文沈陽(yáng)建筑大學(xué) 王先慶 薛 立

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地合理利用問(wèn)題探討

文沈陽(yáng)建筑大學(xué) 王先慶 薛 立

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地利用大概經(jīng)歷了3個(gè)階段。從影響因素分析，2000年之前的土地利用主要是用于工業(yè)化生產(chǎn)建造為主要形態(tài)的建設(shè)。第二個(gè)階段是到2010年左右，第三產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)的土地開(kāi)發(fā)利用。第三個(gè)階段是目前還在進(jìn)行的行政區(qū)范圍內(nèi)的新城新區(qū)建設(shè)。從發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，這3個(gè)階段在時(shí)間上是有所重疊和交叉的。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地利用現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)的繁榮，人民生活條件的改善，但是城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展外表下，土地利用的矛盾也在日益突出：

1.耕地紅線與外延擴(kuò)張之間的矛盾

經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)土資源部印發(fā)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）調(diào)整方案》，到2020年，全國(guó)耕地保有量為18.65億畝以上。從耕地資源的特殊戰(zhàn)略地位來(lái)看，我國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家，糧食安全的特殊戰(zhàn)略地位任何時(shí)候都不能動(dòng)搖，但是從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求來(lái)看，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)又不可避免的會(huì)占用耕地。我國(guó)的耕地保護(hù)面臨著數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)等方面的多重壓力。目前中國(guó)正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展時(shí)期，外延擴(kuò)張是中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要特征之一。到2020年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到58%，如果按照當(dāng)前的外延擴(kuò)張模式發(fā)展，那18.56億畝耕地保有量則很難實(shí)現(xiàn)。

2.城市建設(shè)過(guò)程中的土地不合理利用

土地作為生產(chǎn)資料，對(duì)土地進(jìn)行有效的運(yùn)作和經(jīng)營(yíng)，能促進(jìn)土地資源的升值，帶動(dòng)工業(yè)和商貿(mào)業(yè)的繁榮。雖然我們知道土地合理利用對(duì)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要性，但是現(xiàn)階段我們?nèi)耘f面臨著許多土地不合理利用的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在土地利用率不高和土地市場(chǎng)化運(yùn)作不夠規(guī)范方面的問(wèn)題上。

3.政府與農(nóng)民之間的矛盾日益加重

不可否認(rèn)的是有償征地為城鎮(zhèn)化提供了更加廣闊的發(fā)展空間。但是，在發(fā)展中忘記了農(nóng)民本身文化程度低，沒(méi)有專(zhuān)業(yè)技能，失去了耕種的田地，他們很難過(guò)上更好的生活。政府憑借其權(quán)利低價(jià)收取土地，高價(jià)售出給開(kāi)發(fā)商，土地整治獲取的收益大部分流向了城市，滋生了農(nóng)民心中的不滿情緒。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地合理利用的重要性

土地作為城市生產(chǎn)建設(shè)的載體，具有兩重性。它既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，又是人類(lèi)活動(dòng)空間；既可作為農(nóng)用，又可作為交通、國(guó)防、旅游等非農(nóng)業(yè)利用。

1.有助于保護(hù)耕地面積

“十三五”規(guī)劃中，國(guó)家提出了對(duì)耕地紅線要堅(jiān)持?jǐn)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)的決策部署，在數(shù)量上，加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提出全國(guó)共同建設(shè)4億～6億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的目標(biāo)，補(bǔ)充耕地2000萬(wàn)畝。我國(guó)是人口大國(guó)，民以食為天，所以城市建設(shè)不能盲目擴(kuò)張，明確城市建設(shè)土地的占用范圍。

2.促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展，改善生活水平

土地的使用要與其所處的地理位置協(xié)調(diào)起來(lái)，因地制宜，合理使用土地。對(duì)于傳統(tǒng)的農(nóng)區(qū)，可以加快建成高效高產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地。對(duì)于城郊地區(qū)的土地可以發(fā)展現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)，推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展。對(duì)于城市中心的土地，因?yàn)槠涞貎r(jià)較高，可以發(fā)展商業(yè)。土地的合理利用，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中具有不可缺少的功能。

3.優(yōu)化城市空間，美化城市面貌

城市建設(shè)中要制定好合理的土地利用規(guī)劃，調(diào)整城市地區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生產(chǎn)生活區(qū)域合理布局。完善道路、水電、生活垃圾、污水處理、休閑綠地等的建設(shè)，改善城市居住環(huán)境，減少對(duì)自然地干擾和破壞，打造綠色名片。

4.改進(jìn)鄉(xiāng)村治理培育文明新風(fēng)

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中對(duì)土地進(jìn)行合理利用時(shí)，要堅(jiān)持維護(hù)農(nóng)民利益，在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，以改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件為目標(biāo)，為人民謀福利。農(nóng)民廣泛的參與到關(guān)系自身利益的土地利用規(guī)劃上，也有助于促進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)和農(nóng)民思想觀念深刻變化。

三．城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地合理利用途徑和措施

在我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，國(guó)土資源部發(fā)布了《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》?！兑?guī)劃》把土地整治規(guī)劃，從原來(lái)單純地保護(hù)耕地為主，變成一個(gè)促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的綜合性、基礎(chǔ)性的工作平臺(tái)。

1.鼓勵(lì)土地整治機(jī)制探索，激發(fā)市場(chǎng)活力

一是完善現(xiàn)有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式、完善耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。二是注重發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，保障土地整治市場(chǎng)健康發(fā)展。三是完善公眾參與制度，提高民主決策水平。

2.全面貫徹新的發(fā)展理念，樹(shù)立土地整治法制意識(shí)

隨著時(shí)代的進(jìn)步，人們?cè)谛碌臅r(shí)期對(duì)文化、環(huán)境等方面提出了新的要求。規(guī)劃堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，樹(shù)立了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、共享的發(fā)展理念。有了政策的方向指引，我們應(yīng)該摒棄傳統(tǒng)錯(cuò)誤發(fā)展方式。同時(shí)，我們還要按照依法治國(guó)的要求，確保土地整治活動(dòng)依法依規(guī)進(jìn)行，推動(dòng)土地整治法制化、制度化、規(guī)范化，建立完善共同責(zé)任機(jī)制，明確分工職責(zé)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地合理利用。

3. 注重土地合理利用政策統(tǒng)籌，發(fā)揮政策組合的整體效應(yīng)

一方面，土地整治工作要注重突出規(guī)劃統(tǒng)籌的作用，以市、縣級(jí)土地整治規(guī)劃作為突破口，將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用、城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)等不同手段進(jìn)行統(tǒng)籌整合，充分協(xié)調(diào)，發(fā)揮土地整治政策合力。另一方面，土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)需要大量的資金，可以面向社會(huì)籌措建設(shè)所需資金，按照科學(xué)的規(guī)劃與發(fā)展要求的基礎(chǔ)上，充分利用土地整治平臺(tái)，引導(dǎo)聚合涉農(nóng)涉地資金，統(tǒng)籌集中使用

4. 加強(qiáng)土地生態(tài)整治

規(guī)劃將“貫徹保護(hù)環(huán)境國(guó)策，積極推進(jìn)土地復(fù)墾和土地生態(tài)整治”作為重點(diǎn)任務(wù)之一，在各類(lèi)土地整治活動(dòng)中明確要求采取生態(tài)化土地整治措施。比如，在農(nóng)用地整理中要求推進(jìn)農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境建設(shè)，發(fā)揮農(nóng)田景觀和生態(tài)功能作用。同時(shí)，要求農(nóng)村建設(shè)用地整理要堅(jiān)持保護(hù)鄉(xiāng)村風(fēng)貌，加強(qiáng)人文歷史景觀、地質(zhì)遺存等保護(hù)。

四、結(jié)語(yǔ)

在未來(lái)的城市建設(shè)中，合理利用土地，是時(shí)代對(duì)于發(fā)展的要求，也是民眾對(duì)于生活的追求。土地的合理利用，關(guān)乎中國(guó)農(nóng)村的改革，對(duì)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化也有著不可替代的作用。