楊慧

自分稅制改革以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入靠中央政府發(fā)包項(xiàng)目以改善東西、城鄉(xiāng)、貧富差距的治理軌道。這種模式被人稱為項(xiàng)目制，并被認(rèn)為是繼單位制之后，又一具有強(qiáng)大資源調(diào)動(dòng)能力、制度建構(gòu)能力、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展效益能力的治理模式。近年來(lái)，項(xiàng)目治國(guó)取得良好效應(yīng)的同時(shí)，也面臨一些爭(zhēng)議。

爭(zhēng)議最焦灼的地方在于項(xiàng)目資金使用是否透明、項(xiàng)目確定是否合理、項(xiàng)目質(zhì)量是否可以得到保障、發(fā)展是否可持續(xù)等。為了克服項(xiàng)目在這些方面的弊端，我國(guó)財(cái)政系統(tǒng)對(duì)部分項(xiàng)目資金實(shí)行縣級(jí)報(bào)賬制，使資金使用透明化；中央和省級(jí)各部門針對(duì)特定政策實(shí)行第三方監(jiān)測(cè)評(píng)估，按年度從項(xiàng)目合理性、項(xiàng)目效益、項(xiàng)目參與等方面對(duì)落地項(xiàng)目進(jìn)行全方位考察；審計(jì)部門對(duì)特定的項(xiàng)目實(shí)行分年度考察；上級(jí)部門也對(duì)對(duì)應(yīng)的下級(jí)部門實(shí)行稽查與整改。部分中央發(fā)包部門更是從細(xì)處著手，一管到底，從項(xiàng)目立項(xiàng)、招投標(biāo)、承包、驗(yàn)收各環(huán)節(jié)入手，實(shí)行評(píng)分制度，以保障項(xiàng)目資金使用和項(xiàng)目落實(shí)的萬(wàn)無(wú)一失。

項(xiàng)目管理精細(xì)化理論上能夠強(qiáng)化項(xiàng)目貫徹，但是否能夠真正規(guī)避項(xiàng)目落實(shí)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，并保證項(xiàng)目質(zhì)量和扶持對(duì)象的利益，答案仍需懸置。而來(lái)自地方政府部門在大中型水庫(kù)移民避險(xiǎn)解困項(xiàng)目模式的經(jīng)驗(yàn)，或許可以回答這一問題。

治理之源：避險(xiǎn)解困理事會(huì)制度

避險(xiǎn)解困項(xiàng)目是國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部經(jīng)部際聯(lián)席會(huì)議確定的對(duì)面臨特殊困難水庫(kù)移民進(jìn)行的幫扶政策，主要解決水庫(kù)特困移民當(dāng)前存在的居住不安全、生存環(huán)境惡劣、生活貧困等現(xiàn)實(shí)困難。通過(guò)整合資源，以整村推進(jìn)、集中搬遷安置的方式，幫助移民解決住房問題，配套完善道路、供電等基礎(chǔ)設(shè)施，并綜合考慮產(chǎn)業(yè)扶持、培訓(xùn)就業(yè)等。該項(xiàng)目為試點(diǎn)項(xiàng)目，納入試點(diǎn)范圍的縣市具有依據(jù)政策指導(dǎo)和項(xiàng)目落實(shí)方案要求先行先試的機(jī)會(huì)。

該項(xiàng)目目標(biāo)首先要解決的是貧困移民住房問題。建房補(bǔ)助資金的發(fā)放按照2006年核準(zhǔn)的家庭移民人口數(shù)扶持，但因中央下?lián)艿膶ｍ?xiàng)資金并不能全部覆蓋建房費(fèi)用，剩余部分由移民家庭自行補(bǔ)齊。在移民系統(tǒng)內(nèi)，自2006年后期扶持政策執(zhí)行以來(lái)，依據(jù)政策執(zhí)行規(guī)范化要求，國(guó)家移民部門以及省級(jí)、縣級(jí)移民部門分別制定了項(xiàng)目管理辦法，辦法的內(nèi)容被稱為“四制”，即：法人制、合同制、招投標(biāo)制、監(jiān)理制、決算制。按系列辦法要求，超過(guò)50萬(wàn)的項(xiàng)目必須進(jìn)行招投標(biāo)，由資質(zhì)匹配的機(jī)構(gòu)來(lái)承建政府發(fā)包項(xiàng)目。管理辦法的邏輯被用于所有移民項(xiàng)目，包括避險(xiǎn)解困項(xiàng)目。

基層情況紛繁復(fù)雜，地方移民部門在項(xiàng)目管理方面一直處于兩難境地：若按照系列項(xiàng)目管理辦法進(jìn)行項(xiàng)目管理，村組項(xiàng)目管理成本增加，移民資金不能被最大限度用到實(shí)處；不按照項(xiàng)目管理辦法執(zhí)行，移民部門面臨政策評(píng)估和績(jī)效考核不過(guò)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。避險(xiǎn)解困項(xiàng)目資金量大，從上至下的視角看，涉及資金量過(guò)億的大項(xiàng)目，必須招投標(biāo)；而從下往上看，避險(xiǎn)解困為到戶、到人項(xiàng)目，資金按人口平分下去，人均項(xiàng)目建設(shè)補(bǔ)助資金數(shù)額不足兩萬(wàn)。

另外，這一工程涉及評(píng)選貧困移民、移民建房、驗(yàn)收、建房地基安排、建房位置選擇、樓層加蓋、費(fèi)用加收等非?，嵥榈氖拢h級(jí)部門全權(quán)負(fù)責(zé)顯得不切實(shí)際，而委托于機(jī)構(gòu)，一方面合理性、合法性不足，另一方面，項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)增大、成本提升。站在移民的立場(chǎng)考慮，城鄉(xiāng)建房標(biāo)準(zhǔn)不同，開發(fā)商建房，統(tǒng)一定價(jià)，標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，移民難以承擔(dān)，因而，村民自建的呼聲很高。在此前提下，湖北TS縣政府和移民部門結(jié)合具體事宜需要，創(chuàng)建了避險(xiǎn)解困理事會(huì)制度，將鄉(xiāng)村的治理資源與移民部門的責(zé)任統(tǒng)一起來(lái)，形成了上承接國(guó)家政策，下保障移民利益，中間節(jié)約成本、資金使用透明的制度。

政府管理與村組自治相結(jié)合。

TS縣《大中型水庫(kù)移民避險(xiǎn)解困理事會(huì)章程》中對(duì)成員構(gòu)成陳述如下：理事會(huì)設(shè)立理事長(zhǎng)1名，副理事長(zhǎng)1名，理事5名，其中會(huì)計(jì)1名，出納1名。理事會(huì)成員通過(guò)村民代表會(huì)選舉產(chǎn)生，被選者須為德高望重、熱心公益、辦事公道的村民。理事會(huì)每年向村民代表大會(huì)述職一次，接受村民代表會(huì)議的評(píng)議，對(duì)工作突出的給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)工作不稱職的進(jìn)行罷免。

在章程中，避險(xiǎn)解困理事會(huì)的組織以村為單位，但在實(shí)際操作中，依據(jù)避險(xiǎn)解困項(xiàng)目規(guī)模，部分地方做到了以組為單位。在TS縣，組由自然村演化而來(lái)，組中均為同姓族人，以組為單位管理項(xiàng)目，可以運(yùn)用宗祠制度作為管理資源。宗祠制度建基于濃厚的家族文化，保留較完善的族規(guī)、家規(guī)和祭祖文化以及血緣關(guān)系體系都是宗祠制度的良好資源。

雖然，傳統(tǒng)的宗祠制度力量已經(jīng)被削弱，但同姓家族中溫情脈脈的血緣關(guān)系仍然維系著同姓家族社會(huì)良好的社會(huì)肌體能力：同姓人具有良好的民風(fēng)秩序、較強(qiáng)的凝聚力和信息擴(kuò)散能力；族內(nèi)成員自我道德約束力較強(qiáng)；族長(zhǎng)在族中仍由德高望重的人擔(dān)任，具有一定的權(quán)威，能夠較好的協(xié)調(diào)族內(nèi)公共事務(wù)，并得到認(rèn)可。這為避險(xiǎn)解困理事會(huì)提供了良好的基礎(chǔ)。在這樣的組織環(huán)境中，移民監(jiān)督和移民參與項(xiàng)目建設(shè)成為自覺、高效的行為，無(wú)需任何外在力量的督促便可實(shí)現(xiàn)。這種組織環(huán)境在保障移民自身利益的同時(shí)，也極大的降低了移民部門的管理成本和管理風(fēng)險(xiǎn)。

章程還規(guī)定，避險(xiǎn)解困理事會(huì)設(shè)立理事長(zhǎng)、副理事長(zhǎng)各一名。在實(shí)際操作中，理事長(zhǎng)和副理事長(zhǎng)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)人中選出，一方面負(fù)責(zé)與縣移民部門對(duì)接工作信息，并向下傳達(dá)工作任務(wù)；另一方面監(jiān)管項(xiàng)目進(jìn)展情況，向縣移民部門匯報(bào)。其余5名理事，則由項(xiàng)目涉及的組自行選擇代表組成。經(jīng)調(diào)研，筆者可以感同身受的是，在避險(xiǎn)解困項(xiàng)目交與具有家族族長(zhǎng)權(quán)威身份的成員擔(dān)任的理事會(huì)理事后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便可以順理成章的轉(zhuǎn)變成管理者身份，與此同時(shí)，其管理任務(wù)和管理風(fēng)險(xiǎn)大部分被具有良好民風(fēng)的同姓族群分擔(dān)，社會(huì)自治能力的活力重新被激活。

發(fā)揮熟人社會(huì)、能人治理的優(yōu)勢(shì)。

對(duì)于以組為單位，以血緣為基礎(chǔ)，以宗祠制度為約束的熟人社會(huì)，人與人之間處于良好的秩序安排中，人們的善意在血緣關(guān)系當(dāng)中得到了保護(hù)和發(fā)揮。加上近年來(lái)外出打工人口帶回的新理念，以及宗祠制度中極盡森嚴(yán)的部分已經(jīng)難尋殘跡，鄉(xiāng)村的熟人社會(huì)正在孕育一種基于溫情脈脈的血親關(guān)系的民主。他們?nèi)丝跀?shù)量少、范圍小、人們的道德約束力強(qiáng)、90年代打工經(jīng)濟(jì)培育的一批打工青年已然具有一定的法律意識(shí)和現(xiàn)代民主意識(shí)。因此，在年輕人返鄉(xiāng)條件具備的前提下，一些農(nóng)村具備培育自治能力的基礎(chǔ)，也完全有能力形成熟人社會(huì)、能人治理、群眾滿意的局面。

以TS縣避險(xiǎn)解困項(xiàng)目整村搬遷的FY村九組曹家為例。曹家人為居住在FS水庫(kù)庫(kù)尾的同姓家族組，上世紀(jì)60年代因FS建成灌水而遷出原住址，70年代因遷往地的人地矛盾問題而返遷。返遷后，曹家一直陷入在貧困當(dāng)中，直到80年代改革開放，農(nóng)村人被允許進(jìn)城務(wù)工，他們才得以嘗試走出被窮山惡水所困的艱難處境。然而，打工經(jīng)濟(jì)并沒有改變他們整體貧困的狀況，反而使得年輕人外流，小組衰敗。直到避險(xiǎn)解困項(xiàng)目在該組落地，他們徹底走出被貧所困的愿望才遇到了曙光。曹家67戶均被納入避險(xiǎn)解困，一戶不落。

曹家的避險(xiǎn)解困采取理事會(huì)制度，組內(nèi)成員包括兩名鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員，和5名曹家族人，他們?yōu)樽钤缤獬龃蚬ぎ?dāng)過(guò)包工頭的曹家族長(zhǎng)和幾位曾經(jīng)在外打過(guò)工有見識(shí)的年輕人，他們均經(jīng)族人推選產(chǎn)生?，F(xiàn)在，除了兩名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部因升職調(diào)換外，其余人員穩(wěn)定。族人對(duì)于所托付的理事會(huì)成員非常熟悉，并能道其家常。在管理模式方面，5個(gè)人分工合作并形成監(jiān)督機(jī)制。其中，族長(zhǎng)負(fù)責(zé)總事務(wù)和總責(zé)任，一人負(fù)責(zé)材料買進(jìn)，一人負(fù)責(zé)建房安全和勞工安全，一人負(fù)責(zé)賬目管理，一人負(fù)責(zé)資金管理。買進(jìn)材料和勞工進(jìn)入必須在對(duì)應(yīng)的負(fù)責(zé)人與會(huì)計(jì)核對(duì)賬目并簽字的情況下，方可找會(huì)計(jì)拿錢。在房屋建設(shè)方面，房子采取集中統(tǒng)建的方式，但所用的材料、勞工均由理事會(huì)成員就近比較取材，節(jié)省了大量成本。房屋建設(shè)從前期批地基到目前蓋成，投入已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)避險(xiǎn)解困資金，但因房屋未驗(yàn)收，移民未拿到補(bǔ)償金，所缺資金缺口均由理事會(huì)成員貸款墊付。

對(duì)于這個(gè)問題，理事會(huì)成員認(rèn)為：“族里的老百姓一輩子蓋一次房子，現(xiàn)在國(guó)家政策好，給錢讓老百姓建房，那一定要把這一輩子的事做好。況且，他們都是熟人，都在本地，有錢的話不會(huì)不還給你?！?/p>

如今，曹家的項(xiàng)目已經(jīng)接近尾聲，但其做法早已為人傳頌。這其中能夠維系其運(yùn)作模式的除了資金、技術(shù)，更重要的是小范圍基于血緣關(guān)系的熟人社會(huì)所形成的良好道德秩序，以及熟人社會(huì)中能人的膽識(shí)和擔(dān)當(dāng)。從根本上講，曹家在避險(xiǎn)解困中所體現(xiàn)出來(lái)的自治能力可以被視作我國(guó)農(nóng)村深化治理改革的良好資源。然而，這種資源并非到處都有，各地的民生民情、民風(fēng)鄉(xiāng)約不同，各地面臨的情況也不甚相同。但正是這種多樣的組織資源基礎(chǔ)在型構(gòu)著我國(guó)的項(xiàng)目治理模式和理論基礎(chǔ)，同時(shí)也考驗(yàn)著基層政府部門在項(xiàng)目管理方面的勇氣與智慧。

國(guó)家能力和社會(huì)能力的同時(shí)壯大

曹家的經(jīng)驗(yàn)在面對(duì)當(dāng)下異地搬遷扶貧項(xiàng)目模式時(shí)，顯得尤為珍貴。比如現(xiàn)在有的異地搬遷也面臨著補(bǔ)償金不足和房屋質(zhì)量差等問題。但曹家的避險(xiǎn)解困資金同樣不足以覆蓋建房成本，項(xiàng)目仍成為了貧困移民最上心、最稱道的事。追根究底的看，除了資金問題外，群體行動(dòng)能力、群體凝聚力和擔(dān)當(dāng)能力的絕對(duì)弱勢(shì)，是貧困人口利益無(wú)法得到保障的根源。

作為被組織起來(lái)的“社區(qū)”，貧困戶之間的生人關(guān)系并不能夠孕育凝聚力和共識(shí)能力，即便在權(quán)益受到損害的情況下，他們也沒有群體行動(dòng)力和表達(dá)訴求的能力。陌生社區(qū)、弱勢(shì)群體、凝聚力差、表達(dá)訴求能力差、責(zé)任擔(dān)當(dāng)能力弱等問題是致使現(xiàn)在的扶貧部門不得不選擇招標(biāo)承包模式的根本原因。在招投標(biāo)承包模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、扶貧部門所承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)化為業(yè)主或者法人責(zé)任，管理者變?yōu)閰⑴c者，但無(wú)法真正像避險(xiǎn)解困理事會(huì)成員一般有主人意識(shí)、有模式、有條理并全身心的投入。在扶貧對(duì)象主體地位弱化，扶貧工作人員的實(shí)質(zhì)身份轉(zhuǎn)變的情況下，項(xiàng)目效益無(wú)法得到保障。

主旨目標(biāo)相似、扶持方式相似的國(guó)家項(xiàng)目，不同的模式選擇，會(huì)導(dǎo)致截然不同的項(xiàng)目效益。而決定這一切的除了資金、技術(shù)和政策理念之外，一個(gè)更為重要的原因是項(xiàng)目扶持對(duì)象本身的自治能力。自治能力最終體現(xiàn)的是人的能力、小集體的能力，人人自治、集體自治方能協(xié)同而治，這正是我國(guó)深化治理改革，提高國(guó)家治理能力的題中之義。推而廣之，居于項(xiàng)目落實(shí)末端的資源并非僅是貧困人口的民風(fēng)資源，還包括貧困人口所處的生態(tài)資源。兩方面協(xié)調(diào)匹配則移民自治，任何一面的不足，都將削弱農(nóng)村人口的自治能力，影響我國(guó)農(nóng)村體制改革的進(jìn)程。

治理與管理一字之差，深意甚遠(yuǎn)。治理強(qiáng)調(diào)發(fā)揮國(guó)家、社會(huì)和社會(huì)中所有私營(yíng)部門的力量形成協(xié)調(diào)性動(dòng)力，持續(xù)互動(dòng)使社會(huì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正、生態(tài)可持續(xù)、經(jīng)濟(jì)持續(xù)有效、文化多樣。而管理則強(qiáng)調(diào)管理者為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)對(duì)組織資源的計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制。其差別在于，主體的多樣性和主體的行動(dòng)覆蓋范圍。治理強(qiáng)調(diào)整體協(xié)同，要求人人出力；管理強(qiáng)調(diào)管理者地位，體現(xiàn)控制與服從。由此可見，治理的源頭在于社會(huì)肌體各部分的自生長(zhǎng)能力、自修復(fù)能力與自治能力，而管理的源頭則在于管理者一方，若管理范圍過(guò)大，信息不對(duì)稱，天長(zhǎng)日久，管理行為必然歷經(jīng)坎坷并不堪重負(fù)。

由小小的項(xiàng)目模式選擇可看出，大國(guó)治理的根本在于國(guó)家能力、社會(huì)能力的同時(shí)復(fù)蘇與壯大。GDP的快速增長(zhǎng)讓我們歷經(jīng)了繁榮，也苦嘗了代價(jià)，如今，必然需要給民生生態(tài)與自然生態(tài)的復(fù)蘇留予時(shí)間和空間，休養(yǎng)生息，韜光養(yǎng)晦。正如習(xí)近平總書記所說(shuō)：生態(tài)興則文明興。而這里的“生態(tài)”一詞，實(shí)則含義甚廣。