文 周樹勛 任艷紅

排污許可制與排污權(quán)交易如何銜接
——以浙江省排污許可制和排污權(quán)交易試點為例

文 周樹勛 任艷紅

實施控制污染物排放許可制是改革環(huán)境治理基礎制度的重要內(nèi)容，要求銜接整合相關環(huán)境管理制度，將其建設成為固定源環(huán)境管理的核心制度，全面提高管理效能。本文結(jié)合浙江省排污許可制和排污權(quán)交易試點實踐，探討如何實現(xiàn)兩項制度之間的銜接。

通過綜合運用總量控制、排污許可、市場機制和監(jiān)管執(zhí)法，促進政府“有形之手”與市場“無形之手”的有機融合，實現(xiàn)對區(qū)域污染物排放總量的動態(tài)管控，提升政府管理效能。

浙江省是財政部、環(huán)保部于2009年2月批復的全國第一批排污權(quán)交易試點省份，試點工作堅持以科學發(fā)展觀為指導，以提高資源配置效率、促進污染減排、改善環(huán)境質(zhì)量為目標，全面推進政策制定、平臺建設、市場培育及制度創(chuàng)新，試點工作取得積極進展。2016年，在全國排污權(quán)有償使用和交易“十二五”試點工作評估中，浙江省綜合評分99分，位列全國第一，試點工作得到了國務院、財政部、環(huán)保部和國家發(fā)改委的高度肯定。試點范圍實現(xiàn)了市縣行政區(qū)和工業(yè)行業(yè)全覆蓋，形成了以電子競價為主，協(xié)議轉(zhuǎn)讓、租賃、回購、抵押、司法拍賣等為補充的排污權(quán)交易模式，全省累計開展排污權(quán)有償使用和交易31334筆，金額60.91億元，通過排污權(quán)抵押獲得銀行貸款247.8億元，年均有償使用和交易金額6.7億元。

為加強對固定源污染物排放的監(jiān)督管理，規(guī)范排污行政許可與排污權(quán)市場交易行為，明確排污權(quán)確權(quán)憑證，2010年省政府頒布《浙江省排污許可證管理暫行辦法》（省政府令272號），省環(huán)保廳出臺配套實施細則，全面開展固定源排污許可證的核發(fā)工作。2015年，浙江省獲批國家排污許可制改革試點，結(jié)合省委生態(tài)文明體制改革部署，全力推進排污許可證“一證式”改革，制定了《浙江省排污許可證制度改革方案》，選取3市7縣作為試點，目標是將排污許可證制度打造成為環(huán)保管理的核心制度，有機整合環(huán)評、“三同時”、排污申報與收費、總量控制、排污權(quán)有償使用和交易、執(zhí)法監(jiān)管等各項制度，實現(xiàn)“一證式”全過程監(jiān)管，切實提高環(huán)保管理效能。截至2015年底，全省累計核發(fā)排污許可證27000余本。

排污許可制與排污權(quán)交易試點成效

排污許可制和排污權(quán)交易試點工作主要成效如下：

第一，大幅提升環(huán)保管控水平。通過綜合運用總量控制、排污許可、市場機制和監(jiān)管執(zhí)法，促進政府“有形之手”與市場“無形之手”的有機融合，實現(xiàn)對區(qū)域污染物排放總量的動態(tài)管控，提升政府管理效能。通過刷卡排污總量實時監(jiān)管及遠程關閥，倒逼企業(yè)對生產(chǎn)和治污實施精細化管理，充分挖掘減排潛力，企業(yè)由被動應付轉(zhuǎn)向主動治污，比如紹興市柯橋區(qū)印染企業(yè)主動更新膜處理技術(shù)，實現(xiàn)全區(qū)印染廢水回用率達60%以上。

第二，有效推動污染減排。有效落實企業(yè)污染治理主體責任，推進減排工程建設，企業(yè)工藝裝備和治污水平普遍提高，有效推動技術(shù)進步，引導企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，主動削減污染物排放，降低排污成本。“十二五”期間，全省四項主要污染物下降率分別為18.8%、16.9%、21.3%和28.8%，提前一年超額完成國家減排目標任務。

第三，市場配置環(huán)境資源作用初步體現(xiàn)。增強了全社會環(huán)境資源稀缺理念，強化了地方政府實施環(huán)保監(jiān)管的主體責任，增強了企業(yè)治理污染的主動性和責任感，有效促進了環(huán)境資源流向“兩低一高”行業(yè)，行業(yè)經(jīng)濟效益和競爭力得到提升，努力實現(xiàn)資源配置效益最大化和效率最優(yōu)化。

第四，拓寬生態(tài)環(huán)保投融資渠道。建立了吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)保的市場化機制，實現(xiàn)了環(huán)保資金由財政撥付機制向市場和政府相結(jié)合機制的轉(zhuǎn)變，生態(tài)環(huán)保總投入增加60.91億元。排污權(quán)抵押貸款信貸總額247.8億元，拓寬了企業(yè)融資渠道，提高了排污權(quán)資產(chǎn)性和流動性，為推動綠色金融和環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定基礎。

第五，增強全社會生態(tài)環(huán)保意識。生態(tài)環(huán)境容量資源有限、有價意識逐步深入人心，增強了企業(yè)和公眾珍惜資源、保護環(huán)境的責任感和自覺性，營造了全社會主動參與、監(jiān)督環(huán)保的良好氛圍。試點工作連續(xù)三年被列為省委生態(tài)文明體制改革重點內(nèi)容，為新形勢下構(gòu)建“政府統(tǒng)領、部門協(xié)作、企業(yè)施治、市場驅(qū)動、公眾參與”多元治理模式，推進生態(tài)文明建設提供了保障。

存在問題和困難

根據(jù)國務院辦公廳印發(fā)的《控制污染物排放許可制實施方案》各項要求，結(jié)合浙江省試點實踐，深入推進排污許可證和排污權(quán)交易制度改革尚存在以下問題和困難：

一是法律政策不夠健全。排污權(quán)法律屬性尚未確定，客觀上造成企業(yè)排污權(quán)權(quán)屬資產(chǎn)化意識不強，致使在涉及金融、執(zhí)法等領域時遇到阻力，法律層面尚未明確排污許可證作為排污權(quán)有償使用和交易載體的地位，影響試點工作的深入推進。政策銜接機制尚未建立，作為推動排污許可證制度有效實施的經(jīng)濟手段，排污權(quán)市場構(gòu)建尚未與排污許可證核發(fā)—監(jiān)管—流轉(zhuǎn)—退出全過程管理各環(huán)節(jié)實現(xiàn)有機銜接，控制污染物排放許可制實施方案配套政策、標準和規(guī)范缺乏，不能有效指導地方實踐。

二是市場機制尚不完善。市場價格形成機制尚不完善，在節(jié)能減排大環(huán)境下企業(yè)富余排污權(quán)有限，排污權(quán)競價成交價屢創(chuàng)新高，由于過分強調(diào)環(huán)境資源的稀缺性，導致市場主體不能正確認識排污權(quán)市場價值，企業(yè)為自身發(fā)展考慮盲目惜售，主觀上造成排污權(quán)市場供不應求，未能建立反映環(huán)境成本合理負擔機制及減排激勵約束機制的價格體系，不利于存量資源流轉(zhuǎn)。排污權(quán)市場流動性受到限制，一些地方行政和市場邊界尚未完全厘清，綜合考慮區(qū)域總量減排考核及限制高能耗高排放企業(yè)等行政政策的實施，目前仍以市縣級交易為主，跨區(qū)域跨行業(yè)排污權(quán)交易受到限制，市場交易規(guī)則仍不夠完善，客觀上削弱了潛在的交易行為，縮小了排污權(quán)交易市場規(guī)模。

三是核定監(jiān)管和執(zhí)法處罰體系不夠完善。排污許可和排污權(quán)交易對環(huán)?；A工作提出了更高要求，初始排污權(quán)分配、許可證執(zhí)行和核查、實際排放量核定、超排污權(quán)處罰等都應做到精細化和定量化管理，亟需探索排污許可證核查和富余排污權(quán)核定監(jiān)管模式創(chuàng)新，有效提升排污許可與排污權(quán)交易技術(shù)支撐能力。在線監(jiān)測和刷卡排污數(shù)據(jù)的合法性有待確立，國家層面對總量執(zhí)法處罰尚無具體規(guī)定，實施起來難度較大。

以排污許可制實施助推排污權(quán)交易

緊緊圍繞生態(tài)文明體制改革，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，以推進排污許可“一證式”制度實施為契機，突出問題導向和目標導向，全力打造排污許可管理與排污權(quán)交易機制的浙江樣本。

排污權(quán)交易制度的初衷是希望能通過合法排放權(quán)的買入和賣出，來控制污染物排放。CNSphoto供圖

完善法律政策體系

進一步完善國家層面法律法規(guī)和政策頂層設計，在《物權(quán)法》和《環(huán)境保護法》中確立排污權(quán)的法律地位和財產(chǎn)屬性，逐步建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度。出臺《排污許可證管理條例》及配套實施細則，明確排污許可證制度的核心地位，理順排污許可管理與排污權(quán)交易運行機制，明確排污許可證作為排污權(quán)載體的合法地位，指導地方開展實踐。出臺《排污權(quán)有償使用交易管理暫行辦法》，厘清政府和市場邊界，明確各級排污權(quán)管理機構(gòu)職能定位，統(tǒng)一排污權(quán)交易規(guī)程，確保排污權(quán)交易市場健康、規(guī)范發(fā)展。

完善許可管理體系

以健全總量控制體系為目標，構(gòu)建以排污許可證管理為核心，融排污權(quán)基本賬戶、排污權(quán)有償使用和交易、刷卡排污總量控制、建設項目總量準入等于一體的總量管理制度體系，建立基于排污權(quán)基本賬戶的區(qū)域總量動態(tài)數(shù)據(jù)庫，明確環(huán)境質(zhì)量不達標區(qū)不得開展增加相應指標總量的排污權(quán)交易，確保區(qū)域環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)步改善。以有機銜接政策體系為關鍵，依據(jù)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量滿足功能要求情況，分別建立基于環(huán)境容量和最佳可行技術(shù)的確權(quán)分配機制，經(jīng)有償使用取得的排污權(quán)以許可排放量的形式登載于排污許可證；以許可排放量和實際排放量為紐帶，銜接排污許可與環(huán)境影響評價、排污收費（環(huán)境稅）、總量控制、排污權(quán)有償使用和交易、環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)管執(zhí)法等各項制度，統(tǒng)一固定污染源環(huán)境管理數(shù)據(jù)來源，促進各項制度融會貫通。以實現(xiàn)智能化監(jiān)管為重點，建立以排污許可證管理信息平臺為基礎的環(huán)保大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，實現(xiàn)對排污許可、增量控制、實時監(jiān)管、交易流轉(zhuǎn)的全過程動態(tài)管理，提升對點源和區(qū)域污染物排放的精細化管控水平，推進環(huán)境資源配置全流程透明化運行，形成政府依法監(jiān)管、企業(yè)依證守法、社會監(jiān)督護法的良好氛圍。

健全交易市場機制

積極培育排污權(quán)市場，以建立“統(tǒng)一公開、監(jiān)管嚴格、交易活躍、流轉(zhuǎn)順暢”的排污權(quán)交易市場體系為目標，結(jié)合區(qū)域環(huán)境污染特點拓展交易標的，探索開展排污權(quán)價格形成機制研究，健全市場運行規(guī)則體系，降低制度性交易成本，引導經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，激勵治污技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新，推動長效減排機制的建立；探索建立排污權(quán)回購基金，建立多元化的環(huán)保投融資機制，提升政府對排污權(quán)交易市場的宏觀調(diào)控能力，更好保障戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項目建設；依托區(qū)域大氣污染防治協(xié)作工作，探索建立長三角、京津冀、珠三角等常態(tài)化的跨區(qū)域交易機制，統(tǒng)籌推進區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟一體化發(fā)展。強化監(jiān)管技術(shù)體系，結(jié)合排污許可證管理全過程加強監(jiān)督管理，綜合考慮區(qū)域環(huán)境質(zhì)量、經(jīng)濟社會發(fā)展、行業(yè)績效水平等因素完善排污許可分配和確權(quán)機制，組織開展富余排污權(quán)核定、排污許可證執(zhí)行和監(jiān)管執(zhí)法等關鍵技術(shù)研究，探索政府購買服務的第三方技術(shù)監(jiān)管制度，引入排污許可證記分監(jiān)管機制，規(guī)范完善排污權(quán)市場。發(fā)揮市場機制作用，賦予企業(yè)許可排放量以一定的靈活性，實施交易后及時變更出讓和受讓企業(yè)許可排放量，使排污總量控制、環(huán)境成本控制與結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合更加緊密，排污權(quán)交易過程信息、成交信息以及履約信息等登載于排污許可證，將排污單位實施交易后的許可排放總量作為監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)，切實將排污權(quán)交易建設成為推動區(qū)域長效減排、加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、推動排污許可制度實施的有效經(jīng)濟手段。

（作者周樹勛系浙江省排污權(quán)交易中心主任；任艷紅系浙江省排污權(quán)交易中心高級工程師）