楊志安　于漾

地方政府債務作為地方籌措資金的重要來源之一，為支持地方經(jīng)濟快速發(fā)展起到了重要作用。近幾年，地方政府債務快速增長，特別是由于地方政府融資平臺興起，地方政府債務呈井噴式增長，其中隱含的風險不斷累積，部分地方政府不堪重負。2014年，國務院出臺了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱《意見》），加強地方政府債務控制，有效控制債務規(guī)模。目前，從我國地方政府債務管理實踐來看，由于受地方債歷史原因和政策貫徹落實影響，地方政府債務在實行規(guī)模控制和預算管理方面，與《意見》中的要求差距較大。本文在分析我國地方政府債務規(guī)模現(xiàn)狀和問題的基礎上，對下一步地方政府合理控制債務規(guī)模提出相應政策建議。

一、 我國地方政府債務規(guī)?，F(xiàn)狀

根據(jù)政府債務發(fā)生是否有法律或合同的依據(jù)，可分為顯性債務和隱性債務。政府顯性債務為法律或合同所確認的特定債務，政府負有法律償還義務；政府隱性債務則是建立在公眾利益或政治壓力等基礎上的道義負擔。按照這樣一種分類標準，還可進一步將政府債務分為直接顯性、直接隱性、間接顯性和間接隱性四種形式。

顯性債務與隱性債務劃分的依據(jù)，是償還責任是否由法律或合同確認。顯性債務是指政府任何情況下不可免除的，因政府承擔現(xiàn)時義務所產(chǎn)生，到期必須償還的法定債務、法定支出、國家主權債務等。在理論發(fā)展中，還按照債務發(fā)生的確定性將其劃分為顯性直接債務、顯性或有債務。顯性直接債務是在政府承擔現(xiàn)時義務時產(chǎn)生，任何情況下不可免除的。由于這類債務的存在不依附于任何條件，比較容易預測和管理，是最容易統(tǒng)計的部分。間接顯性債務，是指被擔保人無力償還時，政府必須承擔清償責任的債務。諸如政府為企業(yè)或金融機構(gòu)的擔保、未決訴訟、融資等?；蛴袀鶆罩冈谀承┨囟ㄊ录l(fā)生時才可能出現(xiàn)的債務，其發(fā)生概率的大小可能受不確定事件和若干變量的影響?；蛴袀鶆赵谙喈敵潭壬鲜请[蔽的，是最難以準確統(tǒng)計的。隱性債務指非法律意義上的、為道義推定責任的債務。它建立在政治輿論壓力或者公共利益基礎上，源于政府作為宏觀經(jīng)濟管理者對各種公共風險承擔的責任，涉及法律沒有規(guī)定的社會保障計劃、未來公共項目再融資計劃等，會產(chǎn)生不容忽視的社會影響。隱性直接債務主要包括上級政府對下級政府的隱性擔保、政府對中央銀行的隱性擔保、我國政府對國有企業(yè)經(jīng)營虧損的擔保等。

（一）債務規(guī)模增長過快

分稅制改革以來，中央地方財、事權發(fā)生變化，地方財力滿足不了需要，導致地方政府債務快速發(fā)展，大體有三個高峰期。第一個高峰是在20世紀90年代后期，1997年爆發(fā)亞洲金融危機，面對危機后地方建設融資需求，政府通過實施積極的財政政策防止衰退，發(fā)行專項國債然后再轉(zhuǎn)貸給地方政府。1998—2005年，共發(fā)行約9900億元長期建設國債投資資金，其中約1/3轉(zhuǎn)貸給地方使用。第二個高峰是在2008年底，為應對國際金融危機，國家推出4萬億投資計劃，為擴大政府公共投資、增強地方的投資能力，特別批準財政部代理發(fā)行地方政府債券2000億元。第三個高峰是2014年以后，宏觀經(jīng)濟整體走弱，地方政府為刺激本地區(qū)經(jīng)濟增長，通過融資平臺籌集大量資金，投入基礎設施等公共項目建設，導致債務規(guī)模迅速擴張，僅2014年新增地方政府債務就達到5萬億元。

1996—2014年，伴隨經(jīng)濟形勢的好轉(zhuǎn)，債務規(guī)模也持續(xù)擴大，地方政府債務逐年攀升，年平均增長率達到28.6%，已經(jīng)高于同期國民生產(chǎn)總值和地方財政收入的增長速度。其中，1998年、2009年債務余額分別比上年增長48.20%和61.92%，這與亞洲金融危機、美國次貸危機的發(fā)生以及我國采取的積極財政政策是相吻合的。2014年末，地方政府承擔償還責任的債務15.4萬億元，負有擔保責任的債務和可能承擔一定償還責任的債務8.6萬億元，合計24萬億元。而且，負債率也在逐年上升，從1996年的2.10%一直攀升至2014年的24.22%。有數(shù)據(jù)顯示，到2016年底，中國地方政府債務在17.5萬億—21.3萬億，約占GDP的23%—28%。

（二）局部地區(qū)債務規(guī)模偏大

地方政府債務在各地區(qū)分布表現(xiàn)出不均衡的特征，局部地區(qū)債務負擔較重。截至2015年末，地方政府債務率最高的省份為貴州，其政府債務率高達189%；其次為遼寧、云南、內(nèi)蒙古，三個省份債務率分別為157%、121%和106%。前述四省份債務率均超過人大設定的100%的警戒線（見圖1）。江蘇、山東、浙江三省政府債務總體規(guī)模最高，債務余額分別為10556億、9252億、9188億。東北地區(qū)雖然債務規(guī)模得到控制，但部分市域和市本級政府債務率明顯偏高。比如遼寧省某市2015年GDP規(guī)模為2349億元，全市一般公共預算支出為359億元，其中市本級支出規(guī)模為176億元；全市債務余額達到748億元，債務率為187%，其中市本級債務余額為676億元，債務率高達346%①。

此外，各地還存有數(shù)量不等的或有債務。相關資料表明，層級越低、政府可能背負的債務負擔越重。除了少數(shù)發(fā)達地區(qū)外，大部分省市地區(qū)均在一定程度上背負著財政赤字的負擔和隱性債務的負擔?；蛴袀鶆站哂须[蔽性，很難估算其具體數(shù)量，易導致負債金額不斷膨脹。與此同時，或有債務還具備轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯觽鶆盏娘L險。

（三）隱性債務所占份額增大

地方政府債務中，顯性債務的隱性化趨勢明顯，潛在債務所占份額在不斷擴大。我國從1995年起實施的《預算法》明確規(guī)定政府不得舉債、不得出現(xiàn)財政赤字；2014年修訂后的《預算法》，規(guī)定經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券以舉借債務的方式籌措，除此之外不得以任何方式舉債，意味著雖賦予地方政府舉債權限，但仍有嚴格的限制。因此，各級地方政府一般采取下列幾種方法來間接舉債：一是地方政府建立大量投資平臺來籌資；二是委托方式，地方政府把當?shù)氐慕ㄔO項目委托給企業(yè)等組織來建設和經(jīng)營；三是擔?；I資，地方政府用政府信用或者土地房屋來做保證，向企業(yè)或組織籌集資金。形形色色的借款方式給地方政府解決了當務之急，但帶來了更大的債務負擔。endprint

二、控制我國地方政府債務規(guī)模建議

我國地方政府債務規(guī)模較大且地區(qū)發(fā)展不平衡，為了更好地發(fā)揮地方政府債務對經(jīng)濟運行的積極作用，應根據(jù)地域經(jīng)濟運行的實際科學合理地控制債務規(guī)模，進一步規(guī)范地方政府的融資行為，使地方政府債務成為調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟的有力工具。

（一）完善地方政府舉債融資機制

2014年修訂后的《預算法》賦予了地方政府發(fā)債的權利。地方政府債券發(fā)行可分為三種模式，分別是統(tǒng)一發(fā)行、財政部代發(fā)和自主發(fā)行。在統(tǒng)一發(fā)行模式中，中央政府決定發(fā)債總額，并負有償還責任；在財政部代發(fā)模式中，債務先由財政部償還，然后再由地方政府向財政部償還；自主發(fā)行模式則是地方政府直接決定債務的額度和用途，并負責償還債務。自主發(fā)行模式中，地方政府的預算軟約束問題最小，最有利于地方經(jīng)濟發(fā)展，但考慮到我國經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可能比欠發(fā)達地區(qū)擁有更大的融資規(guī)模和更低的成本，可能會進一步加大地區(qū)發(fā)展的不平衡性。因此，需要在統(tǒng)一發(fā)行和自主發(fā)行中找到平衡。另外，發(fā)達地區(qū)可以利用現(xiàn)有的市場運行機制和成熟的資本運作基礎，通過發(fā)行地方政府債券為公共項目籌集資金。欠發(fā)達地區(qū)由于金融市場發(fā)展相對滯后，可繼續(xù)使用財政部代發(fā)模式，逐步過渡到自主發(fā)債。

（二）強化跨部門對地方舉債行為的管控

國際經(jīng)驗表明，凡是對地方政府債務管理有序、監(jiān)督控制嚴格的國家，地方政府財政運轉(zhuǎn)就會比較健康，國民經(jīng)濟就會平穩(wěn)增長?？绮块T監(jiān)督是加強地方政府債務管理的重要保障。一是發(fā)揮人大的法律監(jiān)督職能。地方人大及其常委會應發(fā)揮對本級政府債務規(guī)?？刂频闹饕杀O(jiān)督職能，根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展實際需要，對地方政府舉借債務的原因、用途、數(shù)額、期限等要素進行審核并批復，未經(jīng)人大批準，地方政府部門不得隨意變更舉債規(guī)模。二是發(fā)揮審計機關的監(jiān)督職能。審計機關是對人大法律監(jiān)督職能的有益補充，要定期對地方政府舉債、用債情況進行審計監(jiān)督，對于有違規(guī)舉債、用債的要嚴格處理。三是發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用。進一步提高地方政府債務管理透明度，讓社會公眾了解地方政府債務信息，推動社會監(jiān)督。

（三）加大地方舉債信息公開力度

要增強地方政府債務的規(guī)模、期限結(jié)構(gòu)、籌措方式、償債履約問題的透明度，增強地方政府債務信用等級、抵質(zhì)押和擔保方式類別的透明度，增強地方政府債務所形成的資本運用的經(jīng)濟績效與社會效用評價情況的透明度，增強地方政府的償債計劃、償債基金設立、償債基金來源、償還時間、自身債務評估等透明度，增強地方政府債務以債券、銀行貸款、信托產(chǎn)品、銀行理財產(chǎn)品、融資租賃、資產(chǎn)證券化等存在種類結(jié)構(gòu)的透明度，增強信用評級機構(gòu)、證券承銷商、會計審計機構(gòu)等工作機制和效果的透明度，增強地方各類債務中，納入地方財政預算并納入地方人代會決策監(jiān)督機制情況的透明度，等等。

（四）建立地方政府債務中長期規(guī)劃管理

政府債務是地方財政收支管理的重要組成部分。要把地方政府債務納入國家戰(zhàn)略高度，不斷完善債務管理體制，建立中長期規(guī)劃和管理框架，根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展趨勢，科學預測未來時期的債務總額，建立3—5年，乃至更長期的債務預算管理規(guī)劃，并建立起“借債—使用—還債”三個環(huán)節(jié)相統(tǒng)一的債務管理機制。其中預算管理是根本。2016年11月，財政部印發(fā)了《地方政府一般債務預算管理辦法》（財預[2016]154號）和《地方政府專項債務預算管理辦法》（財預[2016]155號），依據(jù)法律法規(guī)和現(xiàn)行財政管理有關規(guī)定，從債務限額確定、預算編制和批復、預算執(zhí)行和決算、非債券形式債務納入預算、監(jiān)督管理等方面，提出了規(guī)范地方政府債務預算管理的工作要求。下一步，還應構(gòu)建地方政府債務管理體系，建立地方政府綜合財務報告制度，完善地方政府債務相關指標體系，科學編制地方政府資產(chǎn)負債表，有效推進地方政府債務管理。

注：

①數(shù)據(jù)來源于中國財政科學研究院調(diào)研報告。

（責任編輯 劉西順；校對 GX）endprint