周其仁

2017年6月以來(lái)，從中央到地方，國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組的步伐正在顯著加快，在這一場(chǎng)并購(gòu)浪潮中，資本市場(chǎng)正在有望成為主戰(zhàn)場(chǎng)。其實(shí)，國(guó)企改革的步伐就從來(lái)沒(méi)有停止過(guò)。在這些改革的國(guó)企中，有很多是涉及煤炭、鋼鐵等產(chǎn)能過(guò)剩領(lǐng)域，但也有一些改革的國(guó)企既不虧損，也沒(méi)出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩。

那么為什么有些每年盈利超上百億，甚至成為世界500強(qiáng)的國(guó)企還要進(jìn)行改革？國(guó)企改革改的到底是什么？

國(guó)企改革的經(jīng)驗(yàn)回顧

國(guó)企改革持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，改革歷程復(fù)雜，到現(xiàn)在還沒(méi)畫(huà)上句號(hào)。圍繞國(guó)企改革的討論，尤其需要以可觀察的經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)。

在理論上，國(guó)企改革差不多就是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制改革的全部。社會(huì)主義體制初建時(shí)的構(gòu)想，是憑借布爾什維克掌控國(guó)家機(jī)器，打造出一個(gè)超級(jí)國(guó)家公司，以至所有人都受?chē)?guó)家雇用，實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。過(guò)去市場(chǎng)理論強(qiáng)調(diào)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，但計(jì)劃理論則強(qiáng)調(diào)把國(guó)民經(jīng)濟(jì)辦成一個(gè)超級(jí)國(guó)家公司。從這個(gè)意義上講，社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制改革和國(guó)有企業(yè)改革，基本是同一個(gè)議題。

廣泛地看，金融和其他國(guó)有體系以及地方（政府）公司等，也都是超級(jí)國(guó)家公司分權(quán)改革的產(chǎn)物。當(dāng)然，由于蘇聯(lián)和中國(guó)都不發(fā)達(dá)，所以“超級(jí)國(guó)家公司”在實(shí)踐中不可能純粹。蘇聯(lián)有集體農(nóng)莊，中國(guó)更有占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期存在，搞不成清一色國(guó)有制。不過(guò)，農(nóng)村非國(guó)有經(jīng)濟(jì)也服從國(guó)家指令計(jì)劃，也為國(guó)家工業(yè)化服務(wù)。

農(nóng)村圍城市，市場(chǎng)圍國(guó)企

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，農(nóng)村通過(guò)價(jià)格低廉的農(nóng)產(chǎn)品支持國(guó)有企業(yè)的低工資、低物價(jià)、高積累。中國(guó)醞釀改革時(shí)，在1978年的經(jīng)濟(jì)務(wù)虛會(huì)上提出權(quán)力過(guò)于集中導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)低效率。當(dāng)時(shí)中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人走出去看世界，發(fā)現(xiàn)中國(guó)不僅與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距加大，就是以前不如中國(guó)的國(guó)家和地區(qū)，不少在戰(zhàn)后也發(fā)達(dá)起來(lái)了。這使得當(dāng)時(shí)的那一代領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生了緊迫感，希望中國(guó)經(jīng)濟(jì)能夠加快現(xiàn)代化，也因此提出放權(quán)改革的思路。

十一屆三中全會(huì)以四川經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，將加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)自主權(quán)寫(xiě)進(jìn)了《決議》。那就是國(guó)企改革的先聲。三中全會(huì)對(duì)農(nóng)村部署休養(yǎng)生息，決定用外匯進(jìn)口糧食來(lái)緩解農(nóng)民的貧困。但實(shí)踐結(jié)果是安徽、貴州、四川、內(nèi)蒙古等地農(nóng)村通過(guò)包產(chǎn)到戶(hù)成為改革的領(lǐng)跑者，其后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，形成了“農(nóng)村圍城市”的改革態(tài)勢(shì)。在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境里，國(guó)企不改就穩(wěn)不住了。

更大壓力來(lái)自開(kāi)放。早年特區(qū)自廣東、福建等“邊陲”開(kāi)始，把中國(guó)臺(tái)灣企業(yè)、香港企業(yè)、日資韓資企業(yè)“放”了進(jìn)來(lái)。加上本土的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和1988年的《憲法修正案》，給予合法地位的本土民營(yíng)企業(yè)，國(guó)內(nèi)產(chǎn)品市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)激烈起來(lái)，再也不是國(guó)企一統(tǒng)天下的時(shí)候了。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的邏輯很簡(jiǎn)單：誰(shuí)的產(chǎn)品質(zhì)優(yōu)價(jià)廉，消費(fèi)者就買(mǎi)誰(shuí)的賬。過(guò)去基本上只此一家、別無(wú)分店，怎么說(shuō)國(guó)企優(yōu)越都行。等到有對(duì)手上場(chǎng)，光靠嘴巴說(shuō)說(shuō)是贏不了的。更何況，競(jìng)爭(zhēng)會(huì)從產(chǎn)品市場(chǎng)傳導(dǎo)到要素市場(chǎng)，于是，按價(jià)格機(jī)制配置資源的新準(zhǔn)則登堂入室，一系列市場(chǎng)定價(jià)問(wèn)題提上日程。

其實(shí)，所謂資源定價(jià)問(wèn)題，講到底是產(chǎn)權(quán)界定問(wèn)題，因?yàn)檎l(shuí)有權(quán)叫價(jià)、誰(shuí)有權(quán)還價(jià)、誰(shuí)必須承受價(jià)格決定帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)壓力，歸根到底都是財(cái)產(chǎn)權(quán)界定的問(wèn)題。正是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境里，傳統(tǒng)國(guó)企的控制權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，乃至法定所有權(quán)的變革，相繼提上改革的日程。

這樣形成國(guó)企改革路徑，與蘇聯(lián)有很大不同。中國(guó)經(jīng)驗(yàn)是先“放”出一個(gè)市場(chǎng)，將國(guó)企推入，然后由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的邏輯推著國(guó)企改革向前走。起先人們接受企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，后來(lái)發(fā)現(xiàn)，是產(chǎn)品定價(jià)權(quán)和要素定價(jià)權(quán)，最后才深入到企業(yè)產(chǎn)權(quán)的界定。一拍接一拍，隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)深化，人們關(guān)于國(guó)企改革的認(rèn)知也不斷深化。

背水一戰(zhàn)，抓大放小

1997年年末，中國(guó)越過(guò)加入世界貿(mào)易組織的最后關(guān)口。恰恰在這個(gè)時(shí)段，國(guó)企大面積虧損。挑戰(zhàn)很?chē)?yán)峻：在有限開(kāi)放環(huán)境里國(guó)企尚缺乏競(jìng)爭(zhēng)能力，一旦入世全面開(kāi)放市場(chǎng)，國(guó)企怎么生存？ 中國(guó)被逼推進(jìn)國(guó)企改革，拉開(kāi)了背水一戰(zhàn)的帷幕。

當(dāng)年國(guó)企職工人數(shù)最高峰值為1億多。本來(lái)國(guó)企大面積虧損，從成因分析與工人的關(guān)系不大，因?yàn)閺捏w制到管理都不是工人們?cè)谧鰶Q策。但是，到了大批國(guó)企包袱過(guò)重、積習(xí)難改之際，財(cái)政兜不起、銀行幫不了、股市容不下，一大批國(guó)企非破產(chǎn)、重組不可，涉及下崗的工人就達(dá)幾千萬(wàn)之眾。不少老牌國(guó)企，很多工人一家?guī)卓诙荚谝粋€(gè)廠子工作，企業(yè)虧損、欠薪、下崗，波及千家萬(wàn)戶(hù)的生計(jì)。中國(guó)想要從當(dāng)時(shí)的局面走出來(lái)，絕不僅僅只是經(jīng)濟(jì)層面的問(wèn)題，還面臨著思想觀念、社會(huì)生活乃至政治架構(gòu)層面的挑戰(zhàn)。

大的招數(shù)就是依據(jù)不同的國(guó)企在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的不同狀態(tài)，從實(shí)際約束出發(fā)尋求不同的突圍之道：絕不能因?yàn)槎际菄?guó)企就按一個(gè)套路來(lái)處理，而是把國(guó)企這張“大紙”一片一片撕開(kāi)來(lái)謀求實(shí)際問(wèn)題的解決。就是說(shuō)，要像庖丁解牛一般，把數(shù)目驚人的國(guó)企分拆開(kāi)來(lái)，各自求解。事后按大類(lèi)分，第一板塊就是數(shù)目最多的中小國(guó)企，機(jī)制舊、包袱重、競(jìng)爭(zhēng)力弱，甚至嚴(yán)重資不抵債。客觀上講，要這類(lèi)企業(yè)全部扭虧增盈，重新以國(guó)企的身份在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中占一席之地，根本沒(méi)有可能。辦法就是效仿最早山東諸城出來(lái)的那條路：承包、出售、資產(chǎn)債務(wù)重組，實(shí)現(xiàn)國(guó)企轉(zhuǎn)制，把一批扭虧無(wú)門(mén)的國(guó)企重新“放”回市場(chǎng)，允許國(guó)企破產(chǎn)或改成非國(guó)有企業(yè)，了清歷史債務(wù)，在市場(chǎng)環(huán)境里重新出發(fā)。若問(wèn)這片紙究竟有多大？大概是100萬(wàn)家企業(yè)、好幾千萬(wàn)員工。用當(dāng)時(shí)的語(yǔ)言，這是“放小”。

第二板塊是一批規(guī)模比較大的國(guó)企，但在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)環(huán)境里運(yùn)作，經(jīng)營(yíng)績(jī)效不好，可是用“放小”的辦法也不合適，因?yàn)橘Y產(chǎn)規(guī)模很大，如以較高價(jià)格出手，社會(huì)上能接手的企業(yè)不多?！百v價(jià)出讓”又犯“國(guó)資流失”之天條，反正不是用諸城之法說(shuō)轉(zhuǎn)制就轉(zhuǎn)得了的。對(duì)這類(lèi)國(guó)企，后來(lái)基本是在股份制框架里，允許非國(guó)有資本以增量進(jìn)入，逐步改變?nèi)P(pán)國(guó)資的結(jié)構(gòu)。

以上兩大板塊改成之后，國(guó)企扭虧增盈的壓力基本就減下來(lái)了。當(dāng)然，并不是完全在國(guó)企架構(gòu)下實(shí)現(xiàn)扭虧增盈，而是把一大批國(guó)企轉(zhuǎn)制成非國(guó)企，或者改成非純粹國(guó)企，這樣，才消除了國(guó)企大面積虧損。

剩下第三板塊，即經(jīng)由合并重組、在國(guó)有控股的前提下利用境內(nèi)外資本市場(chǎng)釋放小部分股權(quán)的大型國(guó)企。對(duì)這些國(guó)企， 在國(guó)資委成立后，管人、管事、管資產(chǎn)，改善企業(yè)治理，并主動(dòng)與世界500強(qiáng)大公司對(duì)標(biāo)，改出了一批國(guó)有或國(guó)有控股的世界級(jí)大企業(yè)。

盈利的國(guó)企還要深改的理由

上一波國(guó)企改革的中心任務(wù)是扭虧增盈。這也帶來(lái)了一種認(rèn)識(shí)，即認(rèn)為但凡國(guó)企實(shí)現(xiàn)了盈利，余下的就是要做大做強(qiáng)，再也不需要進(jìn)一步改革。到了國(guó)企普遍盈利，特別是央企的年利潤(rùn)高達(dá)數(shù)萬(wàn)億人民幣、不少名列世界500強(qiáng)時(shí)，說(shuō)國(guó)企還要深化改革，聽(tīng)起來(lái)似乎就不那么入耳了。

筆者認(rèn)為，對(duì)央企的盈利可以做深入分析。

第一，企業(yè)賬面利潤(rùn)并不完全是經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇的利潤(rùn)，其中一部分可能是企業(yè)所占用資源的租金。譬如，資源型企業(yè)占用大量可開(kāi)采資源，以及國(guó)家通信公司占用通信基礎(chǔ)設(shè)施等。這些稀缺程度極高的資源，誰(shuí)占用，都會(huì)產(chǎn)出收益。如果開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)，非國(guó)有企業(yè)或非央企公司，誰(shuí)不愿意出一個(gè)價(jià)來(lái)爭(zhēng)相占用這些資源？這里所說(shuō)“出一個(gè)價(jià)”，是資源租金而不是利潤(rùn)，應(yīng)該從央企賬面利潤(rùn)里扣除，因?yàn)樗⒉淮硌肫蠼?jīng)營(yíng)決策和管理努力所帶來(lái)的真正貢獻(xiàn)。

第二，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)里，利潤(rùn)具有資源配置導(dǎo)向的功能，因?yàn)椴徽摾麧?rùn)如何產(chǎn)生，總意味著“需要向產(chǎn)生利潤(rùn)的方向投入更多的資源”。換言之，利潤(rùn)導(dǎo)向與市場(chǎng)準(zhǔn)入只有在一起發(fā)揮作用，才能不斷把企業(yè)創(chuàng)新之果“外溢”到整個(gè)產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)。而在我國(guó)現(xiàn)實(shí)條件下，部分央企雖然獲得高額“利潤(rùn)”，但所在市場(chǎng)又不開(kāi)放準(zhǔn)入，其他企業(yè)雖眼見(jiàn)超額利潤(rùn)，也不能進(jìn)場(chǎng)來(lái)競(jìng)爭(zhēng)一番。這種“關(guān)門(mén)賺得的利潤(rùn)”，對(duì)整體經(jīng)濟(jì)并不具有正面意義，因?yàn)檫@類(lèi)“關(guān)門(mén)賺得的利潤(rùn)”，其實(shí)構(gòu)成了一切其他企業(yè)和消費(fèi)者的成本?，F(xiàn)在大家看到，中國(guó)在全球市場(chǎng)上的成本優(yōu)勢(shì)消失得很快，其中一個(gè)原因，是大批中國(guó)企業(yè)的成本中含著“硬硬的難以消化的部分”。當(dāng)下不少央企提供的產(chǎn)品和服務(wù)，資費(fèi)水平偏高，甚至需要政府領(lǐng)導(dǎo)人出來(lái)喊話降低資費(fèi)，恰恰表明市場(chǎng)不準(zhǔn)入條件下的“關(guān)門(mén)利潤(rùn)”對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)不是福音，而是一種成本負(fù)擔(dān)。

第三，央企的巨額賬面利潤(rùn)，大部分由央企自己支配，在分配上并沒(méi)有全額上繳國(guó)家財(cái)政，更沒(méi)有回饋其產(chǎn)權(quán)主人即全國(guó)人民。至于把很小一部分央企利潤(rùn)或資產(chǎn)劃給社保，本質(zhì)上是對(duì)歷史欠賬的一種補(bǔ)償，因?yàn)槲覈?guó)社保缺口主要來(lái)自過(guò)去低工資時(shí)代國(guó)企工人沒(méi)有，也不可能預(yù)扣下足額的養(yǎng)老金。但是，國(guó)有資產(chǎn)并不僅僅來(lái)自國(guó)企工人的貢獻(xiàn)，全國(guó)人民包括農(nóng)民也對(duì)國(guó)資形成作出了貢獻(xiàn)，而為多少年低價(jià)繳納的糧食稅，也是國(guó)資形成的一個(gè)來(lái)源。

第四，中央巡視組對(duì)一批央企巡視的結(jié)果，暴露出擁有天量利潤(rùn)、資產(chǎn)和無(wú)數(shù)“實(shí)際好處”的央企，在很大程度上還是一只關(guān)在牛欄里的大肥貓。從道義上、道理上和法律文本上，央企當(dāng)然是國(guó)企，從而屬于全國(guó)人民，但從實(shí)際控制權(quán)角度看，缺乏有效的制度監(jiān)督是當(dāng)下超大型國(guó)企的一個(gè)普遍的致命傷。

綜上，盈利的國(guó)企固然是過(guò)去改革的成果，但并不意味著再也不需要深化改革。從緊迫性來(lái)看，現(xiàn)在也不亞于90年代上一波國(guó)企改革的那個(gè)時(shí)代環(huán)境，因?yàn)閺臋C(jī)會(huì)成本的視角分析，當(dāng)下盈利國(guó)企如不深化改革，付出代價(jià)的將不僅僅是某一個(gè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)，不但是經(jīng)濟(jì)方面的，還有社會(huì)的和政治方面的。

（作者系北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授）