謝正發(fā)

摘要：當(dāng)前，文化旅游產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)的重要增長點(diǎn)。通過梳理改革開放以來我國文化旅游產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展的軌跡，概括出產(chǎn)業(yè)定位日趨明確、產(chǎn)業(yè)管制逐步松動(dòng)、產(chǎn)業(yè)思路不斷拓展的政策演變趨勢(shì)，從產(chǎn)業(yè)化的高度，提出歷史啟示。

關(guān)鍵詞：文化旅游；產(chǎn)業(yè)政策；演變趨勢(shì)；啟示

文化旅游作為一種新的生活消費(fèi)方式，日益引起世界各國人們的關(guān)注和青睞。改革開放以來，我國文化旅游業(yè)從散、弱、小，逐漸成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)?？v觀其改革開放以來發(fā)展歷程，與產(chǎn)業(yè)政策演變密切相關(guān)?；旧辖?jīng)歷了萌芽、初步發(fā)展、全面深化三個(gè)階段。

一、1978～1991年的萌芽階段：旅游產(chǎn)業(yè)的提出與地位的確立

1981年成立國務(wù)院旅游工作領(lǐng)導(dǎo)小組，1986年改為旅游協(xié)調(diào)小組。1988年，國務(wù)院將旅游協(xié)調(diào)小組撤銷，成立了國家旅游事業(yè)委員會(huì)。此外，中國旅行游覽事業(yè)管理總局，于1982年變更為國家旅游局。隨后，國家旅游局和國旅總社不再一同辦公。國家旅游局不再直接進(jìn)行接待或者負(fù)責(zé)組建旅行團(tuán)，國旅總社實(shí)行企業(yè)化管理。管理機(jī)構(gòu)名稱和職責(zé)變化，逐步由政府主管的行政職能向政府主導(dǎo)的事業(yè)化、企業(yè)化轉(zhuǎn)變。

在1981年3月舉行的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上提出“積極發(fā)展，量力而行，穩(wěn)步前進(jìn)”的旅游發(fā)展方針，并確立了旅游管理體制的原則，即“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分散經(jīng)營”，要求在政策、制度、規(guī)劃、協(xié)調(diào)和紀(jì)律這五個(gè)方面高度統(tǒng)一。同年10月，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)旅游工作的決定》，明確要進(jìn)一步發(fā)展旅游。

1984 年7月國家旅游局提出《關(guān)于開創(chuàng)旅游工作新局面幾個(gè)問題的報(bào)告》，指出將我國建設(shè)成為旅游業(yè)比較發(fā)達(dá)國家的發(fā)展目標(biāo)。同年，我國旅游業(yè)實(shí)施了一系列重大體制變革，由領(lǐng)導(dǎo)型職能改為服務(wù)型職能、由政治性轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)性、從獨(dú)家經(jīng)營模式到以國營經(jīng)濟(jì)為主體的多種經(jīng)濟(jì)形式并存模式、由原來的封閉式等客上門轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放式經(jīng)營。

1985年初，由國務(wù)院批轉(zhuǎn)的國家旅游局《關(guān)于當(dāng)前旅游體制改革幾個(gè)問題的報(bào)告》中明確我國將以“政企分開，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理，分散經(jīng)營，統(tǒng)一對(duì)外”作為旅游管理體制原則。

1985年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家統(tǒng)計(jì)局《關(guān)于建立第三產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)的報(bào)告》。將第三產(chǎn)業(yè)劃分為三個(gè)層次，其中第二層次為生產(chǎn)和生活服務(wù)部門，將旅游業(yè)包含其中。1986年，《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》首次把旅游業(yè)發(fā)展納入到國家發(fā)展規(guī)劃之中，同時(shí)表明旅游業(yè)被正式提出。到1991年4月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃綱要》正式確立了旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)地位。

二、1992～2001年的初步發(fā)展：旅游產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化

在中國共產(chǎn)黨第十四次代表大會(huì)上，江澤民明確提出發(fā)展以旅游業(yè)為代表的第三產(chǎn)業(yè)。同時(shí)提出要調(diào)動(dòng)國家、集體、個(gè)人三方面的積極性，加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。

1992年6月中共中央國務(wù)院《關(guān)于加快第三產(chǎn)業(yè)的決定》第二部分明確指出，要?jiǎng)?chuàng)造條件、大力扶持、加快發(fā)展旅游業(yè)，進(jìn)一步突出政策扶持力度，把旅游業(yè)放在重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的第一系列。1995年，十四屆五中全會(huì)，旅游業(yè)列在積極發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的第一位，對(duì)旅游業(yè)的重視程度進(jìn)一步提高。

1998年，國務(wù)院在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上決定明確旅游的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)地位，并把旅游業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。

2000 年以后我國政府對(duì)旅游業(yè)發(fā)展更加重視。2001 年國務(wù)院召開全國旅游發(fā)展工作會(huì)議，同時(shí)下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)旅游業(yè)發(fā)展的通知》，明確提出把中國建設(shè)成旅游強(qiáng)國的目標(biāo)，提出把發(fā)展國內(nèi)旅游放在重要的位置，進(jìn)一步從國家層面促進(jìn)了旅游業(yè)的發(fā)展。

此外，國家旅游局在《中國旅游業(yè)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃》中提出：要把國內(nèi)旅游作為第三產(chǎn)業(yè)的一個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)認(rèn)真抓好。國家旅游局?jǐn)M定了《中國旅游業(yè)發(fā)展九五計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》。其中仍然明確了適度超前的發(fā)展方針，爭(zhēng)取使我國旅游業(yè)總收入的比重，達(dá)到國內(nèi)生產(chǎn)總值的5%，初步成為國民經(jīng)濟(jì)中的支柱產(chǎn)業(yè)。

其次，文化產(chǎn)業(yè)的地位也得到確立，政策不斷完善。

1998年8月，文化部文化產(chǎn)業(yè)司成立，標(biāo)志著我國文化產(chǎn)業(yè)的正式確立。2000年10月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》在中國共產(chǎn)黨第十五屆五中全會(huì)通過?！拔幕a(chǎn)業(yè)”和“文化產(chǎn)業(yè)政策”概念在中央正式文件中首次出現(xiàn)。2000年12月，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于支持文化事業(yè)發(fā)展若干經(jīng)濟(jì)政策的通知》，制定出了有利于我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政、稅收和金融的系列政策。

這一時(shí)期，對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)的地位認(rèn)識(shí)，經(jīng)歷了從國民經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)，到支柱性產(chǎn)業(yè)地位的不斷深化。

三、2002～2012年的全面深化：文化旅游產(chǎn)業(yè)的形成與發(fā)展

2003年9月，《文化部關(guān)于支持和促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》提出大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，明確了文化旅游業(yè)是文化產(chǎn)業(yè)的一部分。2004年10月，文化部《關(guān)于鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的意見》從經(jīng)濟(jì)上明確對(duì)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行大力扶持。2005年各省市相繼按照中央意見，因地制宜，制定了詳細(xì)的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展綱要或戰(zhàn)略。2006 年，我國旅游業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要，明確提出將旅游業(yè)培育成國民經(jīng)濟(jì)主要產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)。此后，各省、市、自治區(qū)出臺(tái)了 60 多個(gè)關(guān)于發(fā)展旅游業(yè)的意見和建議，將旅游業(yè)確定為未來發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

2009 年8月，文化部、國家旅游局《關(guān)于促進(jìn)文化與旅游結(jié)合發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出打造活動(dòng)品牌，推出高品質(zhì)演藝產(chǎn)品，進(jìn)行品牌化經(jīng)營，舉辦項(xiàng)目推介洽談會(huì)，加強(qiáng)市場(chǎng)推廣，積極培育人才，規(guī)范經(jīng)營秩序等內(nèi)容。9月，文化部頒布《關(guān)于加快文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出促進(jìn)文化與旅游相結(jié)合，建立《文化旅游節(jié)慶活動(dòng)扶持名錄》和《國家文化旅游重點(diǎn)項(xiàng)目名錄》。鼓勵(lì)對(duì)演藝與旅游資源整合，在知名旅游景區(qū)打造高品質(zhì)、有特色的演藝精品。9月，國務(wù)院又發(fā)布《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》，明確提出擴(kuò)大文化消費(fèi)，標(biāo)志著發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略層面。2009 年12月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》，大力推進(jìn)旅游與文化等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。提出要發(fā)揮文化資源優(yōu)勢(shì)，開展多種形式的文體旅游活動(dòng)。endprint

2011 年10月，《中共中央關(guān)于深化文化體制改革 推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》，提出推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)與旅游等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。積極發(fā)展文化旅游，促進(jìn)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承與旅游相結(jié)合，發(fā)揮旅游對(duì)文化消費(fèi)的促進(jìn)作用。11 月，國家旅游局《關(guān)于進(jìn)一步加快發(fā)展旅游業(yè)促進(jìn)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮的指導(dǎo)意見》，提出支持文化旅游活動(dòng)品牌，推出一批非物質(zhì)文化遺產(chǎn)旅游精品，提升一批旅游演藝精品，制作旅游工藝品等五點(diǎn)具體措施。

2012 年 2 月，中辦、國辦《國家“十二五”時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，加快發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展文化旅游，積極擴(kuò)大文化消費(fèi)等。文化部《十二五”時(shí)期文化產(chǎn)業(yè)倍增計(jì)劃》，編制文化旅游發(fā)展規(guī)劃，打造特色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、國際知名旅游演藝及系列活動(dòng)品牌，深度開發(fā)文化旅游工藝品。

此外，從 2010 年開始，文化部、國家旅游局確定，每 4 年推出一個(gè)中國文化旅游主題年，每兩年舉辦一屆中國國際文化旅游周，定期發(fā)布《國家文化旅游重點(diǎn)項(xiàng)目名錄》。文化與旅游不斷融合，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)中的增長性、帶動(dòng)性和輻射性日益凸顯。

四、政策演變趨勢(shì)

通過梳理改革開放以來我國文化旅游產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展軌跡，有幾個(gè)典型的趨勢(shì)。

一是產(chǎn)業(yè)定位日趨明確。中國旅游業(yè)從誕生就作為政府的外交平臺(tái)，從屬于外事接待事業(yè)，基本不具有產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)屬性，還稱不上產(chǎn)業(yè)。改革開放后，旅游業(yè)從外事接待事業(yè)，到第三產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)，旅游產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)的重要組成，再到文化旅游業(yè)的正式提出。在國民經(jīng)濟(jì)中的產(chǎn)業(yè)地位日益穩(wěn)固。陸續(xù)出臺(tái)一系列有利于文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，使其產(chǎn)業(yè)地位基本確立，開啟了我國文化旅游產(chǎn)業(yè)大發(fā)展的嶄新篇章。

二是產(chǎn)業(yè)管制逐步松動(dòng)。中國旅游業(yè)的性質(zhì)，隨著一系列政治、經(jīng)濟(jì)制度改革，也發(fā)生了根本性的變化，逐漸從計(jì)劃性、福利性，成為具有文化性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)又具有經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的文化產(chǎn)業(yè)，文化與旅游日益交融。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與不斷健全，旅游產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、以及文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路不斷拓展，不斷出臺(tái)順應(yīng)市場(chǎng)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，市場(chǎng)機(jī)制作為資源配置的基礎(chǔ)性作用得到了重視，政府逐步放松了對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的管制，充分調(diào)動(dòng)了各方的積極性，投資主體日趨多元化。

三是產(chǎn)業(yè)思路不斷拓展。由市場(chǎng)需求而產(chǎn)生的文化與旅游的資本化運(yùn)作、市場(chǎng)化融合的產(chǎn)品供給不斷增多、發(fā)展、成熟，并取得較好的經(jīng)濟(jì)效益。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展以及文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路的不斷拓展，使得各地政府八仙過海，各顯神通，大力發(fā)展文化旅游。各地紛紛依托自身豐富的文化資源，吸引社會(huì)資本的旅游開發(fā)，不斷推進(jìn)文化資源開發(fā)的市場(chǎng)化。充分展示出獨(dú)特的文化內(nèi)涵與魅力，也創(chuàng)造了豐厚的經(jīng)濟(jì)效益。

五、歷史啟示

一是要放開所有制限制。由于文化旅游資源的特殊性，長期處于國有旅游經(jīng)濟(jì)壟斷的格局。應(yīng)逐步打破國家壟斷地位，采取政府主導(dǎo)、發(fā)展公有制的集體、私營、個(gè)體和合資等多種經(jīng)濟(jì)形式，實(shí)現(xiàn)多種所有制經(jīng)濟(jì)并存。大力推進(jìn)旅游市場(chǎng)化進(jìn)程，賦予旅游企業(yè)以充分經(jīng)營自主權(quán)，增加其活力，對(duì)于國家歷史文化名城文化旅游健康、快速發(fā)展是極為重要的。

二是要完善相關(guān)法規(guī)體系。政府應(yīng)制定方針政策，在更深層次上提高文化旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)地位，確立政府及相關(guān)部門協(xié)作的文化旅游發(fā)展保障機(jī)制。更為有效地促進(jìn)文化旅游法制建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)定保護(hù)、規(guī)劃、開發(fā)的法律責(zé)任和處罰標(biāo)準(zhǔn)，并保障其嚴(yán)格執(zhí)行，體現(xiàn)其剛性約束。保護(hù)合理公平競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)范經(jīng)營主體行為，實(shí)行優(yōu)勝劣汰的機(jī)制，以期不斷提高服務(wù)質(zhì)量，降低消費(fèi)成本，保護(hù)經(jīng)營者、消費(fèi)者的利益。

三是要堅(jiān)持政府宏觀調(diào)控。實(shí)行有利于文化旅游發(fā)展的政策導(dǎo)向，政府主管部門負(fù)責(zé)文化旅游發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃與布局。在發(fā)揮政府旅游主管部門作用的同時(shí)，改變對(duì)旅游企業(yè)直接干預(yù)的狀況，對(duì)企業(yè)要賦予充分的自主權(quán)。加強(qiáng)對(duì)目的地的宣傳與促銷，為來訪游客搭建信息服務(wù)平臺(tái)。另外，還需要通過調(diào)控價(jià)格、匯率和外匯管制實(shí)行差別稅率等手段，適當(dāng)鼓勵(lì)或控制旅游需求。

四是要突出行業(yè)協(xié)會(huì)作用。政府部門應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)，從繁瑣的事務(wù)中解脫出來，拓展文化旅游專家委員會(huì)、保護(hù)協(xié)會(huì)、規(guī)劃協(xié)會(huì)等行業(yè)管理權(quán)限。更大力度強(qiáng)化行業(yè)管理手段，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在文化旅游開發(fā)利用中的監(jiān)管作用。在行業(yè)協(xié)會(huì)的組織上，要學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)旅游國家的經(jīng)驗(yàn)，使政府專司旅游經(jīng)濟(jì)管理的職責(zé)得到強(qiáng)化。

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（作者單位：吉首大學(xué)）endprint