黎文濤

近年來(lái)，中國(guó)公民在安哥拉、尼日利亞、南非等國(guó)治安案件層出，引發(fā)國(guó)人對(duì)非洲安全形勢(shì)的高度關(guān)注。就“和平與發(fā)展”兩大時(shí)代主題而言，非洲被定位成“最不發(fā)達(dá)的大陸”與“安全形勢(shì)最動(dòng)蕩的地區(qū)”。同時(shí)，非洲發(fā)展滯后的原因又與戰(zhàn)亂、政變、部族沖突、恐怖主義等問(wèn)題掛鉤，“因亂致窮”成為國(guó)際社會(huì)解讀當(dāng)前非洲政治與經(jīng)濟(jì)生態(tài)的基本邏輯。加之近年來(lái)非洲涌現(xiàn)出恐怖主義、海盜、有組織犯罪等新問(wèn)題，國(guó)內(nèi)外輿論對(duì)非洲安全形勢(shì)的評(píng)估更為嚴(yán)峻。但如果對(duì)非洲安全問(wèn)題做歷史對(duì)比，會(huì)發(fā)現(xiàn)“非洲安全形勢(shì)惡化”的論斷有失偏頗，當(dāng)前非洲安全問(wèn)題的復(fù)雜性和多變性已超出以往，不乏一些重大的積極變化，因此更需要從多維度觀(guān)察，以厘清和研判非洲的總體安全態(tài)勢(shì)。

三大積極變化

首先，非洲戰(zhàn)亂沖突的烈度和規(guī)模在大幅度下降。從20世紀(jì)90年代到21世紀(jì)第一個(gè)十年，莫桑比克、剛果（金）、安哥拉、塞拉利昂、利比里亞等國(guó)的大規(guī)模內(nèi)戰(zhàn)均告結(jié)束，其中，莫桑比克、安哥拉等國(guó)還成為維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定的重要力量。2012年，索馬里在非盟維和部隊(duì)的支持下，基本在正面戰(zhàn)場(chǎng)擊敗了極端組織“青年黨”，成立了21年來(lái)首個(gè)正式政府。目前，非洲的戰(zhàn)亂與沖突數(shù)量處于歷史的低位，僅有新獨(dú)立的南蘇丹處于“內(nèi)戰(zhàn)”狀態(tài)。同時(shí)，當(dāng)前非洲沖突更多表現(xiàn)為“低烈度”特征。剛果（金）東部雖然沖突頻發(fā)，但與上世紀(jì)90年代末非洲九國(guó)介入的“非洲大戰(zhàn)”相比，規(guī)模要小很多。部分非洲國(guó)家的部族沖突依然存在，但基本是零星式，且維持時(shí)間短暫，像1994年盧旺達(dá)大屠殺那樣的慘劇在非洲難再出現(xiàn)。據(jù)權(quán)威的戰(zhàn)亂沖突數(shù)據(jù)庫(kù)“烏普薩拉沖突項(xiàng)目”統(tǒng)計(jì)，2005～2013年非洲戰(zhàn)亂與沖突死亡人數(shù)比1990～1999年減少約90%。

其次，“逢選必亂”的痼疾發(fā)生改變。長(zhǎng)期以來(lái)，在根深蒂固的部族政治影響下，“逢選易亂”或“逢選必亂”是影響非洲安全形勢(shì)的痼疾。近年，非洲的“民主轉(zhuǎn)型”雖仍在艱難磨合，但“多黨民選”已在非洲政治中逐步扎根，加上西方的外部施壓，非洲政客、精英和民眾對(duì)選舉結(jié)果的接受程度變得更“理性”，選后暴力沖突的烈度在下降，政權(quán)和平交替成為常態(tài)。2016年，非洲計(jì)劃進(jìn)行18場(chǎng)總統(tǒng)選舉，其中剛果（金）和索馬里大選因國(guó)內(nèi)因素被迫推遲，剩余16場(chǎng)選舉大多平穩(wěn)進(jìn)行，并產(chǎn)生了六位新總統(tǒng)。今年2月，被推遲的索馬里大選也順利舉行。雖然岡比亞和加蓬出現(xiàn)選舉爭(zhēng)議，但安全局勢(shì)得到有效控制，未出現(xiàn)大規(guī)模暴力事件。

第三，非洲的“文武關(guān)系”逐步正常化。軍隊(duì)和政府的關(guān)系是長(zhǎng)期影響非洲、尤其是撒哈拉以南非洲安全的一個(gè)結(jié)構(gòu)性因素，但這個(gè)因素現(xiàn)已發(fā)生重大變化。近些年來(lái)，非盟對(duì)軍事政變采取“零容忍”態(tài)度，一律取消政變國(guó)的非盟成員資格，并與國(guó)際社會(huì)通力合作對(duì)政變軍人進(jìn)行高壓制裁，西非經(jīng)濟(jì)共同體還對(duì)馬里、幾內(nèi)亞比紹等國(guó)政變施加軍事威懾，因此政變的預(yù)期結(jié)果對(duì)軍人的吸引力大幅下降。目前，非洲的政變頻次已降至20世紀(jì)60年代以來(lái)最低，2015年和2016年都沒(méi)有非洲國(guó)家政權(quán)被政變推翻（參見(jiàn)圖一和表一）。部分非洲國(guó)家的軍人干政現(xiàn)象依然存在，但程度已比歷史任何時(shí)候都小。

恐怖主義呈現(xiàn)鮮明“本土化”特色

近年來(lái)，非洲恐怖主義的崛起被認(rèn)為是非洲安全形勢(shì)惡化的主要標(biāo)志。但與中東、歐洲恐怖主義威脅日益嚴(yán)峻的情況有所不同，非洲的暴恐形勢(shì)呈現(xiàn)出“周期性”和“階段性”特征。從2010年至2016年，非洲暴恐形勢(shì)經(jīng)歷了“上升—下降”的過(guò)程。2010年至2014年是非洲恐怖主義的“上升期”，索馬里“青年黨”和尼日利亞的“博科圣地”接連做大做強(qiáng)；同時(shí)，2013年馬里北部安全失序，致使以“基地”馬格里布分支為首的恐怖組織在薩赫勒地區(qū)肆虐。但從2015年起，非洲發(fā)生恐襲的次數(shù)和死傷人數(shù)均出現(xiàn)明顯下降。據(jù)美國(guó)外交關(guān)系委員會(huì)“尼日利亞安全追蹤”項(xiàng)目數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，受“博科圣地”襲擊而死亡的人數(shù)從2014年的4896人降至2016年的581人。據(jù)美國(guó)蘭德公司報(bào)告，在非盟維和部隊(duì)和索馬里政府軍圍攻下，索馬里“青年黨”的勢(shì)力范圍大幅縮小（見(jiàn)圖二）。目前，非洲的幾大恐怖勢(shì)力都由“聚”到“散”。索馬里“青年黨”、尼日利亞“博科圣地”以及馬里北部的恐怖組織一度攻城略地、“建國(guó)”割據(jù)，與中央政府分庭抗禮，但從2015年至今都基本被政府軍或國(guó)際維穩(wěn)部隊(duì)驅(qū)散，難以在正面戰(zhàn)場(chǎng)“重振雄風(fēng)”。

暴恐形勢(shì)的這種“周期性”變化恰恰反映了非洲恐怖主義有著鮮明的“本土化”特征。綜合分析，非洲內(nèi)生性的政治問(wèn)題是影響非洲恐怖主義態(tài)勢(shì)的根本性因素，其中部族政治扮演著重要角色。尼日利亞就是典型代表。尼日利亞素來(lái)有“北方穆斯林當(dāng)總統(tǒng)，南方亂；南方基督徒當(dāng)總統(tǒng)，北方亂”的傳統(tǒng)，前總統(tǒng)喬納森是信仰基督教的南方人，在其執(zhí)政時(shí)期，“博科圣地”借助北方穆斯林對(duì)政府的不滿(mǎn)情緒迅速崛起。但2015年4月北方穆斯林布哈里成為總統(tǒng)后，北方部族勢(shì)力對(duì)布哈里的“鐵腕反恐”給予強(qiáng)有力支持，“博科圣地”的生存空間受到嚴(yán)重?cái)D壓。

非洲反恐取得一定成效，其關(guān)鍵因素是國(guó)際與地區(qū)的“集體安全”合作。從2011年至2015年，非盟維和部隊(duì)在歐美支持下實(shí)施了五次大規(guī)模專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，“青年黨”的20名高層被擊斃。從2014年起，法國(guó)牽頭在薩赫勒地區(qū)發(fā)起“新月形沙丘行動(dòng)”，基本把地區(qū)國(guó)家全部納入到聯(lián)合反恐體系。2015年和2016年，尼日利亞與乍得、喀麥隆等國(guó)對(duì)“博科圣地”的聯(lián)合打擊效果顯著。

需指出的是，國(guó)際恐怖主義對(duì)非洲恐怖主義的影響是有限的、間接的。部分非洲的恐怖組織雖發(fā)布聲明向“基地”或“伊斯蘭國(guó)”宣誓效忠，但更多是為了提升影響力而“蹭熱點(diǎn)”。無(wú)論是“博科圣地”還是“青年黨”，在行動(dòng)上并不聽(tīng)從國(guó)際恐怖組織指揮，從后者得到的資金支持也非常有限。此外，2014年“伊斯蘭國(guó)”崛起后，大批分流了支持非洲暴恐勢(shì)力的“圣戰(zhàn)”分子和資金。據(jù)美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局官員透露，美國(guó)的索馬里裔社區(qū)是“圣戰(zhàn)”分子和涉恐資金的重要來(lái)源，在近期美國(guó)破獲的涉恐案件中，索馬里裔“圣戰(zhàn)”分子和涉恐資金的去向都從索馬里轉(zhuǎn)向了伊拉克和敘利亞。

面臨三大新問(wèn)題

非洲的總體安全形勢(shì)雖出現(xiàn)一些積極變化，但由于影響非洲穩(wěn)定的發(fā)展問(wèn)題短期內(nèi)無(wú)法解決，因此非洲安全局勢(shì)的反復(fù)性與脆弱性問(wèn)題將持續(xù)存在。同時(shí)，當(dāng)前非洲安全問(wèn)題的復(fù)雜程度超出以往，這體現(xiàn)在影響非洲安全的內(nèi)外因素增多，非洲沖突的表現(xiàn)類(lèi)型更加多元，以及非洲安全治理的碎片化。其中，非洲安全面臨的三大新問(wèn)題尤其需高度關(guān)注。

一是“第三任期”問(wèn)題積聚可能使大湖區(qū)局勢(shì)失控（見(jiàn)表二）。在非洲“民主化”大背景下，2015年以來(lái)非洲“第三任期”問(wèn)題開(kāi)始集中爆發(fā)，成為攪動(dòng)非洲政局的最大不確定因素，其中以剛果（金）、剛果（布）、布隆迪、烏干達(dá)、盧旺達(dá)所在的非洲大湖區(qū)最為集中。2016年剛果（布）、烏干達(dá)順利“闖關(guān)”，今年盧旺達(dá)總統(tǒng)卡加梅連任也幾無(wú)懸念，但布隆迪和剛果（金）隨時(shí)可能成為引發(fā)地區(qū)局勢(shì)失控的“火藥桶”。布隆迪總統(tǒng)恩庫(kù)倫齊扎雖然在2015年連任總統(tǒng)，但受到歐美集體制裁，國(guó)內(nèi)反對(duì)勢(shì)力膨脹，局勢(shì)持續(xù)惡化，布隆迪軍隊(duì)和反對(duì)派在2016年多次發(fā)生沖突，導(dǎo)致數(shù)百人死亡，幾十萬(wàn)難民涌入鄰國(guó)。剛果（金）局勢(shì)更是受到各方高度關(guān)注，剛果（金）作為非洲地緣政治的“心臟地帶”，是非洲民族成分最復(fù)雜、叛軍最集中、部族矛盾最尖銳、外交博弈最激烈的地區(qū)，在1998年至2003年，圍繞剛果（金）問(wèn)題爆發(fā)了有九國(guó)十方參與的“非洲大戰(zhàn)”，導(dǎo)致百萬(wàn)人喪生。2016年剛果（金）總統(tǒng)選舉被推遲，國(guó)內(nèi)反對(duì)派和政府支持者圍繞總統(tǒng)卡比拉的任期問(wèn)題的對(duì)抗已白熱化。

二是歐美削減安全援助恐在短期內(nèi)引發(fā)非洲的“安全真空”。目前，西方國(guó)家內(nèi)部危機(jī)重重，政策開(kāi)始內(nèi)傾，歐盟更多關(guān)注難民安置問(wèn)題，美國(guó)總統(tǒng)特朗普上臺(tái)后更是大幅削減援助，這對(duì)安全上高度依賴(lài)歐美資金的非洲而言是巨大挑戰(zhàn)。索馬里局勢(shì)完全靠“歐美出錢(qián)、非盟出兵”的模式勉強(qiáng)維持，歐盟是非盟駐索馬里特派團(tuán)維和經(jīng)費(fèi)的最大出資方，2016年歐盟削減了20%對(duì)非盟駐索馬里維和士兵的津貼援助，布隆迪、肯尼亞據(jù)此威脅撤兵，埃塞俄比亞則因援助不到位和國(guó)內(nèi)進(jìn)入緊急狀態(tài)，于2016年10月從索馬里撤出3000多名士兵。據(jù)《東非人報(bào)》估算，完全穩(wěn)住索馬里局勢(shì)需4.9萬(wàn)名維和士兵，但目前只有2萬(wàn)多名，如果進(jìn)一步撤軍，索馬里可能倒退回?zé)o政府狀態(tài)，“青年黨”恐將東山再起。此外，亞丁灣局勢(shì)和索馬里陸上局勢(shì)息息相關(guān)，從2012年起，亞丁灣海盜問(wèn)題的緩解得益于索馬里安全局勢(shì)改善和各國(guó)海軍護(hù)航，但2016年12月，北約海軍宣布從亞丁灣撤出，歐盟海軍的“阿塔蘭塔”行動(dòng)也計(jì)劃于今年結(jié)束，海上安全力量撤出以及索馬里陸上安全形勢(shì)惡化，可能使海盜問(wèn)題死灰復(fù)燃。今年3月至4月，亞丁灣已連續(xù)發(fā)生兩起商船被劫事件，是五年來(lái)的首次。

三是影響政局穩(wěn)定的社會(huì)群體性事件增多。非洲國(guó)家近十多年經(jīng)濟(jì)全面增長(zhǎng)，但發(fā)展中的社會(huì)公平問(wèn)題集中凸顯，加之城市化發(fā)展過(guò)快，失業(yè)率和征地等問(wèn)題頻頻引發(fā)社會(huì)矛盾，非洲執(zhí)政黨在應(yīng)對(duì)社會(huì)矛盾方面普遍缺乏經(jīng)驗(yàn)，易使社會(huì)矛盾釀成大規(guī)模群體事件，威脅政權(quán)穩(wěn)定。2015年12月、2016年8月和10月，被譽(yù)為非洲“穩(wěn)定之弧”的埃塞俄比亞爆發(fā)三次大規(guī)?？棺h，導(dǎo)致600余人喪生，2016年10月埃塞政府宣布實(shí)施六個(gè)月的“全國(guó)緊急狀態(tài)”，后又延長(zhǎng)四個(gè)月。這是“埃塞俄比亞人民革命民主陣線(xiàn)”自1991年執(zhí)政以來(lái)，該國(guó)爆發(fā)的規(guī)模最大、持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)、影響范圍最廣的一次社會(huì)沖突。南非則在2015年4月、2016年6月和今年2月發(fā)生三起大規(guī)模排外騷亂，騷亂人群主要是處于經(jīng)濟(jì)底層的黑人民眾，根據(jù)南非官方統(tǒng)計(jì)，2016年南非經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)僅0.4%，失業(yè)率則高達(dá)26.5%，在黑人聚居區(qū)，失業(yè)率更是高達(dá)60%，在經(jīng)濟(jì)低迷的背景下，黑人民眾將矛頭指向了在南非主要從事底層工作的外來(lái)移民。

綜上，在非洲“民主化”轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的大背景下，各類(lèi)矛盾集中爆發(fā)，出現(xiàn)的安全挑戰(zhàn)已超出傳統(tǒng)安全范圍，這需要非洲和國(guó)際社會(huì)用新的安全理念和政策應(yīng)對(duì)。

（作者為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院非洲研究所副所長(zhǎng)）