摘 要：行政立法聽證制度已經(jīng)成為世界各國現(xiàn)代行政程序法的極為重要的程序制度它旨在通過這一制度，擴(kuò)大民主參與，廣泛聽取各方面的意見，尤其是利害關(guān)系人的意見，以提高立法質(zhì)量，平衡各方面的利益關(guān)系，增強(qiáng)行政立法的民主性和科學(xué)性。本文從行政立法聽證的基本理論入手，闡述我國行政立法聽證制度的現(xiàn)狀，找出存在的問題，并對(duì)行政立法聽證制度進(jìn)行構(gòu)建過程中的問題提出對(duì)策建議，使之更加完善，對(duì)實(shí)踐具有一定指導(dǎo)性。

關(guān)鍵詞：行政立法；聽證制度；行政立法聽證

0 前言

隨著我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展水平的提高，政治民主化程度也相應(yīng)提高，聽證制度也逐步在我國行政立法過程中建立，但在制度構(gòu)建和聽證制度執(zhí)行的探索過程中不可避免地出現(xiàn)一些問題。雖然我國行政立法聽證制度已經(jīng)取得了一些成就，但是在實(shí)踐中仍然存在以下問題：行政立法聽證方式比較單一，非正式聽證規(guī)則過于弱化；行政立法聽證范圍不明確，對(duì)參與聽證人選定沒有具體統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)；行政立法聽證中，筆錄效力低，且缺乏相應(yīng)的意見回應(yīng)機(jī)制；行政聽證程序缺乏有效監(jiān)督機(jī)制，缺乏對(duì)于聽證的評(píng)估機(jī)制。

1 我國行政立法制度的現(xiàn)狀

“我國開始將聽證制度引入行政決策及立法領(lǐng)域始于20世紀(jì)90年代中期，對(duì)于決策多元化及政治參與均有所影響，被認(rèn)為是中國政治改革的最新進(jìn)展。”經(jīng)過進(jìn)二十年的發(fā)展，行政決策聽證制度已經(jīng)逐漸融入中國的政治生態(tài)當(dāng)中，并成為不可或缺的重要組成部分。

由于我國長期的權(quán)力集中體制以及法律體系長期以來受到大陸法系影響的原因，“在立法中，往往實(shí)體規(guī)定多，程序規(guī)定少或根本沒有；在執(zhí)法中，往往為追求行政權(quán)的實(shí)現(xiàn)，而忽視行政權(quán)行使過程中程序的合法性；在觀念上，往往認(rèn)為程序繁瑣，影響效率，甚至多余，不能理解程序?qū)?shí)現(xiàn)實(shí)體正義的深刻影響和重要意義。雖然聽證制度在我國已經(jīng)引入多年，但并沒有形成關(guān)于聽證制度的系統(tǒng)法律規(guī)定，只能散見于如《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》等法律法規(guī)文件中。如2000年3月15日頒布的《立法法》明確將聽證制度擴(kuò)展到行政立法領(lǐng)域。該法第58條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式?！钡?4條規(guī)定：“國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定程序，參照本法第三章的規(guī)定，由國務(wù)院規(guī)定?！?/p>

2 我國行政立法制度問題分析

行政立法制度在我國形成和建立健全過程中，在探索前進(jìn)的過程中，不可避免的出現(xiàn)一些問題與缺陷。

（一）行政立法聽證方式比較單一，非正式聽證規(guī)則過于弱化

行政立法聽證傳統(tǒng)上主要以聽證會(huì)的方式進(jìn)行，非正式聽證只作為輔助方式存在，對(duì)非正式聽證沒有引起足夠的重視，而且關(guān)于非正式聽證的規(guī)則過于原則化，并沒有形成具體的制度，缺乏制度保障。對(duì)于利害關(guān)系人而言，他們所提出的意見沒有相應(yīng)的回應(yīng)機(jī)制，這同樣使得公眾對(duì)于非正式的聽證的參與度不高，是非正式聽證流于形式。

（二）行政立法聽證范圍不明確，對(duì)參與聽證人選定沒有具體統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)

我國的法律法規(guī)體系對(duì)于聽證制度并沒有作出明確的規(guī)定，只是散見于如《立法法》等一些法律法規(guī)中，未形成明確的法律規(guī)范，聽證范圍不明確。

聽證會(huì)參加人是聽證主體，開聽證會(huì)的目的就是聽取這些民意人的意見，由此而論，對(duì)于聽證會(huì)人的選擇需要有包括聽證人范圍、人數(shù)等方面一定的標(biāo)準(zhǔn)。而在我國行政立法聽證的實(shí)踐中，普遍存在著聽證會(huì)人遴選標(biāo)準(zhǔn)的缺失，各地各部門的標(biāo)準(zhǔn)五花八門，有的是政府內(nèi)部制定，有的是公眾自愿參與，還有的是前兩種方式的結(jié)合。

（三）行政立法聽證中，筆錄效力低，且缺乏相應(yīng)的意見回應(yīng)機(jī)制

雖然聽證制度在我國實(shí)行已有近二十年，但對(duì)聽證筆錄的效力規(guī)定很少有涉及。目前為止，沒有統(tǒng)一的對(duì)聽證筆錄效力的規(guī)定，只是要求行政機(jī)關(guān)在作出決定時(shí)，將聽證筆錄作為參考。但是在實(shí)際的行政部門實(shí)踐中，對(duì)于筆錄的實(shí)際應(yīng)用不為公眾所知，這也一定程度上挫傷了公眾對(duì)于聽證參與的積極性。

（四）行政聽證程序缺乏有效監(jiān)督機(jī)制，缺乏對(duì)于聽證會(huì)的評(píng)估機(jī)制

由于行政立法聽證制度在我國發(fā)展尚不成熟，因而行政機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾對(duì)其都沒有充分的認(rèn)識(shí)，在立法上仍然不很完備，在實(shí)際實(shí)踐中也缺乏外國可借鑒經(jīng)驗(yàn)，操作中難免會(huì)出現(xiàn)違反聽證程序的行為。故在聽證制度的實(shí)踐過程中，有必要建立于行政立法相適應(yīng)的聽政監(jiān)督機(jī)制。

自從聽證會(huì)引入我國以來，聽證會(huì)制度已經(jīng)取得了一些發(fā)展成果，但由于聽證會(huì)的濫用，在實(shí)際應(yīng)用中卻為取得良好的效果。究其原因，除了在聽證會(huì)舉行過程中存在的上述問題外，還缺乏對(duì)于聽證會(huì)的事后評(píng)估機(jī)制，這直接導(dǎo)致了很多聽證會(huì)成為一種形式，在實(shí)際的行政活動(dòng)中卻沒有取得實(shí)際效果。

4 對(duì)于當(dāng)前我國行政立法制度問題的對(duì)策建議

行政立法聽證的價(jià)值在于聽證程序?qū)姾戏?quán)益的尊重以及對(duì)行政立法機(jī)關(guān)裁量權(quán)的規(guī)制。聽證程序的適用為公眾參與行政立法提供了機(jī)會(huì)，公眾可以通過聽證程序使自己的利益得到行政立法者的重視。本文將針對(duì)我國在行政立法聽證制度中存在的以上問題，在借鑒外國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出有針對(duì)性的對(duì)策與建議。

（一）采用正式聽證形式進(jìn)行行政立法聽證

行政立法聽證形式是指行政立法機(jī)關(guān)依照什么樣的方式來進(jìn)行聽證。根據(jù)美國《行政程序法》和其他與規(guī)章制定有關(guān)的程序規(guī)范的規(guī)定，美國的規(guī)章制定程序有所謂正式程序與非正式程序之分。相應(yīng)地，行政立法聽證也可以分為正式聽證與非正式聽證兩種形式。我國有關(guān)的法律法規(guī)和地方政府規(guī)章既未對(duì)行政法規(guī)和規(guī)章的正式與非正式制定程序作出區(qū)分，也未對(duì)行政立法的正式聽證與非正式聽證作出區(qū)分。

正式聽證應(yīng)依照以下程序舉行：（1）在聽證會(huì)舉行之前3個(gè)月在全國范圍內(nèi)的報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)等媒介公布法規(guī)規(guī)章草案，說明立法根據(jù)、立法目的、立法要解決的問題、立法確立的主要制度、受立法影響的相對(duì)人的權(quán)利與利益或者授益性規(guī)定，申請(qǐng)參加聽證會(huì)的辦法和立法聽證代表人的產(chǎn)生辦法，并規(guī)定在立法聽證會(huì)舉行之前兩個(gè)月內(nèi)把參加聽證的申請(qǐng)報(bào)組織和主持聽證的行政立法聽證專員秘書處。（2）立法聽證專員秘書處確定并在立法聽證會(huì)舉行前巧天把聽證的具體時(shí)間、地點(diǎn)、聽證規(guī)則、聽證程序等內(nèi)容通知聽證參加人，同時(shí)予以公告。（3）聽證會(huì)由與行政立法沒有利害關(guān)系的行政立法聽證專員組織和主持，并面向社會(huì)公開舉行，允許公眾旁聽和新聞媒體采訪報(bào)道。（4）聽證會(huì)按照以下先后程序進(jìn)行：聽證主持人宣讀聽證規(guī)則和聽證流程；行政立法機(jī)關(guān)的聽證代表就法規(guī)規(guī)章草案中涉及公民、法人和其他組織切身利益的有關(guān)內(nèi)容的立法必要性、可行性和有關(guān)背景資料予以說明并提供有關(guān)依據(jù)；專家代表發(fā)言；其他聽證參加人進(jìn)行質(zhì)證并提出自己的意見、建議及依據(jù)；聽證參加人交叉辯論及質(zhì)證；聽證主持人整理、確定聽證爭議的焦點(diǎn)；聽證參加人圍繞爭議焦點(diǎn)進(jìn)一步進(jìn)行質(zhì)證、辯論與磋商；聽證主持人整理聽證記錄并經(jīng)聽證參加人審核無誤后簽名。（5）聽證記錄結(jié)果的處理，是行政立法聽證正式程序的最后部分，也是行政立法聽證制度能否發(fā)揮應(yīng)有作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。聽證主持人應(yīng)在聽證會(huì)結(jié)束后15天內(nèi)將聽證記錄的案卷與聽證專員的意見通報(bào)行政立法機(jī)關(guān)，行政立法機(jī)關(guān)按照聽證記錄案卷選擇適用性與聽證專員意見相結(jié)合的原則，在聽證會(huì)結(jié)束后1個(gè)月內(nèi)公告決定后的法規(guī)規(guī)章正式文本，并說明聽證記錄案卷和聽證專員意見取舍的理由和依據(jù)。endprint

（二）明確行政立法聽證的聽證范圍，確立聽證人選取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

《行政法規(guī)制定程序條例》第12條規(guī)定：“起草行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取召開座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式?！薄兑?guī)章制定程序條例》第14條規(guī)定：“起草規(guī)章，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取書面征求意見、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式?！焙茱@然，《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》都沒有規(guī)定行政法規(guī)和規(guī)章草案的聽證范圍。但二者又分別規(guī)定“行政法規(guī)送審稿直接涉及公民、法人或其他組織的切身利益的，國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)可以舉行聽證會(huì)，聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見”，“規(guī)章送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或者公民對(duì)其有重大意見分歧，起草單位在起草過程中未向社會(huì)公布，也未舉行聽證會(huì)的，法制機(jī)構(gòu)經(jīng)本部門或本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可向社會(huì)公布，也可以舉行聽證會(huì)?！?/p>

從上述兩個(gè)條例的規(guī)定我們可以作出這樣的推斷：在行政法規(guī)和規(guī)章的制定過程中，聽證范圍要分兩個(gè)階段來考察，一個(gè)是行政法規(guī)和規(guī)章起草階段；另一個(gè)就是行政法規(guī)和規(guī)章草案審查階段。從法條的規(guī)定看，在前一階段，所有的行政法規(guī)和規(guī)章草案都可以聽取有關(guān)組織和公民的意見；在后一階段，對(duì)于直接涉及公民、法人或其他組織的切身利益的行政法規(guī)和規(guī)章草案，行政機(jī)關(guān)可以舉行聽證會(huì)，但行政機(jī)關(guān)不負(fù)有必須舉行聽證會(huì)的責(zé)任和義務(wù)。

對(duì)于行政立法聽證范圍的界定，有兩種可選擇的途徑：其一，選擇排除式的規(guī)定方式，比如規(guī)定“除了法律法規(guī)有特別規(guī)定之外，行政法規(guī)和規(guī)章在制定過程中都應(yīng)該舉行聽證”，擴(kuò)大聽證在行政立法領(lǐng)域的適用范圍。其二，我們也可以在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上賦予行政相對(duì)人申請(qǐng)舉行行政立法聽證的機(jī)會(huì)和權(quán)利，相對(duì)方如果認(rèn)為該行政法規(guī)或規(guī)章有需要聽證的其他事項(xiàng)，也可以申請(qǐng)行政聽證組織機(jī)關(guān)將該事項(xiàng)納入聽證范圍，安排聽證。

行政立法聽證代表人的選定，必須綜合考慮利益代表性、均衡性、磋商性、公益性、效率性，確定立法聽證參加人的基礎(chǔ)數(shù)量，由行政立法聽證專員秘書處按照以下規(guī)則進(jìn)行遴選：確定受行政立法影響的利害關(guān)系人的范圍；通過報(bào)紙、電臺(tái)、電視臺(tái)、互聯(lián)網(wǎng)等渠道公布法規(guī)規(guī)章草案，公告利害關(guān)系人，確定在利益關(guān)聯(lián)的社會(huì)團(tuán)體內(nèi)部磋商產(chǎn)生立法聽證代表人的規(guī)則并提供指導(dǎo)；利害關(guān)系人可以直接向立法聽證專員秘書處申請(qǐng)參加立法聽證；如果申請(qǐng)參加立法聽證的利害關(guān)系人眾多，聽證專員秘書處可以從中指定聽證參加人并說明理由；如果申請(qǐng)參加立法聽證的利害關(guān)系人太少，聽證專員秘書處可以與利害關(guān)系人協(xié)商確定或直接指定聽證參加人。

（三）完善行政立法聽證的程序

在聽證程序中，代表的選擇本身就是個(gè)復(fù)雜而又重要的問題，整個(gè)聽證會(huì)的效果和質(zhì)量與此直接相關(guān)，因此，在聽證程序的運(yùn)行中，代表遴選的程序、遴選代表的代表性和能力以及代表結(jié)構(gòu)的合理性等都要規(guī)范。首先，要確定各方代表所占的比例，從制度上保證參與人的廣泛性，以便立法機(jī)構(gòu)能聽到不同的聲音。如可以選擇人大代表或政協(xié)委員作為參加聽證會(huì)的常任代表等。其次，為保證代表具有充分代表性的基礎(chǔ)上，聽證代表應(yīng)具有一定的參政議政能力，以真正代表相關(guān)利益群體的意見。再次，推薦與選拔相結(jié)合，由組織者從各地推薦的報(bào)名者中，通過隨機(jī)抽取產(chǎn)生代表，為了防止聽話代表，還可以設(shè)置一些機(jī)制讓立法機(jī)關(guān)無法“圈定”它所喜歡的代表。最后，應(yīng)從法律上明確規(guī)定參與人是由政府選定還是由真正的利益相關(guān)人以及組織主動(dòng)申請(qǐng)參加。

為了便于聽證代表更好的申辯和陳述，應(yīng)在聽證前向代表提供真實(shí)、全面、通俗易懂的背景資料，同時(shí)要嚴(yán)格按照程序規(guī)定的時(shí)間內(nèi)把資料提供給代表，至少應(yīng)當(dāng)在聽證會(huì)舉行前60天發(fā)出通知。名單應(yīng)當(dāng)在聽證會(huì)舉行前30天前公布，讓被確定為代表的公民就立法草案的內(nèi)容進(jìn)行表要的調(diào)查、咨詢，寫出發(fā)言報(bào)告，準(zhǔn)備好相關(guān)材料。聽證會(huì)除法律禁止公開的情形外一律公開進(jìn)行，這樣可以保證在群眾監(jiān)督下公正進(jìn)行。聽證程序只有在制度上形成其嚴(yán)密性、公開性、公正性，才能使政府沿著既定的規(guī)則充分履行其職能。

（四）賦予行政立法聽證筆錄絕對(duì)的法律效力

聽證筆錄是對(duì)聽證過程所進(jìn)行的書面記錄?！耙话銇碚f，聽證記錄應(yīng)包括出席聽證人的基本情況，聽證時(shí)間和地點(diǎn)，當(dāng)事人的陳述，提出的文書證據(jù)等?！泵绹ǖ涞谖寰幍谖逭滦姓绦虻?57條規(guī)定：“案卷應(yīng)注明當(dāng)事人提出的每個(gè)事實(shí)認(rèn)定、結(jié)論或異議的裁定，包括初步性、建議性和臨時(shí)性決定在內(nèi)的所有決定，都應(yīng)屬于案卷的組成部分，而且它還應(yīng)包括下列說明-------1.就案卷中記載的所有實(shí)質(zhì)性事實(shí)問題、法律問題或自由裁量權(quán)問題所做出的認(rèn)定、結(jié)論及其理由或根據(jù)；2.有關(guān)的規(guī)章、裁決令、制裁、救濟(jì)或者其否決?！?/p>

中國對(duì)于行政立法聽證筆錄的效力沒有作出直接規(guī)定，但是，中國《規(guī)章制定程序條例》第15條規(guī)定“起草單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究聽證會(huì)反映的各種意見，起草的規(guī)章在報(bào)送審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)說明對(duì)聽證會(huì)意見的處理情況及理由”。可以看出，中國對(duì)于行政立法聽證筆錄的效力采用了上述第二種情況，即聽證筆錄對(duì)于行政機(jī)關(guān)具有一定的約束力。但這只是行政機(jī)關(guān)對(duì)草案起草階段所進(jìn)行的聽證會(huì)聽證筆錄的處理，行政法規(guī)和規(guī)章草案還須進(jìn)行審查。在審查階段，由于審查機(jī)關(guān)有權(quán)決定是否通過行政法規(guī)和規(guī)章草案，因此在草案起草階段，即使是進(jìn)行過聽證，行政立法機(jī)關(guān)也按照聽證筆錄起草了行政立法，如果不能通過審查機(jī)關(guān)的審查的話，聽證筆錄也依然毫無任何價(jià)值可言。

（五）建立有效的成本分析效益制度

《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第17條款指出，“積極探索對(duì)政府立法項(xiàng)目尤其是經(jīng)濟(jì)立法項(xiàng)目的成本效益分析制度?！蔽覀兣e行聽證的目的是提高立法質(zhì)量、進(jìn)行科學(xué)有效的立法決策。為此，該投入的要投入，但不能做無謂的浪費(fèi)，能節(jié)約等一定要節(jié)約，場(chǎng)面可以簡單一點(diǎn)，但不一定要豪華，信息披露要及時(shí)準(zhǔn)確，但不一定要搞新聞直播。此外，聽證的形式可以適當(dāng)靈活一點(diǎn)，探索多種形式，但一定要有利益相關(guān)主體和持不同意見的人員，在規(guī)則、人員數(shù)量、時(shí)間相對(duì)于正式聽證來說可適當(dāng)簡化。從另一方面看，立法是一項(xiàng)制度建設(shè)，它是對(duì)社會(huì)關(guān)系的普遍規(guī)范，在一定程度上會(huì)長期的、高頻率的適用，一項(xiàng)良好的法律規(guī)范給社會(huì)所帶來的收益，在理論上來說應(yīng)遠(yuǎn)大于立法成本的投入。所以從聽證對(duì)行政立法的作用來看，積極探索成本效益分析制度是必要的。

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作者簡介：

阿拉坦蘇毅樂 （1990.09-） 性別：男 ，天津市，碩士，專業(yè)：行政管理。endprint