文 劉倫善 張少坤

虛擬治理成本法中如何確定損害倍數(shù)

文 劉倫善 張少坤

實(shí)踐中，環(huán)境損害數(shù)額通常由有資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)作出，應(yīng)當(dāng)如何選擇、確定生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)，目前尚未有定論或可量化的指標(biāo)供參考，需進(jìn)一步明確。

自新《環(huán)境保護(hù)法》設(shè)立環(huán)境民事公益訴訟機(jī)制以來(lái)，2015年1月至2016年12月31日，全國(guó)各級(jí)法院共受理環(huán)境民事公益訴訟一審案件189件、二審案件11件。隨著案件數(shù)量的增加，審理中所遇到的問(wèn)題也不斷顯現(xiàn)出來(lái)。虛擬治理成本法中生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)的確定問(wèn)題即是一例。

在環(huán)境民事公益訴訟案件中有相當(dāng)數(shù)量案件在確定損害數(shù)額時(shí)適用了虛擬治理成本法，根據(jù)虛擬治理成本法，環(huán)境損害數(shù)額需要按虛擬治理成本的若干倍數(shù)進(jìn)行計(jì)算。實(shí)踐中，環(huán)境損害數(shù)額通常由有資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)給出，應(yīng)當(dāng)如何選擇、確定生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)，目前尚未有定論或可量化的指標(biāo)供參考，需進(jìn)一步明確。

生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)

2014年12月31日，環(huán)保部辦公廳發(fā)布了《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段環(huán)境損害評(píng)估推薦方法》（下稱《推薦方法》），《推薦方法》規(guī)定了虛擬治理成本法作為生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額的確定方法，其中附F《虛擬治理成本法》中規(guī)定“在量化生態(tài)環(huán)境損害時(shí)，可以根據(jù)受污染影響區(qū)域的環(huán)境功能敏感程度分別乘以 1.5-10 的倍數(shù)作為環(huán)境損害數(shù)額的上下限值”，同時(shí)還規(guī)定了污染不同功能的地表水、地下水、空氣、土壤所對(duì)應(yīng)的倍數(shù)。

功用范圍更廣、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)更高的水、空氣、土壤遭受污染后，所需生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)更高。這是因?yàn)楣τ梅秶鼜V、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)更高的水、空氣、土壤遭受污染后功用價(jià)值損失更大、修復(fù)難度及修復(fù)投入也更大。

倍數(shù)的選取

《推薦方法》提供了虛擬治理成本法確定生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額的方法，確定了生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)的區(qū)間，但在具體個(gè)案之中，生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)如何在規(guī)定區(qū)間中進(jìn)行選取，以及選取該閾值又應(yīng)當(dāng)有哪些依據(jù)呢？

要正確適用《推薦方法》規(guī)定的虛擬治理成本法，首先應(yīng)當(dāng)理解不同環(huán)境功能類型與生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)的對(duì)應(yīng)關(guān)系。從分類標(biāo)準(zhǔn)可知，環(huán)境功能區(qū)類型越靠前，則其對(duì)應(yīng)的生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)越高。通過(guò)查詢《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838-2002）可知，與Ⅱ類地表水相比，Ⅰ類地表水具有更好的質(zhì)量、具備更高的功用，地下水、空氣、土壤亦然。

因此環(huán)境功能類型與生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)的對(duì)應(yīng)關(guān)系可歸納為：功用范圍更廣、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)更高的水、空氣、土壤遭受污染后，所需生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)更高。這是因?yàn)楣τ梅秶鼜V，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)更高的水、空氣、土壤遭受污染后功用價(jià)值損失更大、修復(fù)難度及修復(fù)投入也更大。

在理解了不同環(huán)境功能類型與生態(tài)環(huán)境損害賠償倍數(shù)的對(duì)應(yīng)關(guān)系后，就便于在具體個(gè)案中如何選擇、確定合理的生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)主要從以下三個(gè)方面進(jìn)行綜合考慮：

第一，考慮具體個(gè)案中的基線所處環(huán)境功能類型的位置。以地表水含銅量為例，Ⅰ類地表水要求含銅量應(yīng)小于等于0.01毫克/升，Ⅱ類地表水要求含銅量應(yīng)小于等于1毫克/升。若某具體個(gè)案中確定的地表水銅含量基線為0.8毫克/升，則表明基線更靠近Ⅱ類地表水銅含量的下限，在選取、確定生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)時(shí)，應(yīng)考慮在靠近生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)下限的范圍內(nèi)進(jìn)行選取、確定。反之，應(yīng)考慮在靠近生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)上限的范圍內(nèi)進(jìn)行選取、確定。

第二，考慮具體個(gè)案中受污染的水、空氣、土壤的實(shí)際功用。對(duì)于環(huán)境功能類型相同的水、空氣、土壤，因具體位置、利用難易程度等因素不同，對(duì)人類社會(huì)、生態(tài)環(huán)境的實(shí)際功用也不相同，實(shí)際功用價(jià)值更高的水、空氣、土壤遭受污染后，適用的生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)也應(yīng)更高。比如，某一Ⅰ類地表水源距離某城市較近，運(yùn)輸、引流成本較低，可作為該城市的飲用水源；另一Ⅰ類地表水源地處偏遠(yuǎn)，距離該城市較遠(yuǎn)，作為飲用水源運(yùn)輸、引流成本較高。與距離城市較遠(yuǎn)的Ⅰ類地表水源相比，距離城市較近的Ⅰ類地表水源具有更高的實(shí)際功用價(jià)值，若遭受污染，則應(yīng)考慮在靠近生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)上限的范圍內(nèi)進(jìn)行選取、確定生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)。

不同環(huán)境功能類型與生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)的對(duì)應(yīng)關(guān)系

生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)最終應(yīng)當(dāng)由人民法院根據(jù)鑒定報(bào)告、雙方當(dāng)事人的質(zhì)證意見(jiàn)，以及雙方當(dāng)事人對(duì)環(huán)境損害結(jié)果和治理難度的證明結(jié)果來(lái)確定。在此之前，生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)應(yīng)當(dāng)被看做一個(gè)待證事實(shí)。

第三，考慮具體個(gè)案中排污行為的危害程度及受損害環(huán)境治理難度。如前文所述，功用范圍更廣、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)更高的水、空氣、土壤遭受污染后修復(fù)難度及修復(fù)投入也更大。因此排污行為的危害程度及受損害環(huán)境治理難度也應(yīng)作為考慮選取、確定生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)的因素之一。在（2015）徐環(huán)公民初字第4號(hào)、第5號(hào)兩案中被告均對(duì)生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)提出了異議，徐州市中級(jí)人民法院在判決書中充分說(shuō)明了被告排污行為的危害程度及受損害環(huán)境治理難度，并最終認(rèn)定選取較高的生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)更與被告排污行為的危害程度及受損害環(huán)境治理難度相符。

企業(yè)多年違法排污后的重金屬沉淀。

此外，對(duì)于污染環(huán)境造成損害的基礎(chǔ)仍是依據(jù)民法上的損害填平原則。具體到個(gè)案中，當(dāng)污染者提出愿意對(duì)恢復(fù)生態(tài)環(huán)境提供除經(jīng)濟(jì)賠償外的其他支持的，例如技術(shù)、物力、人力等支持，也應(yīng)在選取、確定生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)時(shí)選擇較小的倍數(shù)。

當(dāng)然，具體到每一個(gè)個(gè)案中時(shí)，如何選取、確定生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)并非如上文所述那樣簡(jiǎn)單，還需結(jié)合各方面的因素進(jìn)行綜合考量，才能確定恰當(dāng)、合理的生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)。

法院確定最終倍數(shù)

此外，生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)的確定具有較高的專業(yè)性，又相當(dāng)復(fù)雜，在環(huán)境民事公益訴訟中，原告通常會(huì)委托有資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)出具鑒定報(bào)告，被告通常也會(huì)提供專家意見(jiàn)，有時(shí)候還會(huì)出現(xiàn)由法院委托鑒定的情況。那么如何看待鑒定結(jié)論、專家意見(jiàn)，尤其是法院委托鑒定的情況對(duì)生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)的確定是否具有預(yù)決效力？

筆者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)，不應(yīng)簡(jiǎn)單由鑒定機(jī)構(gòu)預(yù)決。生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)是通過(guò)虛擬治理成本法衡量生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果的一個(gè)要素，無(wú)論是原告委托的有資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)或法院委托的鑒定機(jī)構(gòu)選取結(jié)果如何，都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)雙方當(dāng)事人質(zhì)證。雙方當(dāng)事人還可以就個(gè)案中的基線所處環(huán)境功能類型的位置，受污染的水、空氣、土壤的實(shí)際功用，排污行為的危害程度及受損害環(huán)境治理難度等方面提供證據(jù)來(lái)影響生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)的最終確定。生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)最終應(yīng)當(dāng)由人民法院根據(jù)鑒定報(bào)告、雙方當(dāng)事人的質(zhì)證意見(jiàn)，以及雙方當(dāng)事人對(duì)環(huán)境損害結(jié)果和治理難度的證明結(jié)果來(lái)確定。在此之前，生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)應(yīng)當(dāng)被看做一個(gè)待證事實(shí)。

綜上所述，利用虛擬治理成本法確定損害數(shù)額時(shí)，生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)的選取和確定，應(yīng)當(dāng)充分考慮個(gè)案中的基線所處環(huán)境功能類型的位置，受污染的水、空氣、土壤的實(shí)際功用，排污行為的危害程度及受損害環(huán)境治理難度，然后在相應(yīng)區(qū)間中做出取舍。生態(tài)環(huán)境損害倍數(shù)應(yīng)當(dāng)被看做一個(gè)待證事實(shí)，鑒定機(jī)構(gòu)的鑒定報(bào)告不應(yīng)有預(yù)決效力，應(yīng)當(dāng)由人民法院根據(jù)雙方當(dāng)事人的質(zhì)證意見(jiàn)，以及雙方當(dāng)事人對(duì)環(huán)境損害結(jié)果和治理難度的證明結(jié)果來(lái)最終確定。

（作者劉倫善系中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)志愿律師，江蘇立泰律師事務(wù)所主任；張少坤系江蘇立泰律師事務(wù)所律師）