徐晏卓

英國公投做出的脫歐決定正在對歐洲乃至全球安全防務(wù)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。在英國進(jìn)行的民調(diào)顯示，支持脫歐的民眾和政治家更多是出于在經(jīng)濟(jì)、主權(quán)和移民問題上的考量，安全防務(wù)政策并不是他們主張脫歐的主要驅(qū)動因素。然而，隨著脫歐談判具體問題浮出水面，脫歐公投對英國和整個歐盟地區(qū)安全防務(wù)的潛在影響成為歐洲政客們辯論的焦點(diǎn)之一。

鑒于脫歐談判時間表在2017年3月剛剛確定，雙方在談判中的預(yù)期和對未來脫歐完成后新的安全防務(wù)關(guān)系遠(yuǎn)沒有明確的指向。且在談判過程中亦缺乏正規(guī)機(jī)制可循，談判的最終結(jié)果不僅取決于雙方的權(quán)衡與妥協(xié)，外部局勢和一些突發(fā)事件也很可能改變最終協(xié)議的內(nèi)容。因此，英國脫歐使本已處于高度不確定環(huán)境中的歐安防務(wù)更顯不確定。

首先，脫歐或?qū)е職W洲情報共享和跨國拘捕機(jī)制失靈，對地區(qū)安全的沖擊將遠(yuǎn)超對集體防務(wù)的影響。

2017年6月19日，英國與歐盟方面的脫歐談判在比利時布魯塞爾歐盟總部正式啟動，英國脫歐事務(wù)大臣戴維斯與歐盟首席英國脫歐談判代表巴尼耶舉行會談。

國家是國防事務(wù)的主體，國際防務(wù)往往通過政府間的合作進(jìn)行，而不是由超國家層面的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。且與北約相比，歐盟本身就不是一個防務(wù)主體，正是認(rèn)識到這一點(diǎn)，英國長期對歐盟共同防務(wù)建設(shè)持反對立場。因此，相比英國和歐盟聯(lián)合防務(wù)，脫歐對網(wǎng)絡(luò)安全、安全信息共享、反恐、跨國犯罪追鋪等與民眾日常生活聯(lián)系更緊密的安全事務(wù)沖擊更大。

英國是歐盟整體安全網(wǎng)絡(luò)中的重要力量。每年英國向歐盟政府間反恐合作項目提供總計超過20億英鎊的經(jīng)濟(jì)支持，同時也為歐盟應(yīng)對恐怖主義威脅、跨國犯罪、網(wǎng)絡(luò)安全威脅以及軍事科技等研究提供大量經(jīng)濟(jì)和智力支撐。英國脫歐后，歐盟勢必失去一個主要的安全資金來源，在安全能力建設(shè)方面將面臨更大經(jīng)濟(jì)壓力。

歐洲國家遭受恐怖襲擊的威脅日趨嚴(yán)重，安全情報共享是其打擊恐怖主義和跨國犯罪的主要信息來源。據(jù)報道，2016年歐洲國家間情報分享量增加了10倍，而英國又恰恰是使用歐洲刑警組織反恐?jǐn)?shù)據(jù)庫最多的三個歐盟成員國之一。僅2016年一年英國就向申根信息系統(tǒng)發(fā)起5.14億次使用申請，是意大利使用該數(shù)據(jù)庫次數(shù)的三倍，也遠(yuǎn)超德國。一旦英國脫歐，歐盟有權(quán)不再與英國合作，雙方情報共享機(jī)制面臨失靈，英國離開歐洲刑警組織和退出“歐洲拘捕令”安排后開展以歐洲國家為主要合作對象的跨國協(xié)同調(diào)查和拘捕也將變得孤立無援，這勢必增加歐洲應(yīng)對恐怖主義等跨國家安全問題的難度。因此，在脫歐談判過程中，英國和歐盟成員國需要重新確定安全合作模式，特別是如何保持和加強(qiáng)英國與歐盟成員國的雙邊安全合作，以應(yīng)對恐怖主義、犯罪集團(tuán)和網(wǎng)絡(luò)等跨國安全威脅。

其次，英國在關(guān)鍵時間節(jié)點(diǎn)選擇脫歐，勢將加劇歐洲內(nèi)部分歧，削弱歐盟自主防務(wù)合作升級的動力。

在英國脫歐公投前，歐洲國家已然面臨重大安全風(fēng)險，包括歐盟國家對俄羅斯的安全疑慮、恐怖主義、移民危機(jī)、中東戰(zhàn)局等，歐盟成員國為應(yīng)對這些風(fēng)險提出的集體措施包括：歐洲議會批準(zhǔn)投入2500萬歐元用于軍事研究，建立歐盟共同邊境部隊，授權(quán)提升歐洲刑警組織的“反恐”能力，等等。在這些雄心勃勃的計劃尚處在醞釀中的關(guān)鍵時點(diǎn)，英國選擇脫歐，不僅將減少英國對這些規(guī)劃資金、人力和技術(shù)等方面的支持，更會阻礙歐盟未來安全機(jī)制的升級，增加不確定性，削弱歐盟成員國進(jìn)一步深化彼此安全合作、把歐盟建設(shè)成兼具軍事合作主體的區(qū)域組織的信心。受英國脫歐沖擊，歐盟成員國可能更加不愿在集體安全防務(wù)方面增大投入。一個“嘴軟腿細(xì)”的歐盟也將更難以與美國在安全防務(wù)議題上分庭抗禮。

盡管有評論認(rèn)為英國曾反對歐盟建立安全共同體，其脫歐對歐盟集體安全發(fā)展未必是負(fù)向影響，但需要指出的是，英國不是歐盟唯一障礙，其他成員國之間的分歧只是暫時被脫歐事件掩蓋。從長期來看，英國完成脫歐后，由于包括兩個最大成員國德國、法國在內(nèi)的27個成員國擁有不同的戰(zhàn)略優(yōu)先、安全威脅、經(jīng)濟(jì)水平和軍事基礎(chǔ)，相比雙邊安全防務(wù)合作，歐盟成員國之間的集體安全合作仍面臨巨大困難。

第三，歐洲安全防務(wù)的側(cè)重點(diǎn)將面臨調(diào)整和分化。

一直以來，英國對歐洲安全和自身安全重心的界點(diǎn)存在偏差。在歐安事務(wù)中，英國強(qiáng)烈譴責(zé)俄羅斯在烏克蘭的軍事行動，強(qiáng)調(diào)俄對巴爾干地區(qū)的威脅，主張擴(kuò)大對俄制裁。而審視自身對外安全關(guān)系時，英國強(qiáng)調(diào)其主要安全利益集中在中東、亞太、印度洋地區(qū)。英國脫歐將加劇歐洲國家在安全問題上的分歧。南歐成員國對俄羅斯帶來的地緣安全威脅感并不大，其安全關(guān)切重心更多集中在移民危機(jī)和恐怖主義威脅上。而與英國存在歷史問題的愛爾蘭則面臨來自英國的安全和邊界壓力，與英國海外領(lǐng)土接壤的西班牙和塞浦路斯同樣擔(dān)心英國脫歐對本國邊界造成的安全風(fēng)險。只有波蘭和巴爾干國家繼續(xù)將安全重心放在原有歐盟集體領(lǐng)土防務(wù)上。在全球范圍內(nèi)，相比英國，歐盟在亞太和印度洋的安全防務(wù)利益較小。脫歐后，歐盟對亞太地區(qū)的領(lǐng)土爭端關(guān)注度將進(jìn)一步下降。鑒于歐陸主要大國法國和西班牙在非洲有重要利益，歐盟的全球觸角也可能由東向南有所轉(zhuǎn)移。

第四，英國脫歐對非歐盟國家也將產(chǎn)生一定連鎖影響。

英國脫歐并不會對歐盟以外英國主要的安全防務(wù)關(guān)系造成太大影響，但脫歐后，英國在多邊機(jī)構(gòu)中的政治、經(jīng)濟(jì)和軍事資源投入將有所調(diào)整，其戰(zhàn)略角色也會產(chǎn)生變化。與之相對，歐盟和英國的外部安全伙伴將會通過分別與歐盟和英國加強(qiáng)雙邊合作或者在歐盟當(dāng)中尋找英國的替代者等方式，尋求降低英國脫歐對本國安全利益的影響。英國長期以來在美國與歐盟成員國之間充當(dāng)?shù)奈有巧珜⒉粡?fù)存在，很可能把更多的安全資源投入北約和雙邊伙伴合作當(dāng)中。短期內(nèi)，為了彰顯其脫歐后在區(qū)域和全球安全事務(wù)中的作用，抵消脫歐帶來的影響力下降，英國將會更加積極地與歐洲以外國家建立新的貿(mào)易和安全合作關(guān)系，確保其與亞太地區(qū)、印度洋地區(qū)和與其他經(jīng)濟(jì)體之間的交通通道安全，這將促使英國與美國開展更為緊密的雙邊安全合作，同時也意味著英國在美國面前更加缺乏可談判的籌碼。

對中國而言，由于英國脫歐后受限于北愛爾蘭和蘇格蘭的內(nèi)治問題，其可投入到全球安全的資源有限，因此盡管英國有積極投入亞太地區(qū)的意愿，但更多只能步美國后塵，并不會對我國在亞太和印度洋的安全利益造成太直接的影響。但與前任卡梅倫不同，特雷莎·梅首相對中國的海外投資持懷疑態(tài)度，擔(dān)心中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資可能危及東道國國家安全。值得我們注意的是，脫歐后的英國將更缺乏與美國在地緣政治問題上相制衡的能力，因此很難對中國采取比卡梅倫時代更為開明的政策。

從中國方面來看，脫歐后的英國影響力顯然不如整個歐盟，中國在歐洲的重心需要調(diào)整。近期，中德關(guān)系的改善和提升使德國成為中國在歐盟內(nèi)部最可能替代英國的安全合作伙伴。6月13日，首次中德高級別安全對話在北京舉行，兩國確認(rèn)在反恐以及打擊跨國犯罪、有組織犯罪等領(lǐng)域存在廣泛的合作空間。

總之，歐盟內(nèi)部成員國對英國脫歐存在兩難選擇，而不同國家之間安全防務(wù)優(yōu)先順序的不同更加劇了選擇的復(fù)雜性。一方面，歐盟國家希望采取強(qiáng)硬政策懾止其他國家步英國后塵;另一方面，從實(shí)用主義角度出發(fā)，這些國家又不可能摒棄英國這個重要的安全防務(wù)伙伴。對于歐盟以外國家，英國脫歐對其安全防務(wù)造成的影響不大，需要解決的問題是重新配置其與英國和歐盟國家的雙邊合作，在英國與歐盟之間重新確立平衡點(diǎn)。

（作者為國際政治與金融安全智庫特約研究員、中國社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所助理研究員）