吳穎

（肇慶高新區(qū)市政交通管理中心 廣東肇慶 526238）

園林綠地養(yǎng)護(hù)市場化節(jié)點(diǎn)研究
——以肇慶高新區(qū)為例

吳穎

（肇慶高新區(qū)市政交通管理中心 廣東肇慶 526238）

園林綠地養(yǎng)護(hù)服務(wù)市場化模式應(yīng)用的地區(qū)和范圍在不斷擴(kuò)大，但在市場化實(shí)施過程中存在招標(biāo)文件編制不全面、招投標(biāo)過程存在不正當(dāng)競爭、養(yǎng)護(hù)服務(wù)不達(dá)標(biāo)、服務(wù)評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系不健全的現(xiàn)象。為確保園林綠地達(dá)到養(yǎng)護(hù)管理效果，實(shí)現(xiàn)長效發(fā)展，論文提出采用節(jié)點(diǎn)控制的方法，通過細(xì)化計(jì)劃編制、規(guī)范招投標(biāo)活動(dòng)、加強(qiáng)合同管理、健全服務(wù)評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系等措施加以預(yù)防和解決。

園林綠地養(yǎng)護(hù)；市場化；節(jié)點(diǎn)研究

城市園林綠地作為城市生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，在改善城市環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用。園林綠地建成開放后，“三分種植，七分養(yǎng)護(hù)”，其養(yǎng)護(hù)管理逐漸成為城市管理的重要部分。

園林綠地養(yǎng)護(hù)服務(wù)市場化，是指通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，把政府出資建設(shè)管理的園林綠地養(yǎng)護(hù)管理事項(xiàng)，由政府按照一定的方式和程序，向有相應(yīng)管理能力的社會(huì)力量購買養(yǎng)護(hù)服務(wù)，并由政府根據(jù)其服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和效果向其支付費(fèi)用，使園林綠地實(shí)現(xiàn)科學(xué)、規(guī)范、有序、長效管理的園林綠地養(yǎng)護(hù)管理方式[1，2]。通過市場化運(yùn)作進(jìn)行園林綠地養(yǎng)護(hù)管理的方式被越來越多的園林主管部門采用，政企分開、管養(yǎng)分離，園林綠地現(xiàn)場管理更加精細(xì)化，提高了養(yǎng)護(hù)質(zhì)量。同時(shí)，可以協(xié)調(diào)解決機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員、機(jī)械設(shè)備、資金撥付等方面的不足[3]。

1 目前園林綠地養(yǎng)護(hù)服務(wù)市場化中存在的問題

1.1 招投標(biāo)文件編制不全面的問題

目前，園林綠化養(yǎng)護(hù)市場化各地開展的程度不一，方式各異，招投標(biāo)內(nèi)容和養(yǎng)護(hù)成本投入計(jì)劃也差異較大。招投標(biāo)文件條款能否達(dá)到養(yǎng)護(hù)目的和標(biāo)準(zhǔn)存在不確定性。前期中標(biāo)養(yǎng)護(hù)單位對合同條款的履行情況，影響著后期招投標(biāo)文件的編制。在市場化過程中常常出現(xiàn)中標(biāo)單位千方百計(jì)尋找招標(biāo)文件和合同文件漏洞，不履行服務(wù)條款的情況[4]。同時(shí)，有些園林養(yǎng)護(hù)企業(yè)跨地區(qū)作業(yè)，但不能實(shí)現(xiàn)技術(shù)人員、技術(shù)設(shè)備的擴(kuò)充和轉(zhuǎn)移，養(yǎng)護(hù)質(zhì)量不能得到保證，這類問題也應(yīng)該在招標(biāo)文件編制中通過條款設(shè)置來規(guī)避。

1.2 招投標(biāo)過程存在不正當(dāng)競爭的問題

在園林養(yǎng)護(hù)服務(wù)市場化招投標(biāo)過程中，也存在圍標(biāo)、串標(biāo)、弄虛作假、通過掛靠資質(zhì)、租借證書等以他人名義投標(biāo)或是中標(biāo)后非法轉(zhuǎn)包的情況[5]。園林企業(yè)的資質(zhì)、業(yè)績和證書在招投標(biāo)中經(jīng)常被借用，出現(xiàn)最低價(jià)中標(biāo)，造成種植和養(yǎng)護(hù)工作不達(dá)標(biāo)，主管部門雖可以進(jìn)行扣分罰款，但會(huì)犧牲養(yǎng)護(hù)期間的城市景觀。園林企業(yè)中存在的不正當(dāng)競爭現(xiàn)象擾亂了養(yǎng)護(hù)市場化的正常進(jìn)行，嚴(yán)重影響著城市綠化管理秩序和園林綠地的健康狀況和景觀效果。

1.3 養(yǎng)護(hù)服務(wù)不達(dá)標(biāo)的問題[6]

（1）養(yǎng)護(hù)技術(shù)不過關(guān)。由于養(yǎng)護(hù)單位技術(shù)人員缺乏和缺失，在養(yǎng)護(hù)技術(shù)上不過關(guān)，養(yǎng)護(hù)方案不能順利實(shí)施，造成植物生長健康狀態(tài)不佳，園林設(shè)施功能下降或喪失，城市景觀質(zhì)量不能達(dá)到預(yù)期養(yǎng)護(hù)目標(biāo)。

（2）投入不足。獲取最大利潤是企業(yè)經(jīng)營的主要目的。養(yǎng)護(hù)服務(wù)企業(yè)通過降低技術(shù)人員、養(yǎng)護(hù)工、機(jī)械設(shè)備、養(yǎng)護(hù)材料數(shù)量和質(zhì)量來壓縮經(jīng)營成本，為獲取更多利潤而犧牲了養(yǎng)護(hù)質(zhì)量和效果。

（3）不聽指揮。養(yǎng)護(hù)服務(wù)企業(yè)不能準(zhǔn)確理解養(yǎng)護(hù)合同條款，或故意不實(shí)施養(yǎng)護(hù)任務(wù)，不服從指揮，在重要養(yǎng)護(hù)任務(wù)中反映滯后，在應(yīng)對極端天氣時(shí)不參與應(yīng)急搶險(xiǎn)，影響救災(zāi)工作順利進(jìn)行。

1.4 服務(wù)評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系不健全

對園林企業(yè)養(yǎng)護(hù)服務(wù)情況的評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系尚不健全，也存在地區(qū)發(fā)展差異較大的現(xiàn)象。在部分地區(qū)，園林企業(yè)提供服務(wù)的績效評(píng)估還是缺失的。由于制度的缺失、專門技術(shù)人員的缺乏以及監(jiān)督權(quán)的分散，使得政府沒有對園林企業(yè)的市場化服務(wù)進(jìn)行持續(xù)跟蹤和評(píng)估、監(jiān)督[7]。同時(shí)，還存在對政府部門的監(jiān)督不到位的現(xiàn)象，行政干預(yù)現(xiàn)象明顯。

秧苗在2～3葉期時(shí)胚乳將近耗盡，抗寒力最差，日平均氣溫低于12～15～C則生育受阻，抗病性顯著削弱，病菌易侵入，此時(shí)若遇低溫陰雨最易發(fā)生立枯病。所以，旱育秧苗2～3葉期是立枯病流行的主要時(shí)期。

2 園林綠地養(yǎng)護(hù)服務(wù)市場化實(shí)施流程

園林綠地養(yǎng)護(hù)服務(wù)市場化根據(jù)養(yǎng)護(hù)內(nèi)容可以分為包干養(yǎng)護(hù)市場化和部分養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目市場化，兩種方式的實(shí)施流程（圖1）基本相似。

圖1 園林綠地養(yǎng)護(hù)服務(wù)市場化實(shí)施流程圖

3 園林綠地養(yǎng)護(hù)服務(wù)市場化的節(jié)點(diǎn)研究

嚴(yán)格把控計(jì)劃編制、公開招投標(biāo)、合同管理、服務(wù)評(píng)價(jià)和監(jiān)督等四個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，是順利開展園林養(yǎng)護(hù)市場化管理的重要保證。

3.1 計(jì)劃編制

園林綠地養(yǎng)護(hù)市場化前期工作中，實(shí)施計(jì)劃是重要的控制性文件，編制時(shí)，應(yīng)考慮資金預(yù)算、服務(wù)年限、養(yǎng)護(hù)方案、實(shí)施方式、人員素質(zhì)、機(jī)械設(shè)備、考核方式和費(fèi)用發(fā)放等諸多因素。

（1）養(yǎng)護(hù)方案。養(yǎng)護(hù)方案主要確定養(yǎng)護(hù)范圍、養(yǎng)護(hù)內(nèi)容、養(yǎng)護(hù)標(biāo)段劃分、養(yǎng)護(hù)等級(jí)劃分、預(yù)算定額指標(biāo)等。在進(jìn)行養(yǎng)護(hù)標(biāo)段劃分過程中，可以根據(jù)綠地的特點(diǎn)進(jìn)行劃分；進(jìn)行養(yǎng)護(hù)等級(jí)劃分時(shí)，應(yīng)綜合考慮綠地養(yǎng)護(hù)的難易程度，綠地的重要性和綠化工程的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。以肇慶高新區(qū)為例，計(jì)劃對全區(qū)園林綠地的養(yǎng)護(hù)進(jìn)行市場化，建成區(qū)綠地調(diào)查情況如表1。通過綜合考慮綠地性質(zhì)、地理分布、重要程度、養(yǎng)護(hù)難度、本地區(qū)綠化行業(yè)情況，將養(yǎng)護(hù)范圍分為六大區(qū)，實(shí)現(xiàn)了分區(qū)合理、特點(diǎn)鮮明、重點(diǎn)突出、費(fèi)用均衡、便于養(yǎng)護(hù)、利于監(jiān)管的方案。

表1 肇慶高新區(qū)建成區(qū)綠地情況調(diào)查表

（2）人員要求。養(yǎng)護(hù)服務(wù)單位投入的人員技術(shù)水平、工作能力、人員數(shù)量基本上決定了園林綠地的養(yǎng)護(hù)效果。在養(yǎng)護(hù)計(jì)劃方案編制時(shí)，應(yīng)要求人員架構(gòu)完善，有相應(yīng)資格、業(yè)績和技術(shù)水平的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、安全員等，并核算綠化養(yǎng)護(hù)人員、保潔人員、保安、司機(jī)、辦公財(cái)務(wù)人員的數(shù)量。養(yǎng)護(hù)人員數(shù)量的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)各地不同，廣州一些重要標(biāo)段為3500m2/人，而肇慶高新區(qū)以4500m2/人為標(biāo)準(zhǔn)。

（3）機(jī)械設(shè)備工具要求。為提高養(yǎng)護(hù)作業(yè)的時(shí)效和質(zhì)量，養(yǎng)護(hù)作業(yè)需要借助必要的機(jī)械設(shè)備和工具，用于完成澆水、噴藥、修剪、巡查和運(yùn)輸任務(wù)，還需配備相應(yīng)的勞保用品、安全文明施工設(shè)施，應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急物資。配備和應(yīng)用先進(jìn)的機(jī)械設(shè)備，對于人力是非常有效的補(bǔ)充，在解決養(yǎng)護(hù)難點(diǎn)、應(yīng)急搶險(xiǎn)、突擊任務(wù)中將會(huì)發(fā)揮比較好的作用。

（4）養(yǎng)護(hù)成本。養(yǎng)護(hù)效果能否達(dá)到規(guī)劃設(shè)計(jì)目標(biāo)，養(yǎng)護(hù)費(fèi)用投入也是關(guān)鍵因素。養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的多少主要受養(yǎng)護(hù)工程量、養(yǎng)護(hù)等級(jí)劃分情況、分級(jí)養(yǎng)護(hù)的定額標(biāo)準(zhǔn)等因素的影響?？傮w來說，養(yǎng)護(hù)單價(jià)呈現(xiàn)逐漸降低的趨勢。比如，肇慶高新區(qū)一級(jí)養(yǎng)護(hù)的招標(biāo)包干單價(jià)已經(jīng)從最初的14元/m2降為9.8元/m2，且仍然呈下降趨勢。同時(shí)，還需計(jì)入管理部門的管理費(fèi)用、公共安全責(zé)任保險(xiǎn)費(fèi)用等。

（5）管理制度文件。在計(jì)劃編制中，應(yīng)不斷完善相關(guān)管理制度文件，不僅要有基本的園林綠地養(yǎng)護(hù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、園林綠地養(yǎng)護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)護(hù)考核表，還應(yīng)不斷建立和健全獎(jiǎng)懲制度，企業(yè)信譽(yù)管理制度，制定和完善人工、材料、設(shè)備投入的檢查抽查考核制度，比如項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、技術(shù)人員和養(yǎng)護(hù)工的簽到表，車輛簽到表，水肥使用情況表，病蟲害防治情況表等。在肇慶高新區(qū)，養(yǎng)護(hù)服務(wù)企業(yè)經(jīng)常出現(xiàn)技術(shù)人員流動(dòng)、缺崗的現(xiàn)象，針對這種情況，主管部門在進(jìn)行計(jì)劃編制時(shí)，逐步完善和健全了人員備案、定期檢查和不定期抽查、發(fā)放工作通知、召開工作例會(huì)等監(jiān)管制度，以養(yǎng)護(hù)服務(wù)費(fèi)能否足額發(fā)放為制約手段，避免人員缺崗及流動(dòng)過頻。

（6）養(yǎng)護(hù)費(fèi)用發(fā)放程序。綠化養(yǎng)護(hù)需要持續(xù)進(jìn)行，離不開經(jīng)費(fèi)保障。編制計(jì)劃時(shí)，應(yīng)將養(yǎng)護(hù)資金作為公共預(yù)算重要內(nèi)容，列入財(cái)政預(yù)算，根據(jù)相關(guān)制度制定養(yǎng)護(hù)費(fèi)用發(fā)放制度和流程。

3.2 規(guī)范招投標(biāo)活動(dòng)

（1）招標(biāo)文件編制。招標(biāo)文件是對計(jì)劃方案的深化、細(xì)化，它的條款對養(yǎng)護(hù)工作的實(shí)施效果具有影響。招標(biāo)文件的內(nèi)容既要符合法律法規(guī)，又要體現(xiàn)主管部門工作規(guī)劃、具體工作措施和管理要求，要防止惡意競爭，防止暗箱操作，防止圍標(biāo)串標(biāo)售標(biāo)。

（2）規(guī)范招投標(biāo)活動(dòng)。從規(guī)范招標(biāo)代理行為入手，加強(qiáng)對招標(biāo)投標(biāo)從業(yè)機(jī)構(gòu)和人員的動(dòng)態(tài)管理，建立和完善招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)市場清退機(jī)制。同時(shí)，應(yīng)建立和健全相關(guān)制度，對規(guī)避招標(biāo)、行政干預(yù)、地方與行政保護(hù)、招標(biāo)行政監(jiān)督體制不順和職責(zé)不清的問題予以清理和解決[8]。

3.3 加強(qiáng)合同管理

（1）入場開工驗(yàn)收。開工前，合同雙方應(yīng)對投標(biāo)文件承諾的和合同條款中約定的人員、機(jī)械設(shè)備、項(xiàng)目基地、勞保用品和材料等進(jìn)行開工驗(yàn)收。經(jīng)過現(xiàn)場核查清點(diǎn)，拍照攝像后對相關(guān)資料予以備案備查。驗(yàn)收通過后，委托人發(fā)出書面入場通知；在規(guī)定期限內(nèi)不能通過驗(yàn)收的，按招標(biāo)文件和合同約定的方式進(jìn)行處理，防止養(yǎng)護(hù)服務(wù)企業(yè)在投標(biāo)過程中提供虛假資料，在合同簽訂后不能履約。

（2）加強(qiáng)管理。一方面，主管部門要有合理的監(jiān)管架構(gòu)和必要的技術(shù)力量，配備管理員，對現(xiàn)場養(yǎng)護(hù)進(jìn)行檢查和技術(shù)檢查。定期組織例會(huì)，對管理工作進(jìn)行總結(jié)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)交流和技術(shù)交流。有部分地區(qū)對養(yǎng)護(hù)的現(xiàn)場管理實(shí)施監(jiān)理市場化，但對于財(cái)政資金緊張或是監(jiān)理服務(wù)能力較弱的地區(qū)，還是建議由主管部門實(shí)施監(jiān)管。另一方面，養(yǎng)護(hù)服務(wù)單位應(yīng)保證足夠的人員、設(shè)備和應(yīng)急物資，按合同要求開展養(yǎng)護(hù)作業(yè)，接受主管單位的考核檢查。

養(yǎng)護(hù)服務(wù)單位不按合同要求履約，是養(yǎng)護(hù)管理中的重點(diǎn)問題。園林主管部門要建立健全管理制度，完善考核機(jī)制，提升管理水平，提高管理技術(shù)。園林企業(yè)要注重企業(yè)信譽(yù)，提高技術(shù)水平，加強(qiáng)自律。對不能正常履約的養(yǎng)護(hù)單位，應(yīng)根據(jù)合同約定的方式限期整改，嚴(yán)重違約時(shí)，可以解除合同關(guān)系，按中標(biāo)順序交由其他投標(biāo)單位實(shí)施養(yǎng)護(hù)，或是重新組織招投標(biāo)。同時(shí)，應(yīng)將其違約行為記錄備案，并納入企業(yè)信用信息平臺(tái)。

（3）考核獎(jiǎng)懲及養(yǎng)護(hù)費(fèi)用發(fā)放。園林主管部門一般采用百分制對養(yǎng)護(hù)情況和成本要素投入進(jìn)行考核，對完成緊急任務(wù)和整改任務(wù)的情況進(jìn)行獎(jiǎng)懲?？己私Y(jié)果和獎(jiǎng)懲情況作為養(yǎng)護(hù)費(fèi)用計(jì)算和發(fā)放的依據(jù)。主管部門應(yīng)據(jù)實(shí)考核，按時(shí)提出養(yǎng)護(hù)費(fèi)用發(fā)放申請，養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的按時(shí)發(fā)放為養(yǎng)護(hù)工作正常進(jìn)行也提供了基本保障。

（4）合同期滿離場驗(yàn)收。按照《政府采購法》的規(guī)定，采購人應(yīng)當(dāng)按合同規(guī)定對政府采購項(xiàng)目的技術(shù)、服務(wù)和安全的履約情況進(jìn)行驗(yàn)收。園林綠地養(yǎng)護(hù)的市場化服務(wù)可以采用合同約定費(fèi)用發(fā)放進(jìn)度的方式進(jìn)行離場驗(yàn)收約束，避免養(yǎng)護(hù)單位虎頭蛇尾，到合同期尾聲時(shí)養(yǎng)護(hù)管理不達(dá)標(biāo)，撤場時(shí)不提供資料和臺(tái)賬，與新養(yǎng)護(hù)服務(wù)單位交接不暢等問題。

3.4 健全服務(wù)評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系

園林綠地養(yǎng)護(hù)服務(wù)應(yīng)該建立健全服務(wù)評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系，應(yīng)建章立制，制定評(píng)價(jià)和監(jiān)督細(xì)則，組成由政府部門、公眾、媒體第三方機(jī)構(gòu)、專家等參與組成的績效評(píng)價(jià)和監(jiān)督系統(tǒng)對養(yǎng)護(hù)服務(wù)的效率和效果進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)和監(jiān)督。評(píng)價(jià)和監(jiān)督結(jié)果作為養(yǎng)護(hù)考核的有力補(bǔ)充，是對企業(yè)是否具備條件繼續(xù)對本地區(qū)園林綠地開展養(yǎng)護(hù)服務(wù)的評(píng)判依據(jù)，也可以反映群眾對政府提供公共服務(wù)滿意度。同時(shí)，也應(yīng)對政府部門進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)政府做到依法行政、簡政放權(quán)，減少行政干預(yù)[7]。

4 結(jié)論

城市園林綠地面臨的普遍問題就是“重建設(shè)、輕管理”，園林綠地養(yǎng)護(hù)實(shí)施服務(wù)市場化管理是保護(hù)城市綠化建設(shè)成果的良好舉措，從而實(shí)現(xiàn)園林綠地的可持續(xù)性發(fā)展，發(fā)揮好城市綠色空間的生態(tài)效益和環(huán)境效益。通過對園林綠地養(yǎng)護(hù)服務(wù)市場化節(jié)點(diǎn)的研究，加強(qiáng)對各節(jié)點(diǎn)的技術(shù)控制，有助于保障養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目的順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)護(hù)目標(biāo)，促進(jìn)綠化養(yǎng)護(hù)管理水平的進(jìn)步和提高。

[1]國務(wù)院辦公廳.關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見[Z].2013.

[2]廣東省人民政府辦公廳.政府向社會(huì)力量購買服務(wù)暫行辦法[Z].2014.

[3]陸廣潮.城市公共綠地養(yǎng)護(hù)推行市場化管理的探討[J].廣東園林，2007，29（3）：65～67.

[4]楊志祥.城市綠化養(yǎng)護(hù)管理的市場化[J].園林，2012，28（8）：27～31.

[5]河北省物價(jià)局.邢臺(tái)市招投標(biāo)不規(guī)范問題專項(xiàng)清理工作取得顯著成效.2016，08.

[6]朱偉華，丁少江.試論對城市綠化養(yǎng)護(hù)承包公司的管理[J].中國園林，2000，16（6）：13～15.

[7]沈海燕.政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)的現(xiàn)狀、問題與對策[J].大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)，2016，15（6）：40～45.

[8]河北省人民政府網(wǎng)站.堅(jiān)持問題導(dǎo)向?qū)嵤┒啻氩⑴e扎實(shí)推進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)不規(guī)范問題專項(xiàng)清理.

Node Research on Marketization of Greening Maintenance——A Case Study of Zhaoqing High-tech Zone

Wu Ying
（Municipal and Transportation Management Center of Zhaoqing High-tech Zone Guangdong zhaoqing 526238）

The mode of greening maintenance marketization isaccepted widely for government management.Thispaper analys estheproblemsof incompletebiddingdocument，unfair competition，lacking management and poor service estimate and supervis ion s ys tem during themaintenance marketization proces s.In order to ens ure the appearance of the s cenery and long-term development influence，the paper suggest using the method of node control such as making a detail plan， standardizing the bidding activities，strengthening contract management，improving and perfecting the service and the supervision system to prevent and solve the problems.

Greening Maintenance；Marketization；Node Research

S731

A

1005-7897（2017）16-0016-03

2017-8-10

吳 穎（1979-），園林工程師，碩士研究生，肇慶高新區(qū)市政交通管理中心副主任，負(fù)責(zé)園林綠化建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理、綠化方案評(píng)審工作。