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        我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度的悖論及出路

        2017-08-23 10:52:10汪伍牛
        新農(nóng)村 2017年17期
        關(guān)鍵詞:承包經(jīng)營仲裁員仲裁

        引言

        所謂農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁,是指依法設(shè)立的農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu),因當(dāng)事人的申請,根據(jù)法律規(guī)定,居中對農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛進(jìn)行處理,從而解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的一種特殊的解紛制度。

        1 我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁存在的主要問題

        1.1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的受案范圍比較狹窄

        根據(jù)我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第二條第一款規(guī)定,農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的具體受案范圍為:因農(nóng)村土地承包合同訂立、履行、變更、解除和終止發(fā)生的糾紛;因農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)生的糾紛;因承包地收回、調(diào)整發(fā)生的糾紛;因確認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生的糾紛;因侵害農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生的糾紛;法律、法規(guī)規(guī)定的其他農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛。該法第二條第二款同時作出排除規(guī)定,即因征收集體所有的土地及其補(bǔ)償發(fā)生的糾紛,不屬于農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的受案范圍,但可以通過行政復(fù)議或者訴訟等方式解決?,F(xiàn)行法將征收集體所有土地及其補(bǔ)償所發(fā)生的糾紛,一律排除在仲裁受案范圍之外,這一規(guī)定不太合理,也不符合當(dāng)前農(nóng)村土地糾紛解決的需要。

        1.2 仲裁員任職資格規(guī)定不合理,仲裁員素質(zhì)不高

        我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第十五條規(guī)定:“農(nóng)村土地承包仲裁委員會應(yīng)當(dāng)從公道正派的人員中聘任仲裁員。仲裁員應(yīng)當(dāng)符合下列條件之一:

        (1)從事農(nóng)村土地承包管理工作滿五年;(2)從事法律工作或者人民調(diào)解工作滿五年;(3)在當(dāng)?shù)赝泡^高,并熟悉農(nóng)村土地承包法律以及國家政策的居民。”該條款中的“公道正派”、“威信較高”、“熟悉農(nóng)村土地承包法律以及國家政策”等資格條件貌似合理,實際上十分抽象空洞,在現(xiàn)實中很難認(rèn)定,缺乏一定的操作性。相較于民商事仲裁所要求的較高標(biāo)準(zhǔn)的仲裁員任職資格與更為具體的任職條件,我們不難看出農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁員的遴選與聘任比較隨意,缺乏嚴(yán)格規(guī)制,容易導(dǎo)致仲裁嚴(yán)肅性和權(quán)威性的下降,不利于農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁工作的開展。

        1.3 農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁與訴訟關(guān)系不順,銜接不暢

        我國現(xiàn)行法規(guī)定,發(fā)生農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的當(dāng)事人可以向農(nóng)村土地承包仲裁委員會申請仲裁,也可以直接向人民法院起訴。當(dāng)事人不服農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁裁決的,可以自收到裁決書之日起三十日內(nèi)向人民法院起訴。逾期不起訴的,裁決書即發(fā)生法律效力??梢?,我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛解決機(jī)制實行“可裁可審、裁后可審、一裁兩審”的模式。按照現(xiàn)有模式,當(dāng)事人不服仲裁裁決訴至法院后,法院則要重新立案進(jìn)行審理,且無論在程序上還是實體上,完全不受此前仲裁程序與仲裁裁決的約束?!翱刹每蓪彙⒉煤罂蓪?、一裁兩審”的模式極大弱化了仲裁機(jī)制高效低成本的解紛功能,從而也無法體現(xiàn)仲裁便民、快捷的優(yōu)勢。

        1.4 農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁裁決的執(zhí)行難度更大

        在我國,民事執(zhí)行難一直作為司法頑癥被人們所詬病,不過相比較一般民事案件的執(zhí)行難,農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛案件受土地本身的不動產(chǎn)屬性、農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的特點、農(nóng)民法律意識的影響以及農(nóng)村鄉(xiāng)土人情社會的左右束縛,其執(zhí)行難度往往更大。農(nóng)村土地是典型的不動產(chǎn),其本身不可能移動,如果土地承包經(jīng)營糾紛一方當(dāng)事人不服仲裁裁決結(jié)果,很容易通過阻止或妨礙另一方當(dāng)事人正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動來達(dá)到目的,法院想進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行十分困難。就農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的特點來說,它是兼具身份性、利益性、群體性、復(fù)雜性以及長期性的糾紛,一般來說糾紛的解決需要經(jīng)過很長時間的溝通勸說與斡旋協(xié)調(diào),單純通過法律的強(qiáng)制力來解決糾紛是很困難的。同時由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛案件的仲裁裁決是由仲裁機(jī)構(gòu)作出的,畢竟不是法院自家作出的判決,在實踐中,法院往往不熱心于強(qiáng)制執(zhí)行此類案件。

        2 改進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的對策建議

        2.1 適當(dāng)擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的受案范圍

        根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》相關(guān)規(guī)定,當(dāng)前法院主要受理以下幾類土地承包經(jīng)營糾紛:土地承包合同糾紛、土地承包流轉(zhuǎn)糾紛、土地承包確權(quán)糾紛、土地承包繼承糾紛、土地承包侵權(quán)糾紛?!掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第二條第二款規(guī)定:“因征收集體所有的土地及其補(bǔ)償發(fā)生的糾紛,不屬于農(nóng)村土地承包仲裁委員會的受理范圍,可以通過行政復(fù)議或者訴訟等方式解決?!痹诹⒎ㄉ蠈⒄魇占w所有的土地及其補(bǔ)償發(fā)生的糾紛排除在土地承包仲裁委員會的裁決范圍之外,筆者認(rèn)為,這一規(guī)定無視當(dāng)前農(nóng)村土地糾紛的現(xiàn)實,不利于解決農(nóng)民與集體之間的土地糾紛。在我國,征地糾紛主要包括以下三個大類:第一類是屬于政府土地征收糾紛,此類糾紛主要反映的是農(nóng)民與政府之間的土地矛盾,我國《土地管理法》規(guī)定了具體土地征收規(guī)則以及征收程序,當(dāng)事人如果不服政府征收土地行為,可以通過提起行政訴訟來解決,顯然此類土地糾紛不適合土地承包仲裁委員會裁決。第二類是征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及安置方案的糾紛,根據(jù)國務(wù)院《土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定,征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及安置方案是由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門擬定的,征地補(bǔ)償、安置方案報市、縣人民政府批準(zhǔn)后,由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對于此類糾紛,總體上屬于農(nóng)民與政府之間的糾紛,排除在仲裁的范圍之外是比較合乎法理的。第三類是關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部之間關(guān)于土地補(bǔ)償費用的分配糾紛,這是非常典型的民事糾紛,此類糾紛不應(yīng)該被排除在土地承包仲裁委員會的仲裁受案范圍之外,建議今后修改《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》時,明確規(guī)定征收農(nóng)村集體土地的補(bǔ)償費用的分配糾紛應(yīng)具有可仲裁性。

        2.2 進(jìn)一步完善仲裁員任職條件,大力提高仲裁員素質(zhì)

        農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁工作需要較扎實的專業(yè)知識與綜合能力,仲裁員不僅需要掌握國家的相關(guān)法律與政策文件,還需要熟悉地方性法規(guī)和規(guī)章,并要了解農(nóng)村社會與農(nóng)民生活習(xí)慣,善于與農(nóng)民進(jìn)行交流,這樣,在解決糾紛的時候才能更加符合農(nóng)民的愿望,才能較好保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)利,也才能有效的解決糾紛,促進(jìn)農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。針對現(xiàn)今從事農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁工作的仲裁員素質(zhì)偏低的問題,筆者建議,在現(xiàn)有法律規(guī)定的任職資格條件上,還應(yīng)強(qiáng)調(diào)仲裁員應(yīng)具有高中(中專)及以上文化程度;通過《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》等相關(guān)法律法規(guī)政策考試與農(nóng)村鄉(xiāng)土知識考核且考試考核成績合格;無違法或犯罪記錄。另外,要對仲裁員上崗任職后的繼續(xù)教育與培訓(xùn)工作作出明確規(guī)定,促使他們不斷學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)與政策,不斷提高仲裁工作的素質(zhì)和技能。endprint

        2.3 賦予部分仲裁裁決終局效力,完善仲裁與訴訟的銜接

        為了充分發(fā)揮仲裁機(jī)制既公正又高效便捷解決糾紛的優(yōu)勢,節(jié)省國家司法資源和當(dāng)事人處理糾紛的成本,應(yīng)借鑒我國現(xiàn)行勞動爭議仲裁制度的做法,賦予相當(dāng)部分土地承包經(jīng)營糾紛仲裁裁決以終局效力。

        至于仲裁作出后依法還可以向人民法院起訴的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛案件,相關(guān)的仲裁程序與法院訴訟程序之間也不應(yīng)是各自獨立和分離的。為了充分合理利用解紛資源,對于農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)所認(rèn)定的證據(jù)及事實,人民法院要采取積極的采信態(tài)度,即只要這些證據(jù)以及事實沒有新證據(jù)足以推翻且并未違反法律規(guī)定,人民法院就不應(yīng)重新進(jìn)行證據(jù)的收集、質(zhì)證、審核以及事實的認(rèn)定,以便節(jié)省司法資源、樹立農(nóng)村土地承包仲裁的權(quán)威和及時有效解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛。

        2.4 重視農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁案件的執(zhí)行工作

        生效的土地承包經(jīng)營糾紛仲裁裁決確定的權(quán)利得以實現(xiàn),當(dāng)事人受損害的利益得到補(bǔ)救或恢復(fù),仲裁的任務(wù)和目標(biāo)才算完成。要確保仲裁裁決執(zhí)行到位,應(yīng)當(dāng)做好以下幾個方面的工作:首先,仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)該嚴(yán)格遵循居中裁決的原則,在案件裁決過程中恪守公平正義,不貪贓枉法,不徇私舞弊,以證據(jù)為根據(jù),以法律為準(zhǔn)繩,保證裁決結(jié)果合法合理與公平公正。唯有這樣的裁決結(jié)果才會贏得當(dāng)事人的信服,才能消除當(dāng)事人的不滿,也才能具有順利執(zhí)行的可行性。其次,仲裁機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與人民法院之間應(yīng)該建立執(zhí)行聯(lián)動機(jī)制。人民法院應(yīng)當(dāng)應(yīng)仲裁機(jī)構(gòu)和一方當(dāng)事人的要求積極開展執(zhí)行工作,采取各種執(zhí)行措施和手段使仲裁裁決落到實處。對雙方當(dāng)事人在執(zhí)行程序中自行同意和解的案件,人民法院應(yīng)將協(xié)議內(nèi)容記入筆錄,由各方當(dāng)事人簽名、按手印或蓋章,并督促當(dāng)事人履行執(zhí)行和解協(xié)議。對有能力履行仲裁裁決而拒不履行仲裁裁決義務(wù)的人,可以按照民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定采取強(qiáng)制執(zhí)行措施與制裁措施。同時,針對土地承包經(jīng)營糾紛仲裁案件的特殊之處,仲裁機(jī)構(gòu)和人民法院要注意做好執(zhí)行回訪工作,保障承包地權(quán)利人的合法的耕種與使用權(quán)利。

        作者簡介:汪伍牛,男,(1964.7-),園林本科,2009年林業(yè)工程師,2011年市農(nóng)業(yè)局土地流轉(zhuǎn)管理中心任副主任主持工作,2012年任中心主任。2012年至2013年度獲農(nóng)業(yè)部土地仲裁先進(jìn)集體和先進(jìn)個人榮譽(yù),2015年獲優(yōu)秀仲裁員。獲農(nóng)業(yè)部三級仲裁員證書,全國優(yōu)秀仲裁員稱號。

        作者單位:蘭溪市土地流轉(zhuǎn)管理中心endprint

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