周睿，曾瑜皙，2，鐘林生

(1.中國(guó)科學(xué)院 地理科學(xué)與資源研究所，北京 100101；2.中國(guó)科學(xué)院大學(xué)，北京 100049)

中國(guó)國(guó)家公園社區(qū)管理研究

周睿1，曾瑜皙1，2，鐘林生1

(1.中國(guó)科學(xué)院 地理科學(xué)與資源研究所，北京 100101；2.中國(guó)科學(xué)院大學(xué)，北京 100049)

國(guó)際國(guó)家公園管理的成功之處在于：注重為社區(qū)居民生存發(fā)展預(yù)留空間、明確邊界兩側(cè)發(fā)展強(qiáng)度、并承認(rèn)社區(qū)主人身份、與社區(qū)達(dá)成管理契約。中國(guó)保護(hù)地社區(qū)管理普遍采取了異地搬遷、生態(tài)補(bǔ)償、社區(qū)共管等措施。盡管中國(guó)保護(hù)地與國(guó)際國(guó)家公園社區(qū)管理措施方面存在較多相似之處，然而實(shí)施效果差異明顯，原因在于：中國(guó)保護(hù)地并未從根本上將社區(qū)居民視為保護(hù)地的管理主體，或未嚴(yán)格履行社區(qū)管理契約。盡管中國(guó)保護(hù)地采取了類(lèi)似的管理措施，如生態(tài)補(bǔ)償、社區(qū)扶貧等，然而在踐行一些關(guān)鍵性問(wèn)題時(shí)仍然力度不足。因此，國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)應(yīng)當(dāng)明確社區(qū)管理的核心問(wèn)題，落實(shí)國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，妥善處理好保護(hù)與發(fā)展關(guān)系，為其他保護(hù)地轉(zhuǎn)型為國(guó)家公園提供參照樣板。

國(guó)家公園；保護(hù)地；社區(qū)管理；錢(qián)江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)

國(guó)家公園是各國(guó)出于保護(hù)國(guó)家典型自然生態(tài)系統(tǒng)完整性目的而劃定的、需要特殊保護(hù)和管理的面積較大的自然區(qū)域[1]，對(duì)于平衡區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。中國(guó)保護(hù)地類(lèi)型多樣、分布廣泛，具有構(gòu)建國(guó)家公園的良好基礎(chǔ)。2013年，中國(guó)遴選了9處國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)，拉開(kāi)了探索國(guó)家公園各項(xiàng)管理機(jī)制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的序幕。錢(qián)江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)位于東部發(fā)達(dá)省份的生態(tài)脆弱區(qū)，社區(qū)問(wèn)題比較突出，在全國(guó)9個(gè)試點(diǎn)區(qū)中具有一定典型性和代表性，在探索社區(qū)管理體制方面更具典型性。因此，從錢(qián)江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)社區(qū)問(wèn)題入手，在梳理國(guó)際國(guó)家公園與中國(guó)保護(hù)地社區(qū)管理主要措施的基礎(chǔ)上，將二者進(jìn)行對(duì)比分析后歸納出成功社區(qū)管理體制的核心要點(diǎn)，從而為錢(qián)江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)社區(qū)管理體制構(gòu)建提供理論支持和經(jīng)驗(yàn)借鑒。

1 國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)社區(qū)問(wèn)題

錢(qián)江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)試點(diǎn)區(qū))位于浙江省西部的開(kāi)化縣境內(nèi)，包含古田山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)古田山保護(hù)區(qū))、錢(qián)江源國(guó)家級(jí)森林公園(以下簡(jiǎn)稱(chēng)錢(qián)江源森林公園)、錢(qián)江源省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)錢(qián)江源風(fēng)景區(qū))，以及連接3處保護(hù)地的生態(tài)區(qū)域，面積252 km2，涉及蘇莊、長(zhǎng)虹、何田、齊溪4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)19個(gè)行政村74個(gè)自然村，人口9 744人(圖1和表1)。試點(diǎn)區(qū)擁有錢(qián)塘江源頭以及全球罕見(jiàn)的低海拔中亞熱帶常綠闊葉林森林生態(tài)系統(tǒng)，流域生態(tài)安全和生物多樣性十分重要，且地處中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口稠密的東部地區(qū)，人地關(guān)系相對(duì)緊張且矛盾突出，因此在探索國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)社區(qū)管理體制方面更具復(fù)制和推廣價(jià)值。試點(diǎn)區(qū)社區(qū)居民生存發(fā)展的主要問(wèn)題有4個(gè)。

1.1 省份發(fā)達(dá)與區(qū)域薄弱的尷尬

開(kāi)化縣是浙江省12個(gè)特別欠發(fā)達(dá)山區(qū)縣(市、區(qū))之一，地區(qū)生產(chǎn)總值與財(cái)政總收入位列全省最后梯隊(duì)，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入都不到浙江省平均水平的三分之二。再加上，試點(diǎn)區(qū)內(nèi)地勢(shì)較高易發(fā)地質(zhì)災(zāi)害，屬于縣主體功能區(qū)中的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，因此區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度較低，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱。

圖 1 錢(qián)江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)地圖Figure 1 Map of Qianjiangyuan National Park system pilot area

1.2 用地不足與空間需求的矛盾

試點(diǎn)區(qū)內(nèi)缺乏實(shí)際可利用土地，難以滿(mǎn)足社區(qū)居民拓展生活和生產(chǎn)空間的需要。在生活空間方面，居民僅能在住房原址上翻修或新建房屋，并且除少數(shù)古民居外，大多數(shù)房屋保護(hù)不足，與鄉(xiāng)村自然景觀和整體風(fēng)貌很不協(xié)調(diào)。在生產(chǎn)空間方面，居民的山林采伐和更新、無(wú)序拓耕種植苗木等行為打破了生產(chǎn)和生態(tài)空間平衡的關(guān)系，甚至部分區(qū)域出現(xiàn)了水土流失的問(wèn)題。

1.3 生態(tài)保育與居民生存的難題

試點(diǎn)區(qū)內(nèi)古田山保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)仍有居民居住，且外圍實(shí)驗(yàn)區(qū)涉及7個(gè)行政村，人口數(shù)量壓力較大。另外，社區(qū)居民祖輩相傳的農(nóng)耕生產(chǎn)和日常生活方式都對(duì)保護(hù)區(qū)生態(tài)建設(shè)和保育工程造成了很大壓力。錢(qián)江源風(fēng)景區(qū)也有相似遭遇，社區(qū)居民在其一級(jí)水源保護(hù)地范圍內(nèi)的水產(chǎn)養(yǎng)殖行為對(duì)水體造成了一定影響?？傮w而言，保育工作執(zhí)行力度較軟、生態(tài)補(bǔ)償?shù)饶芰Σ蛔?，難以有效緩解生態(tài)保育與社區(qū)生活的矛盾。

1.4 下山脫貧與生活保障的困境

試點(diǎn)區(qū)內(nèi)還有較大規(guī)模的社區(qū)人口生活在高山、遠(yuǎn)山區(qū)域，盡管居民的下山遷移意愿較高，但后續(xù)生活保障存在隱患。如錢(qián)江源風(fēng)景區(qū)內(nèi)，上村、左溪村一帶居民外遷至中心村或縣城后，在就業(yè)層次、就業(yè)環(huán)境和生活質(zhì)量水平方面面臨諸多壓力。特別是城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度障礙，使得農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在享受教育、醫(yī)療等市民化待遇上還有困難。

2 國(guó)際國(guó)家公園的社區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)

國(guó)際國(guó)家公園管理體制和社區(qū)管理有許多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。截止2014年11月底，全球陸地和海洋區(qū)域已有超過(guò)3 800處國(guó)家公園[2]。在國(guó)家公園建立前，其周邊早有社區(qū)居民生活居住。社區(qū)居民依賴(lài)生態(tài)環(huán)境與自然資源生活，不可避免會(huì)對(duì)其造成干擾或破壞。因此，當(dāng)矛盾沖突發(fā)生時(shí)國(guó)家公園應(yīng)優(yōu)先考慮社區(qū)居民的利益，只有在解決社區(qū)居民生計(jì)的情況下，才能要求他們對(duì)自然資源進(jìn)行有效的保護(hù)[3]。各國(guó)國(guó)家公園社區(qū)管理面臨的實(shí)際問(wèn)題并不一致。比如，芬蘭、瑞典、挪威國(guó)家公園不涉及社區(qū)發(fā)展問(wèn)題；人口稀少的新西蘭，通常是在設(shè)立國(guó)家公園后在其外圍通過(guò)規(guī)劃旅游小鎮(zhèn)遷入社區(qū)居民的方式為游客提供休閑游憩設(shè)施和服務(wù)[4]；人口密度較大的英國(guó)，通過(guò)合理利用國(guó)家公園土地來(lái)發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，已成為推動(dòng)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的示范區(qū)[5]；另有一些發(fā)展中國(guó)家如愛(ài)沙尼亞，國(guó)家公園還肩負(fù)著消除社區(qū)貧困的任務(wù)?？傮w而言，國(guó)際國(guó)家公園社區(qū)管理措施可梳理為4點(diǎn)。

2.1 通過(guò)合作管理賦予社區(qū)主人權(quán)益

合作管理(Cooperation)是國(guó)家公園承認(rèn)社區(qū)居民正當(dāng)權(quán)利途徑之一，并被寫(xiě)入國(guó)家公園法律或相關(guān)管理?xiàng)l例[6]。北美地區(qū)國(guó)家公園自19世紀(jì)60～70年代開(kāi)始采取合作管理模式管理游憩活動(dòng)和環(huán)境保護(hù)。與合作管理模式相對(duì)應(yīng)的還有共享、聯(lián)合與共同管理(Share、Joint and Co-management)以及適應(yīng)性管理(Adaptive management)[7](表2)。合作管理的關(guān)鍵在于考慮當(dāng)?shù)卦【用竦男枰猍8]，并設(shè)立以地方居民代表占多數(shù)的合作管理機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施管理[8]。合作管理的經(jīng)典案例是南非克魯格國(guó)家公園(Kruger National Park)，出于擴(kuò)大范圍并集中野生動(dòng)植物資源的目的，原國(guó)家公園內(nèi)部的Makuleke社區(qū)居民遷移出國(guó)家公園邊界。南非國(guó)家公園管理局(South Africa National Park Service，SANParks)所成立的社區(qū)資產(chǎn)協(xié)會(huì)(Community Property Association，CPA)獲得了Makuleke 50年的土地所有權(quán)和出租權(quán)。

表 1 錢(qián)江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)人口Table 1 Population in Qianjiangyuan National Park system pilot area

說(shuō)明：表中“/”為自然村的居民點(diǎn)不在試點(diǎn)區(qū)范圍內(nèi)，但有部分村集體所有土地在試點(diǎn)區(qū)范圍；“—”為空白。

SANParks和CPA承認(rèn)原社區(qū)居民的主人身份，并允許外遷的社區(qū)居民在社區(qū)原址上開(kāi)展狩獵活動(dòng)作為土地征收補(bǔ)償[9]。不過(guò)后期，出于保護(hù)國(guó)家公園內(nèi)最具價(jià)值的生物功能區(qū)的需要，狩獵活動(dòng)逐漸被攝影、旅店含早餐民宿(bed and breakfast)與宿營(yíng)地等活動(dòng)替代。

2.2 劃定邊界分區(qū)予以社區(qū)發(fā)展空間

國(guó)家公園的設(shè)立實(shí)際上是侵占了傳統(tǒng)社區(qū)居民的生存空間，而采取分區(qū)管理(Zoning)措施則可以有效為其內(nèi)部社區(qū)居民留有發(fā)展空間。成熟的國(guó)家公園分區(qū)模式都是按照開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度遞增方式來(lái)分區(qū)，并根據(jù)實(shí)際需要調(diào)整分區(qū)方案[10-12](表3)。無(wú)論開(kāi)發(fā)強(qiáng)度為零的原始區(qū)還是高密度的開(kāi)發(fā)區(qū)，都需要明確人類(lèi)活動(dòng)類(lèi)型、利用強(qiáng)度、土地利用方式等[13]，以此明確保護(hù)與開(kāi)發(fā)的范圍[14]。但分區(qū)管理實(shí)施不嚴(yán)格也會(huì)給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)壓力。例如，澳大利亞藍(lán)山國(guó)家公園(Blue Mountain National Park)由于沒(méi)有限定功能區(qū)內(nèi)的人口數(shù)量上限和建筑物擴(kuò)展限度(如單層轉(zhuǎn)換為兩層)，導(dǎo)致人口增長(zhǎng)，保護(hù)空間被壓縮問(wèn)題。另外，除內(nèi)部分區(qū)外，國(guó)家公園的外部邊界范圍也需嚴(yán)格劃定。藍(lán)山國(guó)家公園由于緊鄰城市人口聚居區(qū)，城鎮(zhèn)與公園界限一直不明確，導(dǎo)致城鎮(zhèn)空間任意蔓延至公園內(nèi)部，復(fù)雜的城市公共交通系統(tǒng)，以及不受控制的游客數(shù)量都使得公園面臨很大的生態(tài)安全壓力。

2.3 明確土地權(quán)屬保障社區(qū)基本利益

國(guó)家公園的土地權(quán)屬性質(zhì)通常分為公有和私有兩種形式。國(guó)家公園在建立前通常與土地所有者或使用者就土地利用形式進(jìn)行協(xié)商，要求土地所有人或使用人以符合自然保護(hù)要求的方式經(jīng)營(yíng)和管理土地[15]。本質(zhì)上，明確土地權(quán)屬是一種尊重主權(quán)和人權(quán)的和平管理方式。典型案例如愛(ài)爾蘭威克洛山脈國(guó)家公園(Wicklow Mountains National Park)，其設(shè)立前的傳統(tǒng)土地利用方式包括農(nóng)耕、金屬開(kāi)采、林地使用、修建修道院等，國(guó)家公園通過(guò)購(gòu)買(mǎi)獲得土地所有權(quán)后，對(duì)土地利用方式進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定：對(duì)于確有必要開(kāi)展的牧羊、燒荒等活動(dòng)需經(jīng)過(guò)審批后在特定的時(shí)間和空間范圍內(nèi)進(jìn)行；而利用性活動(dòng)，如機(jī)械采掘泥炭，則被全面禁止。國(guó)家公園同時(shí)規(guī)定，若未來(lái)繼續(xù)擴(kuò)大面積需按照市場(chǎng)價(jià)格公開(kāi)購(gòu)買(mǎi)土地，但原則上不能強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)土地且不允許存在私有土地。

表 2 北美國(guó)家公園三種管理模式Table 2 Three national park management model in North America

2.4 通過(guò)參與旅游拓展社區(qū)生存途徑

表 3 各國(guó)國(guó)家公園功能分區(qū)Table 3 Zoning of global national park

社區(qū)旅游是將各種社區(qū)資源、旅游活動(dòng)與社區(qū)參與統(tǒng)一整合到當(dāng)?shù)芈糜伟l(fā)展體系中，以此促進(jìn)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)和社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展[16]。國(guó)家公園通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)(Concession)制度將餐飲、住宿等旅游服務(wù)設(shè)施分別特許給不同經(jīng)營(yíng)者，且優(yōu)先給予社區(qū)居民的參與權(quán)利，以便使特許經(jīng)營(yíng)者在不違背保護(hù)目標(biāo)的前提下提供旅游服務(wù)[17-18]。例如，玻利維亞馬迪迪國(guó)家公園(Madidi National Park)社區(qū)居民開(kāi)發(fā)的生態(tài)住宿已經(jīng)成為社區(qū)獲利最多的生計(jì)方式。同時(shí)，為保障社區(qū)參與旅游的效果，國(guó)際保護(hù)組織(CI)與公園簽訂了合作協(xié)議，并在美洲開(kāi)發(fā)銀行(BID)資助下實(shí)施了社區(qū)可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)旅游項(xiàng)目。該項(xiàng)目將培養(yǎng)社區(qū)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)視為社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，最終促進(jìn)了當(dāng)?shù)厮芯用駞⑴c旅游，尤其是家庭旅館服務(wù)，并且加強(qiáng)了社區(qū)居民的決策能力[19]。

3 中國(guó)保護(hù)地社區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)

中國(guó)保護(hù)地主要包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、自然型遺產(chǎn)地、生物圈保護(hù)區(qū)等類(lèi)型[20]。中國(guó)保護(hù)地與社區(qū)的互動(dòng)關(guān)系由來(lái)已久，許多社區(qū)管理問(wèn)題與國(guó)際案例相比既具共性也有差異性。中國(guó)保護(hù)地與社區(qū)矛盾在自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)中較為突出?？傮w而言，中國(guó)保護(hù)地針對(duì)社區(qū)管理已采取了異地搬遷、生態(tài)補(bǔ)償、社區(qū)共管、社區(qū)扶貧與社區(qū)旅游等幾項(xiàng)主要措施[21]。

3.1 異地搬遷

異地搬遷是將保護(hù)地內(nèi)核心保護(hù)區(qū)域的居民遷出保護(hù)地(或其核心保護(hù)區(qū)域)并進(jìn)行有效安置的管理措施，實(shí)施目的在于對(duì)核心保護(hù)區(qū)執(zhí)行最強(qiáng)保護(hù)力度，并最大限度引導(dǎo)搬遷居民生產(chǎn)生活[22]。以武陵源國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)為例，其核心景區(qū)面積217.2 km2，總?cè)丝?.05萬(wàn)人(2013年)[23]。為保護(hù)資源，減少人為干擾與影響，實(shí)施了核心區(qū)居民異地搬遷和統(tǒng)一安置項(xiàng)目，截止2014年累計(jì)搬遷超過(guò)7 000人[24]，風(fēng)景區(qū)管理局與武陵源政府部門(mén)合作對(duì)搬遷安置戶(hù)實(shí)行了系列保障性措施，包括成立產(chǎn)業(yè)扶貧合作組織發(fā)展“協(xié)會(huì)+基地+農(nóng)戶(hù)”模式，發(fā)揮各種合作組織、農(nóng)村帶頭人、經(jīng)紀(jì)人等在帶動(dòng)貧困農(nóng)戶(hù)和協(xié)調(diào)企業(yè)方面的紐帶聚合作用，促進(jìn)企業(yè)和貧困農(nóng)戶(hù)結(jié)成利益共同體，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展[25]。

3.2 生態(tài)補(bǔ)償

生態(tài)補(bǔ)償政策被視為協(xié)調(diào)自然保護(hù)區(qū)與社區(qū)利益沖突的經(jīng)濟(jì)手段，需要體現(xiàn)其作為利益協(xié)調(diào)機(jī)制所要實(shí)現(xiàn)的保護(hù)和可持續(xù)利用的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，以消除不穩(wěn)定因素、營(yíng)造有利的經(jīng)營(yíng)環(huán)境[26]。一方面，中國(guó)大多數(shù)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金不足、缺乏公平分配方案[27]導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償效果不明顯、補(bǔ)償內(nèi)容不全面。盡管通過(guò)旅游開(kāi)發(fā)可以補(bǔ)充生態(tài)補(bǔ)償資金，但通過(guò)旅游獲得的生態(tài)補(bǔ)償資金并不能保證持續(xù)性及穩(wěn)定性。而且，旅游收益補(bǔ)償若將非旅游參與的社區(qū)居民作為補(bǔ)償對(duì)象顯然有失公平。另一方面，由于傳統(tǒng)資源所有權(quán)在法律上的終結(jié)以及土地使用權(quán)的改變等原因，中國(guó)自然保護(hù)區(qū)對(duì)于社區(qū)居民因遭野生動(dòng)物侵害而享有的補(bǔ)償規(guī)定執(zhí)行不力，于是又引發(fā)了社區(qū)居民對(duì)自然保護(hù)區(qū)管理措施的不滿(mǎn)[28]。

3.3 社區(qū)共管

社區(qū)共管是一種平衡生物多樣性維護(hù)、自然保護(hù)區(qū)管理、周邊社區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及自然資源持續(xù)利用的有效途徑[29]。1995～2002年由全球環(huán)境基金(GEF)主導(dǎo)并在中國(guó)實(shí)施的自然保護(hù)區(qū)管理項(xiàng)目(CNRMP)在社區(qū)共管探索方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)，已逐漸被國(guó)內(nèi)一些研究單位和資源管理機(jī)構(gòu)所采納。然而，由于中國(guó)自然保護(hù)區(qū)實(shí)行的分級(jí)管理導(dǎo)致實(shí)際保護(hù)程度與管理目標(biāo)并不一致，社區(qū)共管模式是否具有推廣性仍有待商榷[30]。另外，社區(qū)共管實(shí)踐中仍然存在分權(quán)不夠、合作文化障礙、組織類(lèi)型簡(jiǎn)單、信息交流不充分、社區(qū)參與能力和認(rèn)識(shí)能力不足等問(wèn)題，對(duì)社區(qū)共管實(shí)施效果不免產(chǎn)生影響[31]。

3.4 社區(qū)扶貧

社區(qū)居民是弱勢(shì)群體，缺乏話(huà)語(yǔ)權(quán)，因此需施以良好的扶貧制度以保障扶貧效果。扶貧的本質(zhì)在于“最大程度地讓貧困人口從本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲益”[32]，因此應(yīng)從社區(qū)居民的家庭條件、經(jīng)濟(jì)意識(shí)、人脈關(guān)系、社區(qū)區(qū)位等條件出發(fā)，分門(mén)別類(lèi)地制定扶貧措施[33]。區(qū)位條件好的社區(qū)往往具有一定產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)，因此可采取直接補(bǔ)助、優(yōu)先安排就業(yè)、加強(qiáng)技能培訓(xùn)、小額貸款幫扶等辦法，幫助扶貧對(duì)象參與特色產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)[34]；對(duì)于社區(qū)位置不利這類(lèi)問(wèn)題，則可考慮在搬遷基礎(chǔ)上結(jié)合扶貧項(xiàng)目[35]，將居住在核心保護(hù)區(qū)域的居民盡可能移居到更加適宜發(fā)展的地方，以此兼顧保護(hù)環(huán)境和移民幫扶目標(biāo)[36]。

3.5 社區(qū)旅游

社區(qū)發(fā)展旅游是拓寬生計(jì)渠道快速而高效的方式。例如九寨溝國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，在1999年之后，因全面實(shí)施退耕還林還草工程使得旅游業(yè)幾乎成為其社區(qū)居民唯一的生計(jì)方式。在發(fā)展旅游初期，溝內(nèi)居民自發(fā)經(jīng)營(yíng)家庭旅館、餐館，或提供租衣照相等服務(wù)[37]。2001年家庭旅館和餐館關(guān)閉后，居民又以入股聯(lián)合經(jīng)營(yíng)公司、租衣照相等方式繼續(xù)參與旅游經(jīng)營(yíng)[36]，入股居民占股份49%，九寨溝管理局占5l%；在利潤(rùn)分配上居民占77%，管理局占23%，充分保障社區(qū)從旅游經(jīng)營(yíng)中獲取穩(wěn)定收益。另外，社區(qū)居民還可參與出售旅游紀(jì)念品、藏羌風(fēng)情歌舞晚會(huì)表演、擔(dān)任景區(qū)講解、開(kāi)展藏家樂(lè)接待等其它旅游經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，保護(hù)區(qū)管理局還給予社區(qū)居民優(yōu)先就業(yè)的權(quán)利，提高社區(qū)參與旅游的積極性[38]。

4 結(jié)論與政策建議

錢(qián)江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)在探索社區(qū)管理體制方面具有全國(guó)代表性，且基于3種保護(hù)地體制調(diào)整而來(lái)的試點(diǎn)區(qū)在社區(qū)問(wèn)題上與國(guó)內(nèi)其他保護(hù)地具有一致性。因此，從國(guó)際國(guó)家公園社區(qū)管理體制和中國(guó)保護(hù)地現(xiàn)行的社區(qū)管理措施入手，分解二者的成功經(jīng)驗(yàn)與不足之處，以期為試點(diǎn)區(qū)制定和實(shí)施管理措施提供參考。通過(guò)對(duì)比研究發(fā)現(xiàn)，盡管?chē)?guó)際國(guó)家公園社區(qū)管理體制探索走過(guò)彎路，但其體制構(gòu)建最終以社區(qū)居民利益為出發(fā)點(diǎn)，深層次觸及了社區(qū)居民的土地權(quán)益和民生發(fā)展問(wèn)題。相比之下，盡管中國(guó)保護(hù)地采取了類(lèi)似的管理措施，如生態(tài)補(bǔ)償、社區(qū)扶貧等，然而在踐行一些關(guān)鍵性問(wèn)題時(shí)仍然力度不足。

第一，國(guó)家公園明確社區(qū)生存發(fā)展空間，予以社區(qū)活動(dòng)類(lèi)型及強(qiáng)度說(shuō)明，并明晰公園與鄉(xiāng)村執(zhí)行管轄的范圍與事務(wù)。盡管中國(guó)自然保護(hù)區(qū)規(guī)定“建設(shè)和管理自然保護(hù)區(qū)應(yīng)當(dāng)妥善處理與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)和居民生產(chǎn)生活的關(guān)系”[39]，但對(duì)此條文缺乏詳細(xì)規(guī)定和指導(dǎo)性說(shuō)明，且執(zhí)行力度仍需加強(qiáng)。

第二，國(guó)家公園明確劃界范圍，避免界限內(nèi)外社區(qū)空間交叉和無(wú)序發(fā)展。中國(guó)自然保護(hù)區(qū)早年設(shè)立時(shí)多為搶救性劃建，范圍勘定等管理工作未能及時(shí)跟上，部分自然保護(hù)區(qū)界線(xiàn)不清或根本未劃界[40]，因而導(dǎo)致土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜，保護(hù)與發(fā)展的矛盾仍然突出等問(wèn)題。

第三，國(guó)家公園承認(rèn)社區(qū)的主人身份，有償征用或使用社區(qū)土地，并與社區(qū)達(dá)成管理契約[41]。中國(guó)保護(hù)地居民對(duì)土地只有使用權(quán)，一般只能接受政府的征用條件沒(méi)有拒絕和選擇的權(quán)利[41]。基于此，錢(qián)江源國(guó)家公園體制區(qū)社區(qū)管理體制也應(yīng)“標(biāo)本兼治”，應(yīng)從根本上明確社區(qū)生存發(fā)展空間、嚴(yán)格劃定范圍邊界、與社區(qū)達(dá)成管理契約，并建立相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園與社區(qū)協(xié)同的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

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2017-02-08 基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目(41671527)

周睿(1982-)，女(滿(mǎn)族)，內(nèi)蒙古呼和浩特人，博士，從事生態(tài)旅游、國(guó)家公園方面的研究，(電話(huà))010-64889103，(E-mail)catherine-rui@hotmail.com。

鐘林生(1971-)，男，江西于都人，研究員，博士，從事生態(tài)旅游、國(guó)家公園、旅游地理方面的研究，(電話(huà))010-64889033，(E-mail)zhongls@igsnrr.ac.cn。

10.16832/j.cnki.1005-9709.2017.04.009

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