張玲玲
【摘要】本文通過對近年來隴南市政府性基金收支情況的分析,討論政府性基金對地方財政收支及經(jīng)濟發(fā)展的影響,分析政府性基金收支管理中存在的問題,并提出相關(guān)對策建議。
【關(guān)鍵詞】政府性基金 收支效應(yīng) 分析
十八屆三中全會指出:“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”。政府性基金作為財政收入的重要組成部分,是依照法律、法規(guī)并經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)設(shè)立,憑借行政權(quán)力或政府信譽,向單位和個人征收的具有專項用途的資金,是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。本文通過對近年來隴南市政府性基金收支的基本情況及其實施效應(yīng)的調(diào)查,分析當(dāng)前政府性基金收支管理中存在的問題,并提出相應(yīng)的改進建議。
一、2015~2017年隴南市政府性基金收支基本情況
2015年至2017年隴南市政府性基金收支占財政收支比重逐年提高。在隴南市稅源匱乏的背景下,政府性基金收入進一步增加了地方財政收入的規(guī)模,促進了地方財政收入的穩(wěn)性增加,成為縣級財政收入增長的重要支撐力量。
二、政府性基金對地方財政收支及經(jīng)濟發(fā)展的效應(yīng)分析
(一)完善城市基礎(chǔ)設(shè)施,推動地方經(jīng)濟建設(shè)
政府性基金收支的快速增長對推動地方經(jīng)濟建設(shè)起到了主動作用。政府性基金作為地方財政參與經(jīng)濟運作分配的一種形式,推動了地方各項民生事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。如育林基金、土地出讓金、地方水利建設(shè)基金和殘疾人就業(yè)保障金等,均體現(xiàn)了政府性基金在促進地方經(jīng)濟建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展方面所發(fā)揮的補益作用,尤其是在地方公共設(shè)施的建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)建設(shè)等方面發(fā)揮了支撐作用。具體體現(xiàn)在:一是支持旅游經(jīng)濟發(fā)展。加大旅游基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)功能建設(shè)力度,全力支持隴南市旅游景點申請和國家4A級風(fēng)景區(qū)工作?;I集資金重點用于宕昌官鵝溝、康縣陽壩、兩當(dāng)兵變紀(jì)念館等項目投入。二是支持交通路網(wǎng)建設(shè)。加大對重點交通基礎(chǔ)設(shè)施項目的支持力度。多渠道籌集資金用于蘭渝鐵路建設(shè),省道302線改造工程。三是支持城市設(shè)施建設(shè)。籌集資金用于城市污水管網(wǎng)建設(shè),建設(shè)污水處理廠項目,垃圾無害化處理建設(shè)?;I措資金投入城市建設(shè),主要用于東江新區(qū)、姚寨溝、南山公園等項目改造,城區(qū)道路、綠化及橋梁建設(shè),城市夜景工程,行政服務(wù)中心等建設(shè)。
(二)土地出讓收支迅速增加,對財政收支影響日益擴大
隴南市地方政府性基金收支的持續(xù)性增長得益于近年來土地出讓金的加速增長。近年來,土地出讓收入逐年提高,成為非稅收入來源的一個重要渠道。2015年~2017年,隴南市土地出讓收支已成為提升地方經(jīng)濟增長的重要力量,在地方政府財政收支結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著主要影響,且這一影響有加大趨勢。
隴南市土地出讓收支的快速增長得益于:一是從2007年1月1日起實施的《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》要求國有土地使用權(quán)出讓收入必須全部足額繳入當(dāng)?shù)氐胤截斦鴰欤淖兞诵罗k法實施前國有土地使用權(quán)出讓金收入剔除土地開發(fā)成本后再將結(jié)余資金繳入國庫的規(guī)定,要求土地開發(fā)成本必須由國土資源管理部門編制工程預(yù)算,經(jīng)本級或上級財政審核后才能進行土地開發(fā)成本的撥付。該項政策的實施,極大地促進了土地出讓收支的快速增長。二是城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速推進和房地產(chǎn)行業(yè)的蓬勃發(fā)展,使地方政府加快了國有土地出讓步伐,這也是國有土地出讓收支快速增長的另一個重要因素。
(三)加大民生投入,促進社會事業(yè)發(fā)展
一是加大“三農(nóng)”投入。重點投入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,主要用于花椒、木耳、茶葉等特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。通過積極爭取和整合支農(nóng)資金,重點用于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地整理、省級商品糧中低產(chǎn)田改造、小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè);大力支持社會主義新農(nóng)村建設(shè),保障了新農(nóng)村建設(shè)工作順利開展。二是完善就業(yè)和社會保障制度。通過投入就業(yè)補助資金,培訓(xùn)城鄉(xiāng)就業(yè)和再就業(yè)人員,實現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)。三是落實各項醫(yī)療惠民政策?;拘纬陕毠めt(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險為主的全民醫(yī)療保障體系,有效解決了城鄉(xiāng)居民“看病難”問題。四是全面落實對農(nóng)民的各項補貼政策,兌現(xiàn)農(nóng)民種糧補貼、移民后扶直補資金,保障了弱勢群體的利益,為政府贏得信譽。
三、政府性基金收支管理中存在的問題
(一)多頭征管主體,監(jiān)管職能弱化
由于收入管理項目機構(gòu)過于分散,目前形成了征收部門多,管理職責(zé)分散的格局,加大了征收成本,降低了管理效率?,F(xiàn)行《政府性基金預(yù)算管理辦法》規(guī)定財政部門作為政府性基金的監(jiān)管部門,但一直以來由于缺乏統(tǒng)一有效的監(jiān)管措施和手段,難以對政府性基金的收繳、入庫、流向及真實使用情況實施有效的監(jiān)控,弱化了了政府性基金收入的調(diào)控職能。
(二)支出未嚴(yán)格按規(guī)定執(zhí)行,支出投向不夠合理
《政府性基金預(yù)算管理辦法》規(guī)定基金的支出本著“先收后支”的原則辦理。財政部門辦理各項基金支出的撥付,應(yīng)根據(jù)核定的支出預(yù)算及基金收入入庫的進度辦理,并應(yīng)保證用款單位的用款需要。部門和單位使用基金時,應(yīng)嚴(yán)格按資金渠道,在規(guī)定的開支范圍與開支標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)使用,不得與單位其他資金和正常經(jīng)費混淆,也不得擅自改變支出用途。但在實際工作中,政府性基金的支出時常不符合相關(guān)規(guī)定。如按照規(guī)定,隴南市土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比例不得低于土地出讓平均收益的15%,但土地出讓金支出用于土地開發(fā)和城市建設(shè)的比重過高,超過90%,而對農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的投入比例偏低。
(三)監(jiān)督機制不健全,部分單位征收行為不規(guī)范
一方面對地方政府性基金收繳及支出的監(jiān)督制度不完備,還未建立科學(xué)、有效的政府性基金監(jiān)督機制,使財政及審計部門受機構(gòu)、人員等因素的約束,監(jiān)督領(lǐng)域和效力不夠,缺少對政府性基金的監(jiān)督,使部分單位征繳過程不標(biāo)準(zhǔn),政府性基金收入不能及時上繳國庫,個別單位仍然存在坐收坐支和使用票據(jù)不規(guī)范的現(xiàn)象。另一方面延緩政府性基金收入入庫,由于對財政預(yù)算外專戶監(jiān)管缺位,政府性基金收入并沒有及時全額上繳國庫,而是把它作為調(diào)節(jié)地方財政收入完成情況的“蓄水池”或“調(diào)節(jié)器”,人為調(diào)節(jié)入庫進度。
四、完善政府性基金收支管理的對策與建議
(一)嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”制度,嚴(yán)禁超范圍使用
一是要按照收入、支出分開核算的要求,把地方政府性基金納入國庫集中支付體系。二是繼續(xù)完備賬戶管理,加大清理和規(guī)范預(yù)算單位的賬戶管理,確保各類基金收入及時足繳財政專戶及國庫,嚴(yán)防轉(zhuǎn)截地方政府性基金,杜絕“小金庫”和“賬外賬”等違法問題的存在。三是堅決執(zhí)行收入支出脫鉤。要解決政府性基金收入管理中存在的根本問題,其主要是進一步深化“收支兩條線”的管理機制,實行收入支出脫鉤。即:征繳部門收取的基金收入全額上繳財政,列為地方財政預(yù)算收入;取消征收部門按比例返還,不再實施收入支出掛鉤;單位履行職能所需支出通過部門預(yù)算由財政部門統(tǒng)一編制預(yù)算;割斷征收部門組織收繳與本身利益的關(guān)連,從制度上徹底解決地方政府性基金收入支出監(jiān)管中存在的主要問題。
(二)降低政府性基金占財政收入的比重,促進稅收收入的增長
應(yīng)大力推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,引導(dǎo)和支持重點稅源企業(yè)加快生長,確保重點稅源穩(wěn)步增長,脫離地方預(yù)算收入支出執(zhí)行對政府性基金的倚賴,逐漸降低地方政府性基金結(jié)構(gòu)比重,減弱企事業(yè)單位及中小商戶的經(jīng)濟負擔(dān),建立協(xié)調(diào)的地方經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。