文 張益

如何建立垃圾分類的科學(xué)長(zhǎng)效機(jī)制

文 張益

建立科學(xué)長(zhǎng)效的垃圾分類機(jī)制需要政府、企業(yè)、群眾從政策、技術(shù)、社會(huì)三個(gè)維度嚴(yán)格把控，協(xié)同合作，全方位開(kāi)展生活垃圾分類各項(xiàng)工作，建立制度健全、群眾參與、技術(shù)導(dǎo)向的垃圾分類科學(xué)體系。

為推動(dòng)我國(guó)垃圾分類實(shí)施，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了不少政策。早在《中華人民共和國(guó)固體廢棄物污染防治法》中，第37條就已經(jīng)規(guī)定：“城市生活垃圾應(yīng)當(dāng)逐步做到分類收集、貯存、運(yùn)輸及處置”；《中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書(shū)》中第19章“固體廢棄物的無(wú)害化管理”中規(guī)定：“沿海開(kāi)放城市和旅游風(fēng)景城市近期內(nèi)做到生活垃圾的分類收集和無(wú)害化處理，其它城市逐漸實(shí)行”；“十三五”期間《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾處理工作的意見(jiàn)》明確要求：“城市人民政府要根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳罾匦浴⑻幚矸绞胶凸芾硭?，科學(xué)制定生活垃圾分類辦法，明確工作目標(biāo)、實(shí)施步驟和政策措施，動(dòng)員社區(qū)及家庭積極參與，逐步推行垃圾分類。”

2016年12月，國(guó)家主席習(xí)近平在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議中強(qiáng)調(diào)，要加快建立分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)；形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動(dòng)、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度；普遍推行垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍。

2017年3月，為切實(shí)推動(dòng)生活垃圾分類，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量和生態(tài)文明建設(shè)水平，國(guó)家發(fā)展改革委、住建部頒布《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，要求在中國(guó)46個(gè)城市先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類，并提出了“到2020年底，基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式”的主要目標(biāo)。同時(shí)相關(guān)部門正在制定46個(gè)重點(diǎn)城市的生活垃圾強(qiáng)制分類指導(dǎo)意見(jiàn)，并將于今年發(fā)布。

習(xí)主席的重要指示和《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》的頒布和實(shí)施，表明了國(guó)家對(duì)垃圾分類和垃圾處理的高度重視，再一次堅(jiān)定了全社會(huì)推行垃圾分類的信心與決心，標(biāo)志著中國(guó)的垃圾分類市場(chǎng)正式拉開(kāi)大幕，垃圾分類元年如約而來(lái)。

政府相關(guān)部門應(yīng)加快完善垃圾分類相關(guān)法規(guī)、制度，推進(jìn)生活垃圾分類及站點(diǎn)建設(shè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的形成，明確生活垃圾強(qiáng)制分類的各項(xiàng)要求，依法推進(jìn)生活垃圾強(qiáng)制分類。

生活垃圾分類進(jìn)展

2000年，我國(guó)在8個(gè)城市開(kāi)展生活垃圾分類的試點(diǎn)，主要特點(diǎn)是將垃圾分為可回收垃圾和不可回收垃圾，試點(diǎn)并沒(méi)有取得預(yù)期的效果。2015年4月，住建部等五部委發(fā)文確定了將北京市東城區(qū)、房山區(qū)、天津市濱海新區(qū)等26個(gè)城市（區(qū)）作為第一批示范城市（區(qū)）。并要求建立生活垃圾分類減量激勵(lì)機(jī)制，因地制宜細(xì)化垃圾分類方式，重點(diǎn)解決廚余垃圾的分類收集和處理問(wèn)題。26個(gè)示范城市（區(qū)）均啟動(dòng)了垃圾分類試點(diǎn)、示范工作，各城市（區(qū)）總體上按“大分流、小分類”模式推進(jìn)垃圾分類，大部分示范城市（區(qū)）建立了推進(jìn)垃圾分類工作的領(lǐng)導(dǎo)小組。

46城將實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類。CNSphoto供圖

“綠色賬戶”是上海市推進(jìn)垃圾分類、群眾參與的特色內(nèi)容。截止到2016年底，上海市生活垃圾分類已經(jīng)覆蓋500萬(wàn)戶家庭（其中“綠色賬戶”激勵(lì)機(jī)制覆蓋200萬(wàn)戶），約占上海常住人口的60%。實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類以來(lái)，上海在全市范圍全面推進(jìn)單位強(qiáng)制分類覆蓋，并于今年出臺(tái)頒布了單位生活垃圾強(qiáng)制分類實(shí)施方案，要求市內(nèi)公共機(jī)構(gòu)及企事業(yè)單位逐步實(shí)現(xiàn)“不分類不收運(yùn)”。

北京市提出了“城市精細(xì)化管理要從垃圾分類抓起”和創(chuàng)建“垃圾分類示范片區(qū)”的工作思路，從2017年起普遍開(kāi)展“垃圾分類示范片區(qū)”的創(chuàng)建工作。示范片區(qū)內(nèi)將推廣一大一小兩個(gè)垃圾桶模式，提倡居民采用“干濕分離”的方式進(jìn)行分類，并設(shè)置“回收小屋”整合垃圾分類桶站和再生資源回收站點(diǎn)功能。

蘇州市政府于2017年6月率先出臺(tái)《蘇州市生活垃圾強(qiáng)制分類制度實(shí)施方案》，全市公共機(jī)構(gòu)和相關(guān)企業(yè)將開(kāi)展垃圾強(qiáng)制分類工作，其中易腐垃圾、可回收物、有害垃圾、園林綠化垃圾、建筑（裝修）垃圾、大件垃圾和其他垃圾等7大類生活垃圾將被強(qiáng)制分類。至2018年上半年，蘇州市區(qū)將全面實(shí)現(xiàn)公共機(jī)構(gòu)和相關(guān)企業(yè)生活垃圾強(qiáng)制分類。

浙江省金華市積極推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用，探索出“兩次四分”的垃圾分類方法，形成了長(zhǎng)期可持續(xù)的農(nóng)村生活垃圾治理模式，其成功經(jīng)驗(yàn)在各?。▍^(qū)、市）住房城鄉(xiāng)建設(shè)或農(nóng)村生活垃圾治理業(yè)務(wù)主管部門推廣。

近日，住建部城市建設(shè)司召集了13個(gè)重點(diǎn)城市于寧波開(kāi)展了垃圾分類工作座談會(huì), 簽署《垃圾分類城市聯(lián)盟宣言》，同期垃圾分類城市聯(lián)盟正式成立，以此建立城市間常態(tài)化溝通機(jī)制。住建部城建司副司長(zhǎng)楊海英提出，要從文明強(qiáng)國(guó)的角度，以垃圾分類為良好載體，發(fā)動(dòng)全民參與；要做好頂層設(shè)計(jì)，制定好標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，穩(wěn)中求進(jìn)，堅(jiān)定不移走好垃圾分類之路；要實(shí)現(xiàn)再生資源與垃圾分類的有效銜接，建立健全再生資源回收利用體系；要充分發(fā)揮垃圾分類城市聯(lián)盟的平臺(tái)作用，盡快走出一條可復(fù)制、可推廣的垃圾分類“中國(guó)模式”。

垃圾分類長(zhǎng)效機(jī)制的建立

在國(guó)家政策的引導(dǎo)下，全國(guó)各個(gè)城市積極開(kāi)展垃圾分類相關(guān)活動(dòng)與宣傳。如何更好地推動(dòng)垃圾分類、破解垃圾處理中遇到的難題，已成為全社會(huì)各界關(guān)注和議論的焦點(diǎn)。

建立科學(xué)長(zhǎng)效的垃圾分類機(jī)制需要政府、企業(yè)、群眾從政策、技術(shù)、社會(huì)三個(gè)維度嚴(yán)格把控，協(xié)同合作，全方位開(kāi)展生活垃圾分類各項(xiàng)工作，建立制度健全、群眾參與、技術(shù)導(dǎo)向的垃圾分類科學(xué)體系。

健全法律法規(guī)，完善政策支持

從我國(guó)垃圾分類處理的現(xiàn)狀看，政府在生活垃圾分類推進(jìn)的過(guò)程中須發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府相關(guān)部門應(yīng)加快完善垃圾分類相關(guān)法規(guī)、制度，推進(jìn)生活垃圾分類及站點(diǎn)建設(shè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的形成，明確生活垃圾強(qiáng)制分類的各項(xiàng)要求，依法推進(jìn)生活垃圾強(qiáng)制分類。發(fā)布生活垃圾分類指導(dǎo)目錄，為各省規(guī)范開(kāi)展垃圾分類工作提供參考。各城市人民政府應(yīng)承擔(dān)起主體責(zé)任，加大資金支持，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，責(zé)任明確的公共機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位也應(yīng)做好帶頭示范；實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類的城市應(yīng)根據(jù)《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》要求在2017年底前制定出臺(tái)辦法及相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章，細(xì)化垃圾分類類別、品種、投放、收運(yùn)、處置等方面的要求。

此外，政府應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與生活垃圾分類收集、運(yùn)輸和處理，形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制，完善垃圾處理收費(fèi)制度，提升群眾參與垃圾分類的積極性。積極探索特許經(jīng)營(yíng)、承包經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)等方式，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)引入專業(yè)化服務(wù)公司。探索創(chuàng)新模式，推動(dòng)企業(yè)和社會(huì)組織開(kāi)展垃圾分類服務(wù)，逐步將生活垃圾強(qiáng)制分類主體納入環(huán)境信用體系。推動(dòng)建設(shè)一批以企業(yè)為主導(dǎo)的生活垃圾資源化產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟及技術(shù)研發(fā)基地，將其納入?yún)^(qū)域發(fā)展規(guī)劃。

“近期大分流，遠(yuǎn)期細(xì)分類”模式是主流發(fā)展

缺乏完善的垃圾分類體系是目前國(guó)內(nèi)很多垃圾分類試點(diǎn)地區(qū)所面臨的最大問(wèn)題，沒(méi)有成功的運(yùn)營(yíng)模式，導(dǎo)致垃圾無(wú)害化處理能力不足、垃圾分類與廢品回收體系相對(duì)獨(dú)立、與垃圾分類配套的終端處置設(shè)施缺乏等問(wèn)題出現(xiàn)。

執(zhí)行垃圾分類，首先應(yīng)充分考慮目前已有的固廢管理規(guī)劃所確定的末端處理技術(shù)。做好終端與前端的良好銜接，才能提高垃圾資源化效率，控制土地、能源等合理消耗量。采用生化、焚燒、衛(wèi)生填埋等方式的終端處理設(shè)施，都應(yīng)該增加前端分類功能。如焚燒前減去不可燃燒物，有利于燃燒值提高；填埋前減去部分可回收物，可在提高填埋場(chǎng)使用壽命的同時(shí)增加資源回收率；生化前經(jīng)過(guò)分類，方可達(dá)到處理和產(chǎn)品質(zhì)量控制效果。末端處理工藝決定了垃圾分類方式，只有和末端處理工藝相匹配的前端分類，從事生活垃圾收集、運(yùn)輸作業(yè)服務(wù)的企業(yè)，才會(huì)按照垃圾分類要求進(jìn)行規(guī)范收集、運(yùn)輸，社會(huì)單位和個(gè)人才會(huì)按照垃圾分類要求逐漸配合垃圾分類投放到位。

生活垃圾分類應(yīng)該從物料回收為導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)槲锪匣厥蘸吞岣呃幹秒p導(dǎo)向，這是在垃圾分類、回收再生利用上，對(duì)可持續(xù)發(fā)展理論又一次實(shí)踐和深化。要徹底改變生活垃圾產(chǎn)生源頭分類與末端處理技術(shù)脫節(jié)的現(xiàn)象，因地制宜開(kāi)展生活垃圾分類活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)提高物料回收和提高垃圾處置效率雙導(dǎo)向。

對(duì)產(chǎn)生源可能產(chǎn)生的垃圾，結(jié)合廢品回收系統(tǒng)的回收和垃圾處置設(shè)施的有效銜接，并考慮產(chǎn)生者投放的便利性，產(chǎn)生生活垃圾的單位和個(gè)人按廢品回收市場(chǎng)的收購(gòu)品種，做好回收后，對(duì)丟棄的垃圾按末端處理工藝技術(shù)要求分類。

依照這一垃圾分類原則所引出的“近期大分流，遠(yuǎn)期細(xì)分類”模式，是目前國(guó)內(nèi)垃圾分類的主流模式。這一模式在注重科學(xué)管理的基礎(chǔ)上因地制宜，可操作性強(qiáng)，并且在注重生活垃圾分類的同時(shí)，強(qiáng)化了垃圾分類與再生資源回收系統(tǒng)兩網(wǎng)融合，有利于生活垃圾分類投放、運(yùn)輸、處置和資源回收利用管理體系的完善。

兩網(wǎng)融合，實(shí)現(xiàn)垃圾分類與資源利用的無(wú)縫高效銜接

垃圾分類與再生資源回收系統(tǒng)的兩網(wǎng)融合是完善生活垃圾分類體系的必然化趨勢(shì)。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的生活垃圾和再生資源維持在兩網(wǎng)并行的模式之中，在每年約1.5億噸的生活垃圾年產(chǎn)量之中，僅有27%為可直接回收部分，進(jìn)入到再生資源網(wǎng)絡(luò)。而余下73%的生活垃圾中仍有40%為低值回收物，卻由于技術(shù)及設(shè)備等局限，回收率過(guò)低而和不可回收垃圾混合在一起，直接焚燒或填埋處理。造成資源的極大浪費(fèi)，中國(guó)城市每年因垃圾造成的資源損失價(jià)值在250億元至300億元。

生活垃圾網(wǎng)絡(luò)由政府主導(dǎo)，其收集、運(yùn)輸、處理過(guò)程成本普遍偏低，即使在市場(chǎng)化運(yùn)作模式之下，也同樣是由政府買單，垃圾收費(fèi)不夠時(shí)，會(huì)有政府補(bǔ)貼，這使得生活垃圾網(wǎng)絡(luò)得以長(zhǎng)期持續(xù)經(jīng)營(yíng)；而再生資源網(wǎng)絡(luò)則依靠市場(chǎng)主導(dǎo)，一線回收人員過(guò)多，回收站、分揀中心、集散基地等高層級(jí)遞次減少的金字塔模式使得再生資源網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)營(yíng)陷入困境，廢品回收價(jià)格普遍呈下行走勢(shì)，大批中小企業(yè)處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)，回收企業(yè)盈利情況趨于惡化?；厥帐袌?chǎng)出現(xiàn)“利大搶收，利小不收”的狀況。再生資源回收市場(chǎng)“失靈”，政府應(yīng)進(jìn)行干預(yù)。兩網(wǎng)融合是將再生資源回收市場(chǎng)重新盤活的有效手段。

在當(dāng)前生態(tài)環(huán)境惡化、資源短缺的情況下，垃圾分類與資源利用網(wǎng)絡(luò)的融合是破除“垃圾圍城”的主要途徑?！皟删W(wǎng)銜接”可以實(shí)現(xiàn)垃圾分類減量和垃圾經(jīng)濟(jì)高效處理；是再生資源跨躍轉(zhuǎn)型的可行路徑，符合再生資源行業(yè)公益屬性定位，可調(diào)動(dòng)地方財(cái)政扶持積極性；是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革剛需，能夠提升供給活力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推進(jìn)改革創(chuàng)新。

垃圾分類收集與資源回收系統(tǒng)無(wú)縫高效銜接將推動(dòng)社會(huì)客觀認(rèn)識(shí)生活垃圾回收利用率和清潔利用水平，推進(jìn)生活性垃圾源頭的分類，提高資源的回收利用率。同時(shí)，引導(dǎo)全社會(huì)關(guān)注生活廢棄物的處置過(guò)程和環(huán)境管理。

“近期大分流，遠(yuǎn)期細(xì)分類”模式，是目前國(guó)內(nèi)垃圾分類的主流模式。這一模式在注重科學(xué)管理的基礎(chǔ)上因地制宜，可操作性強(qiáng)，并且在注重生活垃圾分類的同時(shí)，強(qiáng)化了垃圾分類與再生資源回收系統(tǒng)兩網(wǎng)融合，有利于生活垃圾分類投放、運(yùn)輸、處置和資源回收利用管理體系的完善。

強(qiáng)化環(huán)保理念，提高居民垃圾分類意識(shí)

民眾對(duì)生活垃圾分類減量的知曉度、認(rèn)同度、參與度的提升是推動(dòng)垃圾分類工作開(kāi)展的根本。各地應(yīng)積極開(kāi)展多種形式的宣傳教育，普及垃圾分類知識(shí)。通過(guò)建設(shè)生活垃圾分類示范教育基地、開(kāi)展垃圾分類收集專業(yè)知識(shí)和技能培訓(xùn)、建立垃圾分類督導(dǎo)員及志愿者隊(duì)伍等措施，形成良好的全民參與氛圍。通過(guò)制定居民生活垃圾分類指南，引導(dǎo)居民從身邊做起、從點(diǎn)滴做起，自覺(jué)、科學(xué)地開(kāi)展生活垃圾分類。對(duì)于有關(guān)單位和企業(yè)實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類的城市，選擇不同類型的社區(qū)開(kāi)展居民生活垃圾強(qiáng)制分類示范試點(diǎn)，結(jié)合試點(diǎn)情況完善地方性法規(guī)，逐步擴(kuò)大生活垃圾強(qiáng)制分類的實(shí)施范圍。充分發(fā)揮新聞媒體的作用，報(bào)道垃圾分類工作實(shí)施情況和典型經(jīng)驗(yàn)，宣傳垃圾分類的重要性和環(huán)境效益，在公眾間樹(shù)立垃圾分類、人人有責(zé)的環(huán)保理念。

總結(jié)

我國(guó)的垃圾分類回收起步較晚，其參與率和準(zhǔn)確投放率一直處于較低水平。中國(guó)開(kāi)展垃圾分類已有十七個(gè)年頭，各地在結(jié)合實(shí)際開(kāi)展試點(diǎn)、示范工作的過(guò)程中開(kāi)辟出了不少獨(dú)具特色的垃圾分類模式，也涌現(xiàn)出了不少垃圾分類處理的特色案例試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。今年《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》的出臺(tái)在全國(guó)各城市掀起了新一輪的垃圾分類熱潮，垃圾分類方面的措施將比以往更加細(xì)化，我國(guó)的垃圾分類工作有望取得里程碑式的進(jìn)展。在“近期大分流，遠(yuǎn)期細(xì)分類”的垃圾分類主流模式引導(dǎo)下，以及垃圾分類與再生資源回收系統(tǒng)從“兩網(wǎng)融合”到“兩網(wǎng)合一”的助力推動(dòng)下，我國(guó)的垃圾分類正在進(jìn)一步深化，有望逐步實(shí)現(xiàn)垃圾分類收集、運(yùn)輸、利用、處置的無(wú)縫銜接，形成統(tǒng)一完整、能力適應(yīng)、協(xié)同高效的全過(guò)程運(yùn)行系統(tǒng)。

在法律制度不斷完善、收費(fèi)制度逐步覆蓋、終端分類處置設(shè)施大面積建設(shè)、民眾垃圾分類意識(shí)日漸提高等多方面因素的共同作用之下，我國(guó)垃圾分類之路必將越走越順，最終形成幾個(gè)各具特色的可復(fù)制可推廣的垃圾分類“中國(guó)模式” 。

（作者系中國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)環(huán)保聯(lián)盟理事長(zhǎng)、住建部市容環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)主任、上海騰韶環(huán)境科技有限公司總裁）