成都市中級(jí)人民法院課題組

2017年10月，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九次全國(guó)代表大會(huì)中明確指出：“深化司法體制綜合配套改革，全面落實(shí)司法責(zé)任制，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義?！边@是在黨的十八屆四中全會(huì)提到的“完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)建立以審判為中心的司法制度”的基礎(chǔ)上提出的更高法治要求?！?〕付麗萍：《基層人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“去行政化”改革研究》，載《深化司法體制改革》2016年第2期。我國(guó)法院系統(tǒng)長(zhǎng)期存在的行政權(quán)與審判權(quán)交叉運(yùn)行的現(xiàn)狀，對(duì)審判權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行帶來(lái)了負(fù)面影響。毫無(wú)疑問(wèn)，法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及人員配備的重整將成為新時(shí)期司法改革中極為關(guān)鍵的一環(huán)。如何最有效地利用司法資源，并在此基礎(chǔ)上保障司法公正獨(dú)立，是法院改革者必須思考的問(wèn)題。本文將以S省C市法院為研究樣本，立足實(shí)證考察，從“審級(jí)差異、事務(wù)分工、權(quán)力運(yùn)行”等三個(gè)維度對(duì)現(xiàn)行法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的問(wèn)題進(jìn)行邏輯化、類型化研究，為法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“是否有必要改革、如何選擇改革路徑、怎樣進(jìn)行改革操作”這一基本問(wèn)題提供具體參考。

一、三維考量：“科層制”法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)與合理性

（一）空間維度：點(diǎn)線面三維透視角度下法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行特點(diǎn)

1.點(diǎn)上層面，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出獨(dú)立化、專業(yè)化的運(yùn)行特點(diǎn)

以C市法院為例，中基層法院以三大審判業(yè)務(wù)和執(zhí)行業(yè)務(wù)為主線，分別設(shè)置對(duì)應(yīng)的民事審判庭、刑事審判庭、行政審判庭及執(zhí)行局等普遍性機(jī)構(gòu)。其中，因民事案由繁雜、事務(wù)眾多，民庭一般又被專業(yè)化細(xì)分幾個(gè)庭，基層法院一般設(shè)置2-3個(gè)民事審判庭，C市中院則設(shè)置了6個(gè)民事審判庭。同時(shí)，設(shè)置立案庭、審判管理辦公室、研究室等審判綜合部門(mén)，由其履行審判服務(wù)、審判管理和決策支撐等職責(zé)；設(shè)置政治處、辦公室、監(jiān)察室等行政綜合部門(mén)，分別負(fù)責(zé)院內(nèi)政工人事、行政管理和紀(jì)檢監(jiān)察工作。此外，基層法院從“兩便原則”出發(fā)，設(shè)置了不少派出法庭，C市基層法院設(shè)置派出法庭的情況較為普遍，其設(shè)置的派出法庭數(shù)在3-5個(gè)左右，其中三圈層〔2〕本文中的圈層是C市對(duì)城市規(guī)劃建設(shè)的特殊劃分，一圈層指的是C市主城區(qū)，二圈層指的是近郊區(qū)縣，三圈層指的是遠(yuǎn)郊區(qū)縣。J市法院派出法庭最多為13個(gè)〔3〕2016年5月，經(jīng)國(guó)務(wù)院及S省人民政府批準(zhǔn)，J市（縣級(jí)市）改由C市代管。該市簡(jiǎn)行政區(qū)域分為58個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街，因此派出法庭數(shù)量也位居C市21家基層法院第一。，一圈層C區(qū)法院派出法庭最少為1個(gè)，另有一圈層W區(qū)法院和G區(qū)法院未設(shè)立派出法庭。早期派出法庭負(fù)責(zé)審理該區(qū)域的一審民事案件，隨著近年來(lái)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能分化重組，派出法庭“地域+專業(yè)化審判”的趨勢(shì)越來(lái)越明顯，如一圈層J區(qū)法院下設(shè)的三個(gè)派出法庭中，A1法庭專門(mén)審理機(jī)動(dòng)車(chē)交通事故糾紛案件，地處C市最大商圈的A2法庭專門(mén)審理借款合同糾紛案件。C區(qū)法院下設(shè)A3法庭專門(mén)審理該院的機(jī)動(dòng)車(chē)交通事故案件。

2.線上層面，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出科層化、并行化的運(yùn)行特點(diǎn)

這主要表現(xiàn)為：

第一，垂直條線上呈現(xiàn)出科層化運(yùn)行特點(diǎn)?，F(xiàn)有法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不區(qū)分審判事務(wù)和行政事務(wù)，在整體上采取行政機(jī)關(guān)的管理模式。以C市法院審判部門(mén)為樣本分析，法院內(nèi)部劃分為“院長(zhǎng)-副院長(zhǎng)-庭長(zhǎng)-副庭長(zhǎng)-審判團(tuán)隊(duì)-干警”6個(gè)層級(jí)。法院院長(zhǎng)負(fù)責(zé)統(tǒng)領(lǐng)全院的審判、行政、人事工作。法院副院長(zhǎng)分管領(lǐng)域內(nèi)的審判、行政、人事工作。庭長(zhǎng)是主持審判業(yè)務(wù)庭工作的中層負(fù)責(zé)人，副庭長(zhǎng)協(xié)助庭長(zhǎng)管理部分工作。案件審理則由各業(yè)務(wù)庭的審判團(tuán)隊(duì)完成，審判團(tuán)隊(duì)通常由審判人員與審判輔助人員構(gòu)成，審判團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人統(tǒng)籌安排團(tuán)隊(duì)人員日常事務(wù)。

圖1 C市基層法院管理層級(jí)圖

第二，水平條線上呈現(xiàn)出審判事務(wù)條線與綜合事務(wù)條線并行的特點(diǎn)。從審判事務(wù)條線來(lái)看，C市法院設(shè)置民事、刑事、行政三大審判庭，再設(shè)審判監(jiān)督庭、執(zhí)行局，各自行使審判執(zhí)行職能。其中，因民事案件數(shù)量較大，通常有2-3個(gè)審判庭按案由或案件繁簡(jiǎn)程度分門(mén)別類開(kāi)展審判工作。從樣本情況來(lái)看，主城區(qū)基層法院一般下設(shè)3個(gè)民事審判庭，區(qū)縣法院一般下設(shè)2個(gè)民事審判庭（L區(qū)、P市法院等案件數(shù)量較多的遠(yuǎn)郊法院仍設(shè)立3個(gè)民事審判庭）；W區(qū)法院則共下設(shè)8個(gè)民事審判庭。從綜合事務(wù)條線來(lái)看，C市兩級(jí)法院審判綜合部門(mén)一般包括審管辦、研究室、技術(shù)室、法警隊(duì)和訴服辦五大部門(mén)。行政綜合部門(mén)機(jī)構(gòu)主要包括政治處、辦公室和監(jiān)察室三大部門(mén)?；鶎臃ㄔ贺?cái)務(wù)室內(nèi)設(shè)于辦公室之內(nèi)，但個(gè)別法院將財(cái)務(wù)部門(mén)單獨(dú)成立機(jī)構(gòu)，如W區(qū)法院和S區(qū)法院專門(mén)成立計(jì)劃財(cái)務(wù)裝備科。此外，多數(shù)法院撤銷(xiāo)或變更了書(shū)記官室，但仍有一圈層C區(qū)、二圈層Q區(qū)和L區(qū)、三圈層C市四個(gè)基層法院保留了該機(jī)構(gòu)。

3.面上層面，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出交叉性、模糊性的運(yùn)行特點(diǎn)

法院內(nèi)部呈現(xiàn)出多部門(mén)統(tǒng)一、多口徑歸口的運(yùn)作特點(diǎn)，事務(wù)“區(qū)分+組合+交叉”現(xiàn)象明顯。 一是審判業(yè)務(wù)分配交叉，如基層法院訴訟服務(wù)中心與立案庭在提供訴訟引導(dǎo)、查詢咨詢、材料收轉(zhuǎn)、判后答疑等訴訟服務(wù)和開(kāi)展線上線下調(diào)解工作等方面難以完全分割等。二是行政事務(wù)分配交叉，如Q區(qū)法院書(shū)記官室負(fù)責(zé)對(duì)書(shū)記官管理、培訓(xùn)、教育和考核，職能與政治處發(fā)生重合；又如研究室承擔(dān)重大稿件寫(xiě)作和宣傳的職能，與辦公室及政治處宣教職能存在重合。同時(shí)，法院全局性綜合工程或重點(diǎn)改革項(xiàng)目通常由單一部門(mén)牽頭抓總、多個(gè)部門(mén)組織配合，由此誕生了各種各樣的非編議事機(jī)構(gòu)。以C市中院為例，截至2016年，院內(nèi)以規(guī)范性文件確定的非編議事機(jī)構(gòu)共計(jì)22個(gè)。此外，法院的司法職能與傳統(tǒng)社會(huì)職能、行政機(jī)關(guān)職能相混同，客觀上模糊了審判機(jī)構(gòu)和綜合部門(mén)之間的邊界。

（二）時(shí)間維度：法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與同時(shí)期社會(huì)需求緊密聯(lián)系，呈現(xiàn)出時(shí)代性、歷史性特點(diǎn)

1.因新型業(yè)務(wù)出現(xiàn)而新設(shè)業(yè)務(wù)庭

C市中院于2006增設(shè)未成年人案件綜合審判庭，2016年在民五庭加掛清算與破產(chǎn)審判庭牌子，2017年增設(shè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)審判庭?；鶎臃ㄔ喝缫蝗覬區(qū)、G區(qū)兩家法院和二圈層P區(qū)法院均設(shè)置了知識(shí)產(chǎn)權(quán)審判庭；二圈層X(jué)區(qū)法院和三圈層C區(qū)法院設(shè)置了速裁庭，主要負(fù)責(zé)小額簡(jiǎn)易民事案件的審理；國(guó)家級(jí)自貿(mào)區(qū)所在的S區(qū)法院設(shè)置了勞動(dòng)爭(zhēng)議、道路交通、房地產(chǎn)三個(gè)專門(mén)審判庭，并專設(shè)自貿(mào)區(qū)審判團(tuán)隊(duì)。

2.審判部門(mén)和綜合部門(mén)數(shù)量趨同

以C市法院為例，C市中院的審判業(yè)務(wù)部門(mén)與綜合部門(mén)數(shù)量比為12∶13，綜合部門(mén)數(shù)量略高于審判業(yè)務(wù)部門(mén)；C區(qū)法院、Q區(qū)法院審判業(yè)務(wù)部門(mén)比綜合部門(mén)多1-2個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；L區(qū)法院審判業(yè)務(wù)部門(mén)與綜合部門(mén)數(shù)量持平，均為13個(gè)，D縣、P縣、X縣、W區(qū)、CZ市、J區(qū)等基層法院綜合部門(mén)數(shù)量?jī)H比審判業(yè)務(wù)部門(mén)少1-2個(gè)，其他基層法院綜合部門(mén)數(shù)量略低，但差距并不明顯。此種內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置比例表明，司法資源的配置與實(shí)際業(yè)務(wù)的需求并不相稱。

表1 C市兩級(jí)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況表（不完全統(tǒng)計(jì)）

續(xù)表

圖2 C市法院審判業(yè)務(wù)部門(mén)數(shù)量小于或等于綜合部門(mén)法院情況

（三）辯證維度：現(xiàn)行法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的合理性分析

有風(fēng)方起浪，無(wú)潮水自平。正如德國(guó)哲學(xué)家黑格爾所言：凡是合乎理性的東西都是現(xiàn)實(shí)的，凡是現(xiàn)實(shí)的東西都是合乎理性的?！?〕黑格爾：《小邏輯》，賀麟譯，上海人民出版社2009年版，第6頁(yè)。法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)從建國(guó)以來(lái)經(jīng)歷了多次調(diào)整與改革，在打磨和試錯(cuò)過(guò)程中不斷契合時(shí)代發(fā)展的需要，并在推動(dòng)我國(guó)法治進(jìn)程和法院發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了特殊歷史作用。

1.現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置有利于確保黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位

黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確指出：“要不斷加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)”。馬克斯·韋伯認(rèn)為“科層制是特定權(quán)利的施用和服從關(guān)系的體現(xiàn)”〔5〕馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》，閻克文譯，上海人民出版社2010年版，第55頁(yè)。，在某種意義上說(shuō)，行政化、科層化的運(yùn)行特點(diǎn)更有利于確保黨在依法治國(guó)中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。在政治領(lǐng)導(dǎo)方面，由院黨組集體決策大政方針，確保政治方向的正確性；在思想領(lǐng)導(dǎo)方面，可以積極傳播黨中央和院黨組的思想；在組織領(lǐng)導(dǎo)方面，可以確保法院隊(duì)伍在組織結(jié)構(gòu)上的純潔性。其次，現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置有利于黨的精神傳達(dá)落實(shí)?？茖又剖恰胺苫牡燃?jí)制度”，〔6〕戴維·畢瑟姆：《馬克斯·韋伯與現(xiàn)代政治理論》，徐鴻賓、徐京輝、康立偉譯，吉林出版社2015年版，第135頁(yè)。下級(jí)法院對(duì)上級(jí)法院精神的遵守和落實(shí)成為司法活動(dòng)中不可或缺的一環(huán)，中央的精神能夠在科層式結(jié)構(gòu)中暢通無(wú)阻，傳達(dá)至基層的每一個(gè)角落。

2.現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置有利于行政事務(wù)、人事管理工作開(kāi)展

科層式管理結(jié)構(gòu)把整個(gè)社會(huì)變成一架非人格化的龐大機(jī)器，在細(xì)化分工的基礎(chǔ)上不斷提高功能效率，以保障社會(huì)組織最大限度地獲取經(jīng)濟(jì)效益?！?〕聞麗：《科層化：科層制組織的理性與非理性》，載《學(xué)術(shù)論壇》2005年12月刊。就人才管理而言，科層制下法院機(jī)構(gòu)設(shè)置雖然被詬病為“司法行政化”問(wèn)題已久，但也有利于法院干警發(fā)展。〔8〕劉練軍：《法院科層化的多米洛效應(yīng)》，載《法律科學(xué)》2015年第3期。我國(guó)四級(jí)法院與地方行政區(qū)域的層級(jí)劃分吻合對(duì)應(yīng)，如同在法院和黨政部門(mén)之間搭建了“等量換算”的橋梁，可實(shí)現(xiàn)人才交流。同時(shí)，科層式組織架構(gòu)為法官搭建了階梯式晉升道路，使其在循序漸進(jìn)的成長(zhǎng)過(guò)程中充分積累法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。就物資調(diào)配而言，科層式管理結(jié)構(gòu)讓法院具有資源整體調(diào)度的能力，特別是在大型活動(dòng)開(kāi)展之際。如2017年8月20日至9月1日三天內(nèi)，S省高級(jí)人民法院在全省范圍內(nèi)開(kāi)展“執(zhí)行大會(huì)戰(zhàn)”，集中攻堅(jiān)、統(tǒng)一行動(dòng)，三天內(nèi)全省三級(jí)法院共17個(gè)中級(jí)法院院長(zhǎng)、180多個(gè)基層法院院長(zhǎng)指揮調(diào)度，共出動(dòng)干警21530人次，出動(dòng)警車(chē)4689臺(tái)次，執(zhí)結(jié)案件4230件?！?〕四川省高級(jí)人民法院官網(wǎng)：《四川法院開(kāi)展執(zhí)行“大會(huì)戰(zhàn)”3天執(zhí)行到位10.8億元》，http://118.122.95.223/xwzx/fydt/2017/09/14103744998.html，2017年10月19日訪問(wèn)。科層制機(jī)構(gòu)模式在組織該種全域范圍內(nèi)的大規(guī)模審執(zhí)案件中發(fā)揮了極強(qiáng)的效率優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，有效保障了大型工作的如期推進(jìn)。

圖3 現(xiàn)有法官階梯式晉升模式vs. 扁平化管理下法官柱狀晉升模式

3.現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置一定程度上有利于疑難案件的消化過(guò)濾和裁判尺度的統(tǒng)一把握

現(xiàn)行法院機(jī)構(gòu)設(shè)置中，銜接普通干警與高層領(lǐng)導(dǎo)之間的庭室具有承上啟下的作用，庭室功能的強(qiáng)化不僅可以為法官提供裁判參考，形成疑難案件的消化過(guò)濾網(wǎng)，還有利于案件尺度的統(tǒng)一把握。一般來(lái)說(shuō)，大量案件經(jīng)過(guò)合議庭的過(guò)濾，再經(jīng)過(guò)庭級(jí)層面的過(guò)濾，最后到院庭長(zhǎng)和審委會(huì)處，往往是真正具有研究?jī)r(jià)值的疑難復(fù)雜案件，由此總結(jié)而成的審判經(jīng)驗(yàn)與審判規(guī)律才具有普遍指導(dǎo)意義。正如C市中院分管民事審判工作的副院長(zhǎng)在談到庭室職能取舍中所言：“目前庭室職能的正常發(fā)揮有利于規(guī)則的形成和指引作用的發(fā)揮，打掉庭長(zhǎng)、分管副院長(zhǎng)的權(quán)威則可能出現(xiàn)裁判意見(jiàn)碎片化的問(wèn)題?！?/p>

圖4 法官科層式案件管理模式下的審判事務(wù)過(guò)濾機(jī)制

二、考究癥結(jié)：現(xiàn)行法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題

（一）審判權(quán)運(yùn)行維度的問(wèn)題分析

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多，分散審判力量

這主要表現(xiàn)為：

第一，法官分散安置到多個(gè)機(jī)構(gòu)之中，使得有限的審判力量不斷分流。一方面，審判綜合部門(mén)的增加必將帶來(lái)審判庭室法官人數(shù)的減少，對(duì)審判資源起了分流作用。以案件量較大的一圈層C區(qū)、W區(qū)法院為例，研究室負(fù)責(zé)人均由員額法官擔(dān)任，同時(shí)還承擔(dān)文秘信息宣傳工作，因此辦案數(shù)僅為普通員額法官平均辦案量的1/2甚至1/3。又如在C市C區(qū)法院中，審判執(zhí)行監(jiān)督庭副庭長(zhǎng)為員額法官配置，主要審理審執(zhí)異議案件，案件審理類型為疑難復(fù)雜案件。按照C區(qū)法院?jiǎn)T額法官辦案任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，審理疑難復(fù)雜案件的法官每年須完成240件辦案量，但審判執(zhí)行監(jiān)督庭的實(shí)際收案量通常還達(dá)不到這樣的辦案量要求，則該名法官還需調(diào)劑民庭和行政庭“吃不消”的案件，以解決自身“吃不飽”的問(wèn)題。另一方面，根據(jù)案件分流、專業(yè)審判的要求而增設(shè)的審判庭工作量不足，不得不挪借他庭案件審判，這同時(shí)破壞了兩個(gè)庭的專業(yè)化審判。如C市中院傳統(tǒng)審判業(yè)務(wù)庭民二庭在2017年1-9月的舊存數(shù)量為669件，而新設(shè)專業(yè)化審判庭少家庭舊存僅為3件，新收案件量民四庭為3765件，少家庭則僅為714件，新收案件量對(duì)比十分懸殊。

圖5 2017年C市中院民事專業(yè)化審判庭案件量與民事傳統(tǒng)業(yè)務(wù)庭案件量統(tǒng)計(jì)表

圖6 ：C市部分基層法院普通員額法官辦案任務(wù)與研究室負(fù)責(zé)人辦案任務(wù)對(duì)比圖〔10〕因C市下轄基層法院較多，本文選取了具有代表性的6家法院作為對(duì)比樣本，分別是位于主城一圈層的W區(qū)法院和C區(qū)法院；位于二圈層的P區(qū)法院和S區(qū)法院；位于三圈層的C市法院和J市法院。

第二，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的增多客觀上增加了領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，具有豐富審判經(jīng)驗(yàn)、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的資深法官和綜合部門(mén)中堅(jiān)力量成為“法院領(lǐng)導(dǎo)”，但辦案數(shù)卻有限。如圖表所示，C市中院院、局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)16名，中層領(lǐng)導(dǎo)52名，院庭領(lǐng)導(dǎo)占總編制人數(shù)的15%左右；其他基層法院中層領(lǐng)導(dǎo)數(shù)量多處于20名到30名之間，其中L區(qū)法院中層干部人數(shù)達(dá)到了44人。院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)數(shù)量多處于6名到10名區(qū)間，W區(qū)法院院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)超過(guò)10人。從領(lǐng)導(dǎo)占比這一數(shù)據(jù)分析，大多數(shù)基層法院院庭領(lǐng)導(dǎo)占比在30%以上，共4家基層法院領(lǐng)導(dǎo)占比超過(guò)了40%，其中L區(qū)法院領(lǐng)導(dǎo)占比達(dá)到了59.34%。同時(shí)，如P區(qū)法院的特殊情況，法院得到當(dāng)?shù)亟M織部門(mén)許可，存在副職占用正職編制數(shù)量調(diào)配的情況。長(zhǎng)期以來(lái)，院庭領(lǐng)導(dǎo)深陷根深蒂固的行政化藩籬和不合時(shí)宜的事務(wù)雜務(wù)中，在帶頭辦理重大疑難復(fù)雜案件、新類型案件方面，未能充分發(fā)揮其審判能力，也難以突出其辦案的示范指導(dǎo)作用。

表2 C市法院領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)與普通干警編制數(shù)對(duì)比表（不完全統(tǒng)計(jì)）

續(xù)表

圖7 部分基層法院人員構(gòu)成示意圖〔11〕主要選取了領(lǐng)導(dǎo)占比最大的L區(qū)法院、領(lǐng)導(dǎo)占比居中的P區(qū)、Q區(qū)法院和領(lǐng)導(dǎo)占比最少的J1區(qū)法院最為對(duì)比參考，面積圈由內(nèi)至外分別為L(zhǎng)區(qū)法院、P區(qū)法院、Q區(qū)法院和J1區(qū)法院數(shù)據(jù)。

2.稀釋法官權(quán)重，弱化審判獨(dú)立

這主要表現(xiàn)為：

第一，法院組織的行政性結(jié)構(gòu)以及“一把手”決定審委會(huì)成員工作評(píng)價(jià)的機(jī)制，使得審委會(huì)民主集中的決策優(yōu)勢(shì)容易異化為個(gè)人意見(jiàn)代替群體意見(jiàn)的不合理格局。

第二，院庭長(zhǎng)裁決案件走向的現(xiàn)狀仍然存在。院庭長(zhǎng)裁決重大案件的依據(jù)主要是承辦人的匯報(bào)，并通過(guò)直接指示、參加合議以及審查、批注、修改裁判文書(shū)等方式完成其對(duì)案件的裁決。當(dāng)合議庭的意見(jiàn)與其不符時(shí)，院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)則可能拖延甚至拒絕簽發(fā)裁判文書(shū)，直至案件提交審委會(huì)，從而在事實(shí)上形成了院庭長(zhǎng)的幕后裁決。

第三，行政程序代替訴訟程序的現(xiàn)象更為突出。在審理的重大、疑難、復(fù)雜案件，尤其是涉重大維穩(wěn)、敏感、輿情案件時(shí)，庭審程序更容易形式化，如協(xié)調(diào)程序代替庭審程序，審批程序代替合議程序等，合議庭合議的結(jié)果均需報(bào)院庭領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)，合議程序淪為審批程序的附庸。

（二）綜合事務(wù)管理維度問(wèn)題分析

1.職能交叉沖突較為明顯

綜合部門(mén)的職能雖然大致區(qū)分為政治處“管人”、辦公室“管物”、監(jiān)察室“監(jiān)督”、審管辦“管業(yè)務(wù)”、研究室“作智庫(kù)”，但具體而微上，仍然存在交錯(cuò)的問(wèn)題。以J區(qū)法院研究室工作為例，自2011年審管辦成立后〔12〕2011年8月，J區(qū)法院審管辦正式成立，原屬研究室的司法統(tǒng)計(jì)、審判質(zhì)效分析和運(yùn)行態(tài)勢(shì)分析、審委會(huì)記錄、案件流程管理和質(zhì)評(píng)等職能被劃歸審管辦，且明確研究室和審管辦同屬審判業(yè)務(wù)綜合部門(mén)。，研究室的司法統(tǒng)計(jì)和審判管理職能被剝離，其無(wú)法掌握審判綜合情況或者案件信息，審判調(diào)研成了無(wú)源之水、無(wú)本之木。同時(shí)，研究室的職能定位也開(kāi)始逐漸偏向行政部門(mén)，與政治處、辦公室存在著工作交叉。如J區(qū)法院研究室負(fù)責(zé)外宣，政治處負(fù)責(zé)內(nèi)宣，當(dāng)對(duì)先進(jìn)人物先進(jìn)事跡進(jìn)行宣傳時(shí)，由政治處負(fù)責(zé)，當(dāng)需要“由內(nèi)而外”的宣傳采訪報(bào)道時(shí)，研究室就必須協(xié)助配合，僅因內(nèi)宣、外宣區(qū)別而僵硬分工。此種職能交錯(cuò)效率低下，不利于工作開(kāi)展，甚至出現(xiàn)了推諉扯皮。

圖8 中基層法院研究室、政治部、辦公室職能交叉示意圖

2.職能細(xì)分帶來(lái)的管理碎片化

法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu) “碎片化”指的是眾多法院部門(mén)之間業(yè)務(wù)分割的情況，其弊端之一是造成工作組織流程的分割。一個(gè)完整、連貫的綜合業(yè)務(wù)流程往往被分割成許多部分，增加了各個(gè)部門(mén)之間的交流難度，使得整項(xiàng)工作運(yùn)行時(shí)間長(zhǎng)、協(xié)調(diào)成本高，還容易造成多頭領(lǐng)導(dǎo)、下屬人員無(wú)所適從的情形，導(dǎo)致工作效率低下。法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的過(guò)度分工，容易讓法院工作分散化，無(wú)法創(chuàng)造整體效益，同時(shí)一項(xiàng)法院工作需要多個(gè)業(yè)務(wù)分割的部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)配合，相應(yīng)的工作效率也會(huì)變慢?！?3〕陳愛(ài)武：《論家事審判機(jī)構(gòu)之專門(mén)化——以家事法院為中心的比較研究》，載《法律科學(xué)》2012年第1期。

3.過(guò)多的管理層次造成管理重心偏高

過(guò)多的管理層次造成管理難度加大，信息交流速度減慢，信息失真率高，工作之間的協(xié)調(diào)成本高，人力、物力資源耗費(fèi)大。過(guò)高的管理層次，也會(huì)使得領(lǐng)導(dǎo)重心偏高，對(duì)下情知之較少，容易造成管理脫離實(shí)際，決策缺乏科學(xué)依據(jù)，從而造成工作失誤。在規(guī)模比較大的法院里，審管辦要直接管理上萬(wàn)案件的審理活動(dòng)，政治處要面對(duì)全院幾百名不同工作類別的干警，在通常情況下，職能部門(mén)很難駕馭如此大的管理跨度，無(wú)形中造成工作粗放凌亂，因而勢(shì)必降低法院管理的質(zhì)效。而各庭室部門(mén)之間缺乏平行溝通，一旦出現(xiàn)庭室利益沖突和溝通障礙，便會(huì)造成法院管理的不協(xié)調(diào)。

圖9 法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)信息傳遞路徑示意圖

（三）審級(jí)差異化維度的問(wèn)題分析

1.中級(jí)人民法院存在的特殊問(wèn)題

這主要表現(xiàn)為：

第一，中級(jí)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與基層法院對(duì)口銜接不流暢。一是多頭考核評(píng)價(jià)。設(shè)定考核指標(biāo)后，多項(xiàng)任務(wù)多次考核。二是多頭業(yè)務(wù)管理，中院職能部門(mén)通過(guò)召開(kāi)片區(qū)會(huì)議、發(fā)布文件等方式指導(dǎo)下級(jí)法院工作，同個(gè)基層法院部門(mén)要對(duì)口3-4個(gè)部門(mén)的業(yè)務(wù)管理，耗費(fèi)了大量的精力。三是多頭人事管理。上級(jí)法院通過(guò)上掛乃至調(diào)動(dòng)等方式對(duì)下級(jí)法院人員進(jìn)行管理，加深了上下級(jí)法院的行政管理關(guān)系。

第二，中級(jí)法院部門(mén)壁壘和增設(shè)非編議事機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象更為突出。中級(jí)法院在四級(jí)法院中處于承上啟下的傳達(dá)樞紐地位，工作更多、難度更大，但其體量大、分工明確、人員流動(dòng)小，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)壁壘較深，需要更高級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)“掛帥協(xié)調(diào)”“聯(lián)合攻關(guān)”，因而非編議事機(jī)構(gòu)更多，并呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：一是非編議事機(jī)構(gòu)功能并不直接指向“以審判為中心”。C市中院現(xiàn)有的22個(gè)非編議事機(jī)構(gòu)中，涉及服務(wù)黨政大局的6個(gè)、服務(wù)黨組的2個(gè)、黨建思政的2個(gè)、信息化和網(wǎng)絡(luò)安全的4個(gè)、后勤保障的6個(gè)；而涉及司改和審判業(yè)務(wù)的僅有3個(gè)，不到總數(shù)的15%〔14〕這3個(gè)與審判業(yè)務(wù)相關(guān)的非編議事機(jī)構(gòu)具體為司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組、審判執(zhí)行管理監(jiān)督委員會(huì)、民間借貸糾紛和非法集資類刑事案件審判執(zhí)行工作領(lǐng)導(dǎo)小組。。而每個(gè)議事機(jī)構(gòu)都需要定期或不定期召開(kāi)各種協(xié)調(diào)會(huì)議，文山會(huì)海隨之而來(lái)，而參會(huì)人員其實(shí)固定不變，大量的工作時(shí)間都消耗在協(xié)調(diào)會(huì)議中，嚴(yán)重?cái)D占了法院資源。

表3 C市中院非編議事機(jī)構(gòu)一覽表

第三，中級(jí)法院的管理成本和審判運(yùn)行成本更大。以C市中院為代表的副省級(jí)城市中級(jí)法院，下設(shè)21家基層法院（為全國(guó)最多），在人力上，中級(jí)法院較之基層法院需要投入更大的人力到審判保障和后勤保障綜合部門(mén)中，以確保對(duì)全市兩級(jí)法院審判業(yè)務(wù)的全面監(jiān)測(cè)管理，自身高難度的一審案件和21家基層法院的上訴案件、類案請(qǐng)示、重點(diǎn)改革工作和對(duì)口業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作均需要大量審判人員參與其中；在物力和財(cái)力上，中級(jí)法院上要承擔(dān)完成最高法院、高級(jí)法院的指導(dǎo)任務(wù)，下要負(fù)責(zé)對(duì)基層法院的監(jiān)督管理，使得有限的物力財(cái)力資源更為緊張。

2.基層人民法院存在的特殊性問(wèn)題

這主要表現(xiàn)為：

第一，人員真空現(xiàn)象更為常見(jiàn)。C市基層法院人員編制整體有限，一般控制在100人左右，以P縣、X縣為代表的遠(yuǎn)郊法院人數(shù)甚至不足70人，而設(shè)置機(jī)構(gòu)多在20個(gè)左右，崗位虛化的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，崗位人均人數(shù)僅有3-7人，且“將多兵少”現(xiàn)象非常突出。二是部分崗位并無(wú)實(shí)際需要，因人員分配不夠而出現(xiàn)“有崗無(wú)人”的情況。如C市法院下轄的CZ市、J區(qū)、P區(qū)等法院將審監(jiān)庭與審管辦合并，C區(qū)、W區(qū)則將審監(jiān)庭歸并入其他行政庭辦公，審監(jiān)庭僅保留庭長(zhǎng)一個(gè)職位開(kāi)展審判監(jiān)督工作，成為典型的“光桿司令”庭室。此外，部分機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的業(yè)務(wù)因時(shí)代更迭而逐漸消減，業(yè)務(wù)基礎(chǔ)的喪失帶來(lái)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能虛化，與該業(yè)務(wù)對(duì)應(yīng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)同時(shí)面臨撤減或轉(zhuǎn)型，最明顯的莫過(guò)于書(shū)記官室的變化?！?5〕如一圈層J區(qū)、二圈層J縣兩家法院直接裁撤了書(shū)記官室；一圈層C區(qū)、二圈層S區(qū)、三圈層P縣和Q縣等法院將書(shū)記官室變更為其他庭室，發(fā)揮新的職能功效，其中，S區(qū)法院和C區(qū)法院變更為專業(yè)化審判庭室，P縣法院和Q縣法院分別變更為司法行政裝備科和審管辦。

圖10 C市基層法院機(jī)構(gòu)在編人員及機(jī)構(gòu)數(shù)量對(duì)比圖

第二，基層人民法庭職能發(fā)揮不夠充分?；鶎尤嗣穹ㄍゲ季植蝗?、不優(yōu)化，人民法院的兩便原則發(fā)揮不夠充分。以G區(qū)法院為例，目前G區(qū)管轄范圍在地理位置上分為G南區(qū)、高G西區(qū)、以及即將劃入的臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)，G區(qū)法院的司法管轄也包括這些區(qū)域，除G南區(qū)外，其他兩塊區(qū)域均距離本院較遠(yuǎn)，難以滿足該區(qū)域群眾接受便捷的司法服務(wù)的需求，因此可以考慮用派出法庭的方式解決這一問(wèn)題，在兩區(qū)域設(shè)立臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)綜合審判法庭與G西區(qū)法庭兩個(gè)派出法庭，其中臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)綜合審判法庭可以在原J市兩個(gè)法庭受案范圍外，主要負(fù)責(zé)審理臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)刑事、行政、商事案件。

三、理性分析：現(xiàn)行法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)問(wèn)題的成因分析

（一）審判權(quán)運(yùn)行維度的成因分析

1.法院案多人少矛盾催生組織機(jī)構(gòu)膨脹

法院機(jī)構(gòu)的膨脹是與法院自身拓展司法資源以應(yīng)對(duì)求增長(zhǎng)的思路緊密相關(guān)。C市法院近10年以來(lái)，收案量和結(jié)案量雙雙大幅上升，從8萬(wàn)件一路飆升至21萬(wàn)件，而這一數(shù)字在東部發(fā)達(dá)地區(qū)法院更為驚人。而這一時(shí)期，也是法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、尤其是審判業(yè)務(wù)庭大面積增設(shè)的高峰時(shí)期，二者呈現(xiàn)出明顯的正比例關(guān)系。

圖11 C市法院近年來(lái)收結(jié)案情況圖

2.缺少管理幅度和工作量/人員配比的科學(xué)測(cè)算方法系統(tǒng)

目前，人民法院的組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)前端，缺少對(duì)管理幅度基本因素的考量，或者有考量卻沒(méi)有形成具有普適性、操作性的科學(xué)測(cè)算方法系統(tǒng)，僅單線考量法院案件總數(shù)與個(gè)體辦案量之間的關(guān)系，對(duì)法院各類工作的復(fù)雜程度、管理者能力、人員的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)水平、完成工作需要的協(xié)調(diào)程度、信息渠道狀況等變量因素沒(méi)有納入考量范圍，導(dǎo)致法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)管理層級(jí)設(shè)計(jì)、管理崗位設(shè)定、部門(mén)人員配比出現(xiàn)失衡。

3.審判專業(yè)細(xì)化產(chǎn)生審判部門(mén)的獨(dú)立增設(shè)

近年來(lái)，從審判專業(yè)化角度出發(fā)，勞動(dòng)爭(zhēng)議、環(huán)境保護(hù)、金融等專業(yè)審判庭紛紛“掛牌營(yíng)業(yè)”。應(yīng)當(dāng)肯定設(shè)立專門(mén)類案審理部門(mén)的做法對(duì)提高司法公正大有裨益，但就法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置而言，法院的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置越細(xì)，物力資源的投入必然增多，訴訟經(jīng)濟(jì)要求決定了法院的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不宜過(guò)細(xì)。

（二）人員事務(wù)管理機(jī)制維度的成因分析

1.國(guó)家編制制度對(duì)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的影響

編制是國(guó)家機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)、人員定額和內(nèi)部結(jié)構(gòu)的總稱。內(nèi)容主要包括兩個(gè)方面，其一是內(nèi)部機(jī)構(gòu)數(shù)量，其二是機(jī)構(gòu)的人數(shù)。編制具有經(jīng)濟(jì)意義，與經(jīng)費(fèi)相關(guān)，財(cái)政據(jù)此撥款以達(dá)節(jié)約與效率；編制具有組織意義，可使各類人員合理組織起來(lái)活動(dòng)；編制具有法律意義，不列入編制就不合法，不被承認(rèn)。換言之，編制就是法，違反就要追究責(zé)任?！?6〕參見(jiàn)汪麗 馮其江：《人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題探討》，載江西科技師范大學(xué)網(wǎng)站http://cy.jxstnu.edu.cn/SzNav3/2014-03/01/NewsView-22223.html，2017年8月12日訪問(wèn)。目前，法院的編制亦在政府人事部門(mén)，歸當(dāng)?shù)鼐幹莆瘑T會(huì)控制。法院在人員崗位、職級(jí)待遇上的切身利益，與地方編制直接掛鉤，因而也就仿照行政機(jī)關(guān)設(shè)崗設(shè)職，在人員數(shù)額、職位和人員結(jié)構(gòu)比例方面難以做到以審判為中心。

2.缺少機(jī)構(gòu)縮減、裁撤機(jī)制和人員分流出口

以法院非編議事機(jī)構(gòu)為例，C市中院非編議事機(jī)構(gòu)多達(dá)22個(gè)，而這些機(jī)構(gòu)設(shè)立只需一個(gè)文件，而如何撤銷(xiāo)尚無(wú)定論、亦無(wú)實(shí)踐，都是等這些機(jī)構(gòu)所依托的工程結(jié)束后自然消減，而常設(shè)機(jī)構(gòu)的成立依據(jù)決定了其比非編議事機(jī)構(gòu)要嚴(yán)謹(jǐn)、正式、長(zhǎng)久。部門(mén)縮減、裁撤或者合并時(shí)如何退出，需要程序進(jìn)行規(guī)范，縮減和裁撤如果不能做到職務(wù)退出和人員分流，也容易淪為假縮減和假裁撤。從我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革來(lái)看，改革開(kāi)放以來(lái)各級(jí)政府進(jìn)行了七次較大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)與重組勢(shì)必引起人員流動(dòng)，人員分流問(wèn)題一直是改革中的“攔路虎”，法院大部制改革同樣不能回避這一問(wèn)題。人員分流之所以成為大部制改革中的障礙，最主要是因?yàn)闄C(jī)構(gòu)改革只能是一種“非帕累托最優(yōu)”，不可能做到使所有人在相同的時(shí)間內(nèi)獲得相同的收益。

3.集約化管理與市場(chǎng)化運(yùn)作程度低

現(xiàn)在集約化已經(jīng)成為現(xiàn)代管理提高效率與效益的一個(gè)基本取向，也為法院破解案多人少難題提供了一種可行的思路。法院職能受民眾對(duì)公正的期盼和司法供給的影響，如果無(wú)法將諸如庭審記錄、卷宗歸檔、司法送達(dá)、司法后勤保障等最基本的審判輔助事務(wù)社會(huì)化外包給市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行，就必須繼續(xù)維持龐大、臃腫的法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)管理運(yùn)行機(jī)能。相應(yīng)地，有意從事、可以從事審判輔助性工作市場(chǎng)化服務(wù)的企業(yè)就永遠(yuǎn)無(wú)法發(fā)展壯大，司法服務(wù)社會(huì)化運(yùn)作的市場(chǎng)就無(wú)法發(fā)展，法院內(nèi)部運(yùn)行就更需要以增設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)包辦一切。

（三）審級(jí)差異化維度的成因分析

1.現(xiàn)有基層法院機(jī)構(gòu)設(shè)置未能體現(xiàn)區(qū)域和法院體量差異

以C市法院為例，2016年全年收案量5000件以下的基層法院為3家（D縣法院、P縣法院、X縣法院）；5000-10000件的基層法院為8家（Q2區(qū)法院、D市法院、J縣法院、W2區(qū)法院、P區(qū)法院、P市法院、CZ市法院、Q市法院）；10000-15000件的有3家（L區(qū)法院、X區(qū)法院、J市法院）；15000-20000件有3家（J2區(qū)法院、C區(qū)法院、S區(qū)法院）；20000件以上的4家（Q1區(qū)、W1區(qū)法院、J1區(qū)法院、G區(qū)法院）。以5000件案件為一個(gè)量級(jí)，C市21家基層法院在案件量上的差距達(dá)4倍之多，以全市法院人均辦案量最少的J市法院和人均辦案量最高的G區(qū)法院對(duì)比，二者的政法編制數(shù)是181∶104，但在基層法院體量差距、人員配比差距如此大的情況下，兩家法院機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)卻大體相同，可見(jiàn)現(xiàn)有基層法院在機(jī)構(gòu)設(shè)置上未能體現(xiàn)出差異化的要求。

圖12 C區(qū)基層法院收案體量構(gòu)成圖

2.法院行政綜合部門(mén)不顧實(shí)際地強(qiáng)調(diào)上下級(jí)完全對(duì)口

上級(jí)法院只要有機(jī)構(gòu)，就要求下級(jí)法院也要設(shè)立對(duì)口部門(mén)及相應(yīng)的干警。然而，中級(jí)以下法院不僅人手比較少、對(duì)口不能，且案件量也比較小，有的工作設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)并配置相應(yīng)人力實(shí)屬?zèng)]有必要。比如C市C區(qū)法院地處主城區(qū)，其對(duì)口設(shè)立的環(huán)境資源審判庭在2017年1月-9月收到的環(huán)境資源保護(hù)類案件數(shù)量為0，又如C市郊區(qū)P縣是以特色農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，P縣法院在2017年1-9月的破產(chǎn)案件收案量亦未實(shí)現(xiàn)0的突破，因此不得不將其他審判庭不能消化的案件調(diào)配到破產(chǎn)庭審理。

3.上下級(jí)法院法官的素質(zhì)能力參差不齊

法官的素質(zhì)越高，審判組織就更為集約，審判資源調(diào)配就更為靈活。根據(jù)現(xiàn)實(shí)考察，中基層法院法官的素質(zhì)能力差距十分明顯。以C市法院為例，C市中院與W區(qū)、J1區(qū)、C區(qū)基層法院人員學(xué)歷構(gòu)成整體水平相當(dāng)，大學(xué)本科以上人數(shù)占總編制人數(shù)的40%-60%，在2017年法院系統(tǒng)公務(wù)員招錄中，C市中院擁有研究生學(xué)歷并獲得法律職業(yè)資格證A證崗位比例達(dá)到了100%；而較發(fā)達(dá)區(qū)縣和欠發(fā)達(dá)區(qū)縣法官研究生學(xué)歷人群總體比例僅為32%，與上級(jí)法院法官能力素質(zhì)相比仍有差距，尚不能有效地實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接或優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

四、提出建議：現(xiàn)行人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀研究啟示

司法體制改革和司法責(zé)任制改革從來(lái)不把人民法院某一階段的現(xiàn)存形式看成和當(dāng)作最后的形式。〔17〕楊力：《中國(guó)法院職權(quán)優(yōu)化配置研究》，載《東方法學(xué)》2013年第4期。研究現(xiàn)行人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，是對(duì)法院組織形式歷史沿革結(jié)果的客觀考察，更是對(duì)未來(lái)法院組織形式的預(yù)判基礎(chǔ)。通過(guò)上述對(duì)現(xiàn)行法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)特點(diǎn)、問(wèn)題和成因的系統(tǒng)分析，本文認(rèn)為，要在新一輪司法體制改革過(guò)程中不斷推進(jìn)完善法院的組織結(jié)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)因循三大啟示：審慎甄別與法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革相關(guān)的主要原因；分清主次解決法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)存在的諸多問(wèn)題；合理分流法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)必要性和非必要性事項(xiàng)。

（一）審慎甄別與法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革相關(guān)的主要原因

1.改革須緊緊圍繞法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)問(wèn)題的根本原因

法院組織的多數(shù)疑難雜癥都不止于一種應(yīng)對(duì)之法，這些各不相同的解決之法，對(duì)于法院組織建設(shè)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革來(lái)說(shuō)亦有不同程度的資源需求。因?yàn)檫@種關(guān)聯(lián)性的存在，就需要選擇一種最為有利的方案，能夠快速妥善地解決問(wèn)題，其前提是找到導(dǎo)致內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行不暢的根本原因。從上述實(shí)證考察和分析來(lái)看，導(dǎo)致法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)現(xiàn)有問(wèn)題的三大根本原因是國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的案件量陡增、民眾司法需求日益強(qiáng)烈、法院發(fā)揮審判職能的客觀現(xiàn)狀，這些根本原因是導(dǎo)致法院機(jī)構(gòu)發(fā)生變化的根源，在法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)增設(shè)、合并、裁撤等發(fā)展變化的諸多原因中起關(guān)健作用和決定作用。

2.改革須及時(shí)應(yīng)對(duì)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)問(wèn)題的直接原因

導(dǎo)致法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀問(wèn)題的直接原因是指對(duì)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)變化發(fā)展起到最直接的推動(dòng)，并直接促成其發(fā)生變化的原因，是引起法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)各種問(wèn)題發(fā)展變化的近期表象，而不經(jīng)過(guò)中間事物和中介環(huán)節(jié)，一般是在時(shí)間關(guān)系或邏輯關(guān)系上最為接近的因素。本文考察總結(jié)指出，導(dǎo)致法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀問(wèn)題的直接原因主要有三類：第一，制度缺失。比如國(guó)家機(jī)關(guān)編制制度對(duì)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的影響；法院組織法未能及時(shí)跟進(jìn)法院機(jī)構(gòu)變化；缺少管理幅度和工作量/人員配比的科學(xué)測(cè)算方法體系；機(jī)構(gòu)縮減、裁撤沒(méi)有退出機(jī)制；缺少人員分流機(jī)制和出口通道。第二，運(yùn)行所需。比如法院審判職能不斷擴(kuò)充、分化導(dǎo)致機(jī)構(gòu)增設(shè)成為必要；審判專業(yè)細(xì)化產(chǎn)生審判部門(mén)增設(shè)、現(xiàn)代社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)導(dǎo)致增設(shè)綜合部門(mén)等。第三，模式弊端。比如科層式管理模式下，審級(jí)職能的異化使上下級(jí)法院形成上下級(jí)行政關(guān)系；忽視中基層法院審判事務(wù)體量差異；法院行政綜合部門(mén)不顧實(shí)際強(qiáng)調(diào)上下級(jí)完全對(duì)口等。

3.改革須同步關(guān)注法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)問(wèn)題的間接原因

導(dǎo)致法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀問(wèn)題的間接原因是通過(guò)第三者引發(fā)事件的偶然性因素，具體而言就是自己本身不屬于機(jī)構(gòu)設(shè)置運(yùn)行的核心內(nèi)容，但是因?yàn)榕c機(jī)構(gòu)職能運(yùn)行相關(guān)，或通過(guò)和其他原因綜合作用后對(duì)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率會(huì)造成較大影響的因素。本文考察總結(jié)出，影響法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的間接原因主要有兩類：第一，法院事務(wù)管理因素：集約化管理與市場(chǎng)化運(yùn)作程度低，科學(xué)管理缺乏信息化技術(shù)支撐；第二，法院人員管理因素：人員分類管理制度不科學(xué)，比如上下級(jí)法院法官的素質(zhì)能力參差不齊等；缺少科學(xué)的績(jī)效考核激勵(lì)、懲戒機(jī)制等。

（二）分清主次解決法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)存在的諸多問(wèn)題

1.厘清法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)存在的主次問(wèn)題

綜上分析，通過(guò)對(duì)C市法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀特征進(jìn)行總結(jié)，本文認(rèn)為：點(diǎn)上層面，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以自身事務(wù)為邊界呈現(xiàn)出專業(yè)化、獨(dú)立化的運(yùn)行特點(diǎn)；線性層面，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出科層化、并行化的運(yùn)行特點(diǎn)；面上層面，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出交叉性、模糊性的運(yùn)行特點(diǎn)。時(shí)間層面，法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與同時(shí)期社會(huì)需求緊密聯(lián)系，呈現(xiàn)時(shí)代性、歷史性特點(diǎn)。由以上表面特征深挖，本文以“審級(jí)差異、事務(wù)分工、權(quán)力運(yùn)行”為牽引，分析此種內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在的問(wèn)題。然而，本文發(fā)現(xiàn)，其中有的問(wèn)題與法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)本身密切相關(guān)，有的問(wèn)題是法院整體發(fā)展的階段性問(wèn)題在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)上的具體體現(xiàn)。因此，在法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的探索階段，應(yīng)當(dāng)采取集中解決主要問(wèn)題、配套解決其他問(wèn)題的方法設(shè)計(jì)改革方案。

2.集中力量重點(diǎn)解決法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的癥結(jié)性問(wèn)題

所謂癥結(jié)性問(wèn)題，主要指影響審判權(quán)運(yùn)行效果和法院內(nèi)部事務(wù)、人員管理效果的根本性問(wèn)題。具體而言包括：機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多，分散審判力量；權(quán)力目標(biāo)殊途，降低審判效能；弱化法官權(quán)重，損害審判獨(dú)立等；機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多過(guò)細(xì)，人員真空現(xiàn)象嚴(yán)重；部門(mén)人員配比與忙閑不均問(wèn)題；上下級(jí)法院部門(mén)對(duì)口問(wèn)題；部門(mén)職能交叉沖突問(wèn)題；職能細(xì)分帶來(lái)的管理碎片化問(wèn)題；部門(mén)協(xié)調(diào)難度大與非編議事機(jī)構(gòu)冗雜問(wèn)題；部門(mén)人財(cái)物管理混亂問(wèn)題；過(guò)多的管理層次造成管理難度加大、資源耗費(fèi)增多問(wèn)題；多部門(mén)管理造成法院信息數(shù)據(jù)壁壘問(wèn)題等。

（三）合理分流法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)必要性和非必要性事項(xiàng)

1.辯證地、歷史地看待法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)有模式

通過(guò)對(duì)C市法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題及原因分析，本文本著辯證的思維考察，得出兩個(gè)觀點(diǎn)：第一，現(xiàn)有法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)情況并非偶然形成，也不應(yīng)全盤(pán)否定；第二，現(xiàn)有法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革情況并非局部問(wèn)題，它牽涉到法院工作的方方面面。改革并非一蹴而就，改革是一項(xiàng)長(zhǎng)久的系統(tǒng)性工程。因此，本文認(rèn)為，并非所有的法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置都需要推翻重來(lái)，也并非所有的法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)問(wèn)題都可以在一次改革中全部解決，應(yīng)當(dāng)本著科學(xué)的態(tài)度，處理好內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的階段性問(wèn)題，更要處理好內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的必要性和非必要性事項(xiàng)。

2.重點(diǎn)推進(jìn)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的必要性事項(xiàng)

非必要性改革事項(xiàng)源于法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)最現(xiàn)實(shí)、最深層次、最根本的問(wèn)題，當(dāng)前我國(guó)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)在現(xiàn)實(shí)必要性主要表現(xiàn)在：它是法院行使審判權(quán)的需要、法院權(quán)力結(jié)構(gòu)合理劃分的需要、法院內(nèi)部管理價(jià)值取向的需要、法院改革發(fā)展和法院現(xiàn)代化的需要。圍繞上述四個(gè)需要，本文認(rèn)為，當(dāng)前法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)最亟需改革的必要性事項(xiàng)為：合理調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置（包括合并、裁撤、新增等各種合理化調(diào)整）、科學(xué)劃分機(jī)構(gòu)職能、明確管理崗位職責(zé)、審判的職權(quán)的放權(quán)與控權(quán)、審判團(tuán)隊(duì)建設(shè)、職能部門(mén)的管理與服從。無(wú)論改革從何時(shí)入手、從何處切入，均需要以以上幾個(gè)必要性事項(xiàng)為主要任務(wù)，才能實(shí)現(xiàn)改革的最終目的。

3.選擇推進(jìn)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的配套性事項(xiàng)

法院發(fā)展的根本動(dòng)力不是來(lái)自于外部，而是在法院自身內(nèi)部，在于法院內(nèi)部運(yùn)行的矛盾，這種矛盾就是改革的現(xiàn)實(shí)必要性。但是法院組織形式和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)模式是關(guān)系到法院發(fā)展的全局性問(wèn)題，不可能將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革與法院其他改革事項(xiàng)完全割裂開(kāi)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革有時(shí)與其他法院改革互為補(bǔ)充，有時(shí)相互牽引，也存在著基層和上層的關(guān)系處理問(wèn)題等。因此，本文將這些與法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革相關(guān)的其他改革事項(xiàng)被稱為非必要性事項(xiàng)或配套性事項(xiàng)。要說(shuō)明的是，所謂非必要性和配套性不意味著這些改革事項(xiàng)本身不重要，只是在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革語(yǔ)境中，它們處于非核心地帶，但關(guān)系到內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的整體效果。比如：人財(cái)物的統(tǒng)管、法院人員分類管理與績(jī)效考核、法官教育培訓(xùn)、信息化技術(shù)保障、司法輔助事務(wù)剝離和社會(huì)化外包等，仍然需要在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中同步推進(jìn)。