系列公共安全問題，比如電信網(wǎng)絡詐騙，涉案金額動輒數(shù)百上千萬。尤其是2016年兩名準大學生學費被騙而導致死亡案件，更是在全社會引起極大的憤慨情緒。隨之，虛擬網(wǎng)絡社會安全治理受到黨中央和政府的高度重視，但是，對于基層公安機關(guān)來講，無論是從技術(shù)還是人員素質(zhì)等方面都不能夠應對這一新的課題，當然，類似的公共安全隱患還有很多。雖然政府已認識到問題的嚴重性并著手改善，但效果并不理想，與人民群眾的期待相差甚遠，關(guān)鍵是地方政府和基層公安機關(guān)的公共安全治理水平和能力跟不上時代步伐。公共安全治理能力的提升，能夠擴大公共安全服務和機會的共享，能夠增加人民群眾的安全感和獲得感。整個社會系統(tǒng)的健康運行，需要高效、合格的公共安全服務和產(chǎn)品。前提是，地方政府和基層公安機關(guān)擁有這樣的能力和水平。因此，通過公共安全治理創(chuàng)新快速提升治理能力和水平迫在眉睫。

另外，備受關(guān)注的兒童拐賣刑事案件，給整個家庭帶來的痛苦無法比擬，也嚴重地影響著周圍群眾的安全感，能否盡早及時破案是衡量公安機關(guān)公共安全治理能力的重要標準，更是人民群眾安居樂業(yè)的最大期望。提升人民群眾的公共安全意識，應該納入到國民素質(zhì)教育全過程，尤其是義務教育階段和高等教育，這對于牢固建設預防兒童拐賣事件屢屢發(fā)生的銅墻鐵壁至關(guān)重要。這不禁讓人想起，在微信朋友圈中有一個被廣泛轉(zhuǎn)發(fā)的視頻——“中美街頭兒童拐賣試驗”，在唏噓我國群眾面對兒童拐賣現(xiàn)場，普遍缺失公共安全意識的同時，衷心地為美國的公共安全教育“點贊”，從反面證實國民安全意識提升的必要性，這應該成為各級政府和基層公安機關(guān)公共安全治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。

其次，借助合作網(wǎng)絡治理理論和整體性治理理論，基層公安機關(guān)公共安全治理創(chuàng)新，應該著重理順公共安全治理主體之間的關(guān)系，構(gòu)建完善的公共安全治理機制，不斷創(chuàng)新公共安全治理的方式。在公共安全治理領域，可嘗試借助PPP模式，吸引社會資本的培育和投資，為公共安全治理注入資金和技術(shù)等要素，十分有利于公共安全治理的體系構(gòu)建。當然，這是一個持續(xù)推進的過程，需要健全的制度安排來保障，這就需要政府不斷增加相關(guān)的制度供給。

最后，科學的公共安全治理監(jiān)測與評價，可以實時監(jiān)測治理政策效果，提高公共安全治理政策調(diào)整的針對性；通過定量的綜合評價，還可以作為考核地方政府和基層公安機關(guān)公共安全治理的重要指標。當前，對公共安全治理評價的研究比較鮮見，社會治安評價相關(guān)的研究比較多，而且這其中大多停留在理論層面，或提出評價指標體系，但并未進行實踐數(shù)據(jù)檢驗，主要是因為評價不具備可操作性。所以說，在此基礎上，根據(jù)我國當前的公共安全形勢，構(gòu)建合理、可操作的公共安全治理評價指標體系非常必要。

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責任編輯：韓 靜

Management Innovation of Public Security in Grass-roots Public Security Organs: Troubles and Breakthroughs

Zhang Ji-yuan

(Sichuan Police College, Luzhou 646000, China)

Under the background of deepening reform in China, in the face of today's complex public security situation, grass-roots public security organs need to improve the management ability and level of public security through the innovation of public security management. This is not only an important attempt of social management innovation, but also an important measure for modernizing government management capability. Policing allocation, performance evaluation, welfare as the restraining factors and trust relationships between police and citizens, the department coordination as the constraining difficulty have put grass-roots public security organs into trouble. Therefore, accelerating public security management mechanism innovation, concept innovation, technological innovation, as well as other innovations can effectively crack the predicaments, and constantly improve people's sense of security.

public security management; social risk; management mechanism; management capability

2017-01-11

四川省人文社科重點研究基地四川社會治安與社會管理創(chuàng)新研究中心青年項目“地方政府公共安全治理能力提升的路徑選擇”(SCZA16C01)；四川省哲學社會科學重點研究基地社會治理創(chuàng)新研究中心青年項目“地方政府公共安全治理的影響因素研究”(SHZLQN1605)；四川省教育廳人文社科一般項目“地方政府公共安全治理效率評價研究”(17SB0330)

張繼遠(1983-)，男，山東汶上人，四川警察學院警察管理系助教，從事公共安全治理與公共政策分析研究。

D631

A

1009-3745(2017)02-0106-08