南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 衛(wèi)思夷

文遼寧省國(guó)土資源廳宣傳中心 高 翔

遼寧省國(guó)土資源廳結(jié)算中心 高 云

遼寧省節(jié)約集約用地保障體系情況及對(duì)策建議

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 衛(wèi)思夷

文遼寧省國(guó)土資源廳宣傳中心 高 翔

遼寧省國(guó)土資源廳結(jié)算中心 高 云

周麗媛 攝

遼寧省節(jié)約集約用地保障體系基本情況

遼寧省已建立起區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用考核評(píng)價(jià)、城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)、單位GDP建設(shè)用地下降目標(biāo)評(píng)估、節(jié)約集約利用模范市縣評(píng)比、開發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)、項(xiàng)目用地評(píng)估、節(jié)地評(píng)價(jià)等多層級(jí)、多角度的考核評(píng)價(jià)體系。評(píng)價(jià)結(jié)果將應(yīng)用于地方人民政府政績(jī)考核、計(jì)劃指標(biāo)分配、開發(fā)區(qū)管理等，以考核促進(jìn)節(jié)約集約用地，有效推動(dòng)土地管理方式和管理手段從定性管理向定性管理與定量管理并重轉(zhuǎn)變，促進(jìn)節(jié)約集約用地的貫徹落實(shí)。

從全省各區(qū)域看，沈陽(yáng)、大連等地區(qū)的城市人口集聚度高，經(jīng)濟(jì)總量大，土地利用強(qiáng)度大，建設(shè)用地節(jié)約集約利用總體水平較高；遼寧北部和西部的鐵嶺、阜新、朝陽(yáng)、葫蘆島等地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，土地利用強(qiáng)度低，其建設(shè)用地節(jié)約集約利用總體水平也相對(duì)較低；其他鞍山、撫順、本溪、丹東、錦州、營(yíng)口、遼陽(yáng)、盤錦等地區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況居全省中等水平。

存在的問題及原因分析

由于遼寧處于特殊發(fā)展階段，以及受重工業(yè)化為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等因素的影響和制約，造成了土地利用結(jié)構(gòu)不合理、區(qū)域發(fā)展功能單一，效益不高等問題，土地利用方式還沒有從根本上轉(zhuǎn)變。以資源過度消耗為代價(jià)的傳統(tǒng)發(fā)展模式的慣性依然存在，圈占新增建設(shè)用地的趨勢(shì)未減，閑置浪費(fèi)土地的情況依然多發(fā)。問題主要體現(xiàn)在：

1.資源粗放利用方式尚未根本轉(zhuǎn)變

雖然遼寧省推進(jìn)節(jié)約集約用地工作在近幾年取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但

遼寧省土地利用方式與南方發(fā)達(dá)省份相比還比較粗放，以資源過度消耗為代價(jià)的傳統(tǒng)發(fā)展方式的慣性仍然存在，部分行業(yè)和領(lǐng)域超標(biāo)準(zhǔn)用地、閑置浪費(fèi)土地的情況依然突出，城市建設(shè)用地空間布局不夠科學(xué)，市場(chǎng)機(jī)制作用未能充分發(fā)揮。特別是新城、新市鎮(zhèn)、開發(fā)園區(qū)土地利用效率較低。

2.批而未供土地的防范、處置政策體系尚需完善

綜合分析土地批而未供問題，主要涉及成因復(fù)雜及處置難兩方面。一是現(xiàn)行土地審批制度供給與客觀實(shí)際的匹配度。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批與土地供應(yīng)審批銜接不夠緊密，土地批后供應(yīng)的正常周期較長(zhǎng)，一般為2～3年，其間不確定因素較多，如規(guī)劃調(diào)整、征地拆遷、市場(chǎng)形勢(shì)等，都有可能造成土地的批而未供。二是現(xiàn)行的計(jì)劃調(diào)節(jié)模式。各地對(duì)年初分配的計(jì)劃指標(biāo)，普遍存在寬打多占的心理。但是受總體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、項(xiàng)目變化等因素的影響，許多用地指標(biāo)批回后無(wú)具體的項(xiàng)目實(shí)施，導(dǎo)致了土地批而未供現(xiàn)象大量發(fā)生。

3.閑置土地處置難度大

遼寧省2009-2013年供應(yīng)土地中的閑置土地共812宗，涉及6080公頃。其中，因政府原因造成的閑置土地涉及4511公頃，面積分別占閑置土地總量的74%?？梢?，因政府原因構(gòu)成的閑置已成為土地閑置的主要原因。

4.存量土地盤活難度較大

閑置、空置土地面積不小，但挖潛盤活力度不大，盤活和利用這部分土地的阻礙較大。影響限制這部分土地利用的原因，一是城中村、棚戶區(qū)改造難度大，政策支持力度不夠。二是企業(yè)抵押貸款形成不良貸款，造成土地資產(chǎn)難以盤活，融資困難，造成土地閑置。三是司法機(jī)關(guān)查封，造成部分土地閑置，土地利用率降低。

對(duì)策和建議

1.嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地，擴(kuò)大有償使用范圍

在目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展下行壓力依然嚴(yán)峻的形勢(shì)下，一要在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，保證必要的建設(shè)用地供應(yīng)同時(shí)，仍然要堅(jiān)持嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地或新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)?shù)量增加的原則，對(duì)建設(shè)用地實(shí)行總量控制，確定建設(shè)用地的規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)和時(shí)序安排。二要強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)控制作用，實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)控制制度，建設(shè)項(xiàng)目用地審查、供應(yīng)和使用，應(yīng)符合建設(shè)項(xiàng)目用地控制標(biāo)準(zhǔn)和供地政策，盡量減少新增建設(shè)用地或新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)?shù)量增加。三要強(qiáng)化區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的土地利用空間控制作用，從嚴(yán)控制建設(shè)用地規(guī)模，開辟建設(shè)用地新空間，將建設(shè)用地的需求轉(zhuǎn)向城市存量用地、未利用地和建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)調(diào)整上來(lái)；改善建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率。

2.積極構(gòu)建約束和激勵(lì)機(jī)制，提高存量土地利用率

一是提高存量土地的保有成本，通過經(jīng)濟(jì)杠桿和稅收調(diào)節(jié)，“以地控稅，以稅節(jié)地”，激發(fā)土地使用者節(jié)約集約用地的內(nèi)在動(dòng)力。適當(dāng)提高土地使用稅征收標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)加大對(duì)畝均稅收高的用地者獎(jiǎng)勵(lì)返還力度，通過經(jīng)濟(jì)手段，倒逼企業(yè)提高土地投資強(qiáng)度和產(chǎn)出水平。二是建立完善激勵(lì)約束機(jī)制，進(jìn)一步提高使用增量土地的成本，提高征地拆遷補(bǔ)償安置成本。同時(shí)，設(shè)法降低使用存量土地的成本。通過機(jī)制創(chuàng)新，鼓勵(lì)用地者提高用地效率，或者將多余、閑置的土地轉(zhuǎn)讓或出租。鼓勵(lì)對(duì)地上地下空間進(jìn)行立體利用。三是建立存量用地和新增用地掛鉤機(jī)制，將存量土地節(jié)約集約利用程度高低與使用新增用地?cái)?shù)量掛鉤。

3.著力預(yù)警與預(yù)防，健全閑置土地管理長(zhǎng)效機(jī)制

積極構(gòu)建預(yù)防機(jī)制，改進(jìn)土地供應(yīng)管理，嚴(yán)格實(shí)行凈地出讓，完成必要的前期開發(fā)，減少政府原因?qū)е碌拈e置土地；大力強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制，依托建設(shè)用地監(jiān)管平臺(tái)及實(shí)地核查等手段，不斷完善預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、轉(zhuǎn)辦、處置的全程監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制；建立常態(tài)化懲戒機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)土地使用者和政府雙方的約束，嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地處置政策，完善對(duì)各級(jí)政府節(jié)約集約用地考核評(píng)價(jià)機(jī)制。

4.強(qiáng)化土地利用批后監(jiān)管，完善節(jié)約集約用地考核評(píng)價(jià)制度

從區(qū)域角度，建立建設(shè)用地集約利用年度考核制度。將土地集約利用評(píng)價(jià)與城市建設(shè)用地規(guī)模、土地利用年度計(jì)劃安排結(jié)合起來(lái)。對(duì)土地利用集約度高的地區(qū)，優(yōu)先安排下一年度土地利用計(jì)劃，優(yōu)先辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批。土地利用集約度不高、未達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，不得擴(kuò)大現(xiàn)有建設(shè)用地規(guī)模，并暫停辦理該地區(qū)新的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用 、土地征收審批手續(xù)。

5.加強(qiáng)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，建立和完善節(jié)約集約用地共同責(zé)任制度

一是自上而下形成各級(jí)黨委政府對(duì)節(jié)約集約用地的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)，著力構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)”的共同責(zé)任制度。二是強(qiáng)化政策導(dǎo)向,大力宣傳節(jié)約集約用地理念，深入開展創(chuàng)建節(jié)約集約模范市、縣活動(dòng)，及時(shí)總結(jié)推廣節(jié)約集約用地典型經(jīng)驗(yàn)。三是健全協(xié)調(diào)機(jī)制,應(yīng)成立由黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)掛帥的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，明確相關(guān)部門職責(zé)，強(qiáng)化監(jiān)管落實(shí)力度，真正實(shí)現(xiàn)“由一家管大家用”向“大家管大家用”的轉(zhuǎn)變。四是完善管理制度，堅(jiān)持依法行政，加大監(jiān)管力度，嚴(yán)肅責(zé)任追究。