劉曉萍+王喆

長期以來，我國教育服務的供給結構難以適應需求結構的變動趨勢，大量優(yōu)質(zhì)教育需求流向海外。教育供給側與需求側不相匹配的核心癥結是管理側的行政壟斷，市場機制對教育消費市場反應失靈。教育既具有公共產(chǎn)品屬性，也具有產(chǎn)業(yè)屬性，應在確保事業(yè)型教育滿足教育公平的前提下，發(fā)展面向社會大眾的高水平、多層次教育產(chǎn)業(yè)。教育產(chǎn)業(yè)不同于事業(yè)型教育，更需強調(diào)市場導向性，遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，導入市場競爭機制，提高教育供給質(zhì)量和效率。深入推進教育供給側結構性改革的基本思路是：汲取教育產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)驗教訓，科學合理確定教育功能，以教育事業(yè)單位改革為突破口，推動教育事業(yè)單位分類改革與教育市場化改革聯(lián)動、教育事業(yè)和教育產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展、落實學校辦學自主權和多元化辦學模式并進。關鍵是要“強化兩端、突破中間”，“強化兩端”，就是一端繼續(xù)強化基礎教育的純公益屬性，另一端繼續(xù)強化早已放開市場的由社會化舉辦的教育培訓等產(chǎn)業(yè)發(fā)展；“突破中間”，就是要率先在高等職業(yè)教育事業(yè)單位混合所有制改革和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方面取得實質(zhì)性突破，以此引領高等教育在聯(lián)動推進教育事業(yè)單位改革和教育產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營上破冰前行，為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效、豐富多彩的教育產(chǎn)品和服務。

一、教育供需矛盾的根本癥結是行政壟斷

改革開放以來，我國的教育經(jīng)費投入一直在增長，但是教育資源短缺、優(yōu)質(zhì)資源分布不均衡的問題并未得到根本解決，供給結構難以適應居民消費需求升級，供需矛盾日益突出。大量學生尋求海外留學，并呈現(xiàn)日益低齡化趨勢，1978—2016年中國各類出國留學人員累計達458萬人，近三年海外留學生規(guī)模年均超過50萬人，中國已成為全球最大的留學生輸出國，這是中國教育服務的供給側難以滿足需求側的最好例證。

教育供給側與需求側不相匹配，只是中國教育問題的表象，核心的癥結是管理側的教育壟斷，市場機制對教育市場的反應失靈。在“政府辦學?！钡拇罂蚣芟?，教育資源必然受到財政預算的約束，從而跟不上社會需求的增長。這就要求不只義務教育，高等教育、職業(yè)教育等都需要多樣化的資金來源，政府需要建立一個合理的制度環(huán)境，讓社會資本愿意并且能夠進入到教育領域中來。但現(xiàn)實情況卻是為了所謂教育的“公益性”，中國教育已經(jīng)形成了“政府主導”、公立學校占壟斷地位的格局。教育部門的歧視性準入政策導致民辦學校和公立學校在財政資助、教師職稱評定、助學貸款、招生就業(yè)等方面待遇存在巨大差距，相關法規(guī)對民辦學校產(chǎn)權界定的模糊等，都使得社會資本在進入教育領域時疑慮重重，更使得民辦學校在與公立學校競爭時處于不平等地位。即使是在公立學校之間，也會因為其與政府部門關系的遠近而產(chǎn)生資源分配上的差異，并被劃分為三六九等，這又進一步加劇了優(yōu)質(zhì)資源分布的不均衡。此外，教育行政部門對學校的全方位干預，包括經(jīng)費劃撥、專業(yè)設置、課程安排、教師編制、教材選定、學生選拔等等，都要接受政府管制或?qū)徟?，使得學校失去了應有的活力，這種現(xiàn)象在高等教育中尤為明顯。

如果不能正視教育壟斷帶來的種種弊端，不能厘清政府、學校、市場這幾者之間的權責邊界，教育不公平以及低效率恐怕將長期固化。只有破除教育壟斷，制約行政權力的濫用，才能激發(fā)社會參與的積極性，在公平競爭中提高效率。為此，必須厘清兩大前提：

厘清政府與學校的關系，是打破教育壟斷的第一個前提。必須清醒地認識到，盡管政府公權力對教育的適當介入，有利于實現(xiàn)教育公平。但如果過度介入，反而會導致不公平與低效率。盡管教育方針等屬于國家行為，應該由國家負責，但具體到每個學校如何辦好，則應該由學校負責、校長負責。唯如此，才能實現(xiàn)教育管辦分離，建立學校的公共治理結構，由學校自己行使治理權；行政權力在退出校園之外的同時，應該負責起必需的監(jiān)督，并保障好義務教育的實施。

厘清教育服務的公益屬性與教育服務的產(chǎn)業(yè)屬性，是打破教育壟斷的第二個前提。教育的公益屬性，這在傳統(tǒng)觀念中根深蒂固，無需再行辯論。但教育是否具有產(chǎn)業(yè)屬性，能否按產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律來經(jīng)營發(fā)展，卻是一個備受爭議的重大理論和實踐問題。盡管早在1985年，我國首次對三次產(chǎn)業(yè)進行統(tǒng)計劃分時，就按國際慣例把教育列入第三產(chǎn)業(yè)，將其定性為提高國民科學素質(zhì)的產(chǎn)業(yè)部門。在1992年《中共中央國務院關于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》中也指出教育事業(yè)作為對國民經(jīng)濟具有全局性、先導性影響的基礎產(chǎn)業(yè)，歸屬于第三產(chǎn)業(yè)。既然教育屬于第三產(chǎn)業(yè)，則應該遵循產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)律，選擇性引入市場機制，適度推進產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。但要真正把這兩方面認識落到實處，推動政策和實踐的兩大轉(zhuǎn)變，勢必會受到既得利益的阻撓和舊有體制機制的阻礙。

二、教育產(chǎn)業(yè)化改革探索的歷程回顧與經(jīng)驗教訓

基于對教育產(chǎn)業(yè)屬性和教育供需矛盾深層次癥結的認識，也基于對服務業(yè)發(fā)展對經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調(diào)整緊迫性的認識，中央有關部門在設計以開放促發(fā)展為主線的生活性服務業(yè)發(fā)展政策時，對與人民群眾生活息息相關的教育服務業(yè)發(fā)展滯后的癥結所在進行了梳理。得出的結論是：我們的教育服務業(yè)市場化和國際化水平不高，壟斷問題突出。開出的“藥方”是：在觀念上要轉(zhuǎn)變把教育單純當作事業(yè)而忽視產(chǎn)業(yè)的屬性，在政策上要提高對內(nèi)對外開放水平、加快破除行政壟斷。

《國家“十五”科技教育發(fā)展重點專項規(guī)劃》是迄今對教育產(chǎn)業(yè)化最為明確的政策探索?！兑?guī)劃》提出了具有突破性的教育改革取向，即積極引入市場機制，以社會發(fā)展需要為主體導向，調(diào)節(jié)教育供給與需求矛盾。《規(guī)劃》在構建教育發(fā)展運行機制方面也提出了導向性的意見和要求：一是確立教育競爭觀念，將非義務教育階段的學校作為教育市場的主體，在競爭中形成反映價值規(guī)律和供求規(guī)律的人才培養(yǎng)質(zhì)量和數(shù)量。二是調(diào)整好公平和效率政策，開放非義務教育市場，鼓勵社會力量以多種形式辦學，按產(chǎn)業(yè)方式經(jīng)營，引導和培育新的社會投資和消費領域。三是按市場規(guī)則，理順學校依法自主辦學和政府管理的關系，改變政府統(tǒng)包統(tǒng)攬過多和行政指令為主的管理模式，使學校尤其是高等學校真正作為辦學的主體進入市場，擁有辦學自主權。四是辦學體制改革要向形成多種所有制格局方向深化，非義務教育尤其是高等教育的辦學體制改革，要走出過于依靠政府投入、過于單一“國有政辦”的模式，實行社會化和多元化投入，形成政府辦學為主導、多種所有制辦學的新格局?！兑?guī)劃》在具體改革舉措上明確提出，在繼續(xù)辦好“國有政辦”學校的同時，非義務教育學校尤其是高等學?？梢酝ㄟ^整體改制，轉(zhuǎn)由社會力量經(jīng)營，實行國有民辦；可以由社會各方面籌資，以合作形式辦學，實行公有民辦；社會個人出資，實行民有民辦。

決策層面的改革實踐倒逼著理論層面的研究探索。隨著決策層對教育產(chǎn)業(yè)化探索步伐的逐步加快，教育產(chǎn)業(yè)化問題成為了教育學界、經(jīng)濟學界和政治學界所共同關注的熱點話題。“十五”期間理論界對于教育產(chǎn)業(yè)化探討的觀點歸納起來集中于以下三種：一是教育（特別是高等教育）可以產(chǎn)業(yè)化，這是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀需求；二是教育（特別是義務教育）不能產(chǎn)業(yè)化，這違背了教育的公益性本質(zhì)；三是肯定教育具有產(chǎn)業(yè)屬性，但不贊同教育產(chǎn)業(yè)化。從本質(zhì)上講這三種觀點并不矛盾，只是側重點和關注度的異同，支持產(chǎn)業(yè)化的人往往側重于高等教育和職業(yè)教育等，而反對產(chǎn)業(yè)化的人則著眼點在基礎教育即幼兒教育階段和義務教育階段。但在實踐中，教育產(chǎn)業(yè)化改革探索的結果并沒有完全向著預期方向發(fā)展，在教育既得利益集團干擾下，“十五”期間的改革探索慘遭教育領域?qū)＜胰P否定。

回顧改革開放以來的教育體制改革，既有成功的實踐，也不乏無疾而終的嘗試；既有對市場機制的熱切追求，也有加強政府職責的艱苦努力。作為教育改革中涌現(xiàn)出的教育產(chǎn)業(yè)化思潮，核心思想是運用市場規(guī)律中“優(yōu)勝劣汰”的機制促進教育發(fā)展。這必然會導致既有利益格局的調(diào)整，特別是與以全額撥款教育事業(yè)單位為主導的辦學體制產(chǎn)生直接的利益沖突。雖然教育產(chǎn)業(yè)化在探索實踐中遭受夭折，但不可否認的是教育不僅具有公共產(chǎn)品屬性，而且也具有一定的產(chǎn)業(yè)屬性，可以按產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律，導入市場機制，提高質(zhì)量和效率。反思教育產(chǎn)業(yè)化改革與挫敗的最大教訓是，如果不動傳統(tǒng)體制的奶酪，不從根本上推動教育事業(yè)單位改革，教育領域的任何改革舉措都難以真正取得成功。

三、以教育事業(yè)單位改革為契機促進教育產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展

事業(yè)單位分類改革的方向是“剝離兩端、保留中間”，即將承擔行政職能的事業(yè)單位劃為或轉(zhuǎn)為行政機構，將從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，將從事公益服務的事業(yè)單位繼續(xù)保留為事業(yè)單位并強化其公益屬性。教育事業(yè)單位是指從事各類高等教育、基礎教育、職業(yè)教育、特殊教育及其他教育的組織機構。由于教育事業(yè)總體上的公益服務屬性，今后教育事業(yè)單位改革的方向仍屬于保留類的事業(yè)單位。但教育事業(yè)單位從公益屬性的純粹程度來劃分，又可細分為公益一類和公益二類。基礎教育特別是義務教育具有純公益屬性，理論上應劃入公益一類，由政府出資保障，不應允許其存在經(jīng)營性活動。高等教育、職業(yè)教育，可部分由市場配置資源，借助市場機制適當收取費用，理論上應劃入公益二類。

具有純公益屬性的基礎教育事業(yè)單位改革與教育產(chǎn)業(yè)化沒有關聯(lián)。與教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有高度關聯(lián)性的教育事業(yè)單位改革是高等教育和職業(yè)教育。高等院校屬于公益二類，總體上為公益服務屬性，屬于保留類的事業(yè)單位編制，但在部分領域亦帶有產(chǎn)業(yè)化屬性，仍可探索由市場配置資源，關鍵是要理順與主管部門關系，加快去行政化。職業(yè)教育服務屬于準公共產(chǎn)品，既有公益性的一面，更有面向市場的一面，應充分挖掘其產(chǎn)業(yè)屬性，更好發(fā)揮市場機制在教育資源配置上的作用，提升教育質(zhì)量和效率，不斷適應和滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。高等教育去行政化從規(guī)劃到政策層面已歷經(jīng)了至少三個五年計劃，但至今進展緩慢，成效寥寥，這顯然不是單靠某項改革就能輕易憾動的。由各種社會力量興辦的形形色色的教育培訓、職業(yè)培訓等服務業(yè)，早已成為完全競爭性、市場化的產(chǎn)業(yè)，與事業(yè)單位分類改革沒有太大關系。真正與教育事業(yè)單位改革相關聯(lián)的是高等職業(yè)教育，其改革主攻方向應是提高市場化程度。

基于此，深化教育供給側結構性改革，促進教育產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展的基本思路是：教育事業(yè)單位分類改革與教育市場化改革聯(lián)動、教育事業(yè)和教育產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展、落實學校辦學自主權和多元化辦學模式并進。關鍵是要“強化兩端、突破中間”，“強化兩端”，就是一端繼續(xù)強化基礎教育的純公益屬性，一端繼續(xù)強化早已放開市場的由社會化舉辦的教育培訓等產(chǎn)業(yè)發(fā)展；“突破中間”，就是要率先在高等職業(yè)教育事業(yè)單位混合所有制改革和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方面取得實質(zhì)性突破，以此引領高等教育在聯(lián)動推進教育事業(yè)單位改革和教育產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營上破冰前行，為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效、豐富多彩的教育產(chǎn)品和服務。

高等職業(yè)教育事業(yè)單位的改革方向是：充分發(fā)揮市場機制作用，引導社會力量參與辦學，發(fā)揮企業(yè)重要辦學主體作用，探索發(fā)展股份制、混合所有制高等職業(yè)院校。而要實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)型，一是必須在落實高等職業(yè)院校辦學自主權方面率先取得突破，而這方面的改革突破又有賴于事業(yè)單位改革的突破。唯有此，才能夠構建新型的政府、高校、社會關系。因此，必須加快轉(zhuǎn)變政府職能，明確管理高等職業(yè)教育的職責與權限，明確高等職業(yè)院校的辦學權利和義務，更好落實學校辦學主體地位。加快政府簡政放權，支持學校自主確定教學科研行政等內(nèi)部組織機構的設置和人員配備，支持高校面向社會依法依規(guī)自主公開招聘教學科研行政管理等各類人員、自主選聘教職工、自主確定內(nèi)部收入分配；放管結合，健全以章程為統(tǒng)領規(guī)范行使辦學自主權的制度體系；優(yōu)化服務，履行好政府保基本的兜底責任和監(jiān)管職責。二是深化辦學體制改革，鼓勵社會力量通過政府購買服務、委托管理等方式參與公辦高等職業(yè)院校改革。唯有此，才有可能發(fā)展混合所有制辦學模式。因此，必須鼓勵社會力量以資本、知識、技術、管理等要素參與公辦高等職業(yè)院校改革，鼓勵民間資金與公辦優(yōu)質(zhì)教育資源嫁接合作，鼓勵企業(yè)和公辦高等職業(yè)院校合作舉辦適用公辦學校政策、具有混合所有制特征的二級學院。鼓勵專業(yè)技術人才、高技能人才在高等職業(yè)院校建設股份合作制工作室。支持成立混合所有制高等職業(yè)院校聯(lián)盟。鼓勵行業(yè)企業(yè)辦和民辦高等職業(yè)院校建立教師年金制度。支持營利性民辦高等職業(yè)院校探索建立股權激勵機制。

在加速推進上述兩大前置性改革的前提下，還要同時采取激勵性政策舉措，加快在以下領域取得實質(zhì)性進展：

（一）深化校企合作發(fā)展

推動?？聘叩嚷殬I(yè)院校與當?shù)仄髽I(yè)合作辦學、合作育人、合作發(fā)展，鼓勵校企共建以現(xiàn)代學徒制培養(yǎng)為主的特色學院。以市場為導向，面向企業(yè)創(chuàng)新需求，依托重點專業(yè)（群），校企共建研發(fā)機構和應用技術協(xié)同創(chuàng)新中心。支持?？聘叩嚷殬I(yè)院校與企業(yè)深度合作，共建生產(chǎn)性實訓基地。對于師生擁有自主知識產(chǎn)權的技術開發(fā)、產(chǎn)品設計、發(fā)明創(chuàng)造等成果，選擇自主創(chuàng)業(yè)的，按規(guī)定給予啟動資金貸款貼息、稅費減免等政策扶持等。

（二）發(fā)揮企業(yè)辦學主體作用

支持企業(yè)發(fā)揮資源技術優(yōu)勢創(chuàng)辦高等職業(yè)院校，按照職業(yè)教育規(guī)律規(guī)范管理。鼓勵企業(yè)將職工教育培訓交由高等職業(yè)院校承擔，鼓勵企業(yè)與學校共建共管職工培訓中心。支持企業(yè)建設兼具生產(chǎn)與教學功能的公共實訓基地。支持各級政府在安排職業(yè)教育專項經(jīng)費、制定支持政策、購買社會服務時，將企業(yè)創(chuàng)辦的公辦性質(zhì)高等職業(yè)院校與其他公辦院校同等對待。

（三）支持民辦高等職業(yè)教育發(fā)展

創(chuàng)新民辦高等職業(yè)教育辦學模式，允許符合條件的民辦?？聘叩嚷殬I(yè)院校自主確定招生方案。落實教育、財稅、土地、金融等支持政策，鼓勵各類辦學主體通過獨資、合資、合作等形式舉辦民辦高等職業(yè)教育，穩(wěn)步擴大優(yōu)質(zhì)民辦職業(yè)教育資源。以政府規(guī)劃、社會貢獻和辦學質(zhì)量為依據(jù)，探索政府通過“以獎代補”、購買服務等方式支持民辦高等職業(yè)教育發(fā)展和鼓勵社會力量參與高等職業(yè)教育辦學的辦法。

（四）支持中外合作興辦高等職業(yè)教育

支持?？聘叩嚷殬I(yè)院校學習和引進國際先進成熟適用的職業(yè)標準、專業(yè)課程、教材體系和數(shù)字化教育資源。鼓勵引進境外優(yōu)質(zhì)資源，加強與國際組織、跨國企業(yè)以及職業(yè)教育發(fā)達國家開展交流與合作，探索中外合作辦學的新途徑、新模式。

（五）支持發(fā)展服務社區(qū)教育

支持?？聘叩嚷殬I(yè)院校發(fā)揮場地、設施、師資、教學實訓設備、網(wǎng)絡及教育資源優(yōu)勢，向社區(qū)開放服務；面向社區(qū)成員開展與生活密切相關的職業(yè)技能培訓，以及民主法治、文明禮儀、保健養(yǎng)生、生態(tài)文明等方面的教育活動。開設養(yǎng)生保健、文化藝術、信息技術、家政服務、社會工作、醫(yī)療護理、園藝花卉、傳統(tǒng)工藝等專業(yè)的職業(yè)院校，并結合學校特色率先開展老年教育。與社區(qū)教育機構建立聯(lián)席會議制度，為社區(qū)居民代表參與學校發(fā)展規(guī)劃和社區(qū)教育服務計劃提供平臺，協(xié)調(diào)社區(qū)企事業(yè)單位為學生實習實訓提供條件，開展校園周邊環(huán)境綜合治理。

（六）推動職業(yè)教育集團化發(fā)展

鼓勵中央企業(yè)和行業(yè)龍頭企業(yè)、行業(yè)部門、高等職業(yè)院校等，圍繞人才需求，牽頭組建職業(yè)教育集團。開展多元投入主體依法共建職業(yè)教育集團的改革試點，通過人員互聘、平臺共享，探索建立基于產(chǎn)權制度和利益共享機制的集團治理結構與運行機制；建立基于學分轉(zhuǎn)換的集團內(nèi)部教學管理模式。支持有特色的?？聘叩嚷殬I(yè)院校以輸出品牌、資源和管理的方式成立連鎖型職業(yè)教育集團。積極吸收科研院所及其他社會組織參與職業(yè)教育集團。鼓勵職業(yè)教育集團與跨國企業(yè)、境外教育機構等開展合作。