伍良會
引言
農村治理法治化是一項長期、重大的系統(tǒng)工程,是全面深化改革、全面依法治國的重要內容,體現(xiàn)了時代要求和群眾呼聲??陀^分析當前農村治理法治化的現(xiàn)狀,對揭示推進農村治理法治化的規(guī)律,探尋實現(xiàn)農村治理法治化的路徑是不可忽缺的重要環(huán)節(jié)。
“農村治理法治化,就是要在黨的領導下,按照法律、法規(guī)來管理農村事務,即農村的政治、經濟、文化、衛(wèi)生、環(huán)境等一切活動依照法律法規(guī)管理,公民的所有行為依照法律法規(guī)進行,使農村一切需要由法律法規(guī)來調控的活動和工作都納入規(guī)范化、法治化的軌道”。近年來,在農村持續(xù)深入開展農村治理法治化建設(如普法教育等),法治觀念逐漸深入人心,運用法律手段解決矛盾糾紛、維護自身合法權益正成為更多農民的首選,村干部也正在培養(yǎng)自己的法治思維、法治方式、法治品性,但在一些經濟發(fā)展相對滯后的農村地區(qū),受傳統(tǒng)“熟人”觀念的束縛,法治建設也明顯落后,農民的法治觀念比較淡漠,法律法規(guī)在調整和化解社會矛盾、維護農民自身合法權益方面還未能發(fā)揮應有的作用。
1 農民法治觀念有待加強
一方面,隨著農村社會關系的變革,村民需要法律法規(guī)對這些關系進行調節(jié)和規(guī)范,但部分村民還沒有轉變傳統(tǒng)觀念,還不能接受法律法規(guī)的調整。調查顯示,在家務農的多數(shù)是傳統(tǒng)的中老年農民,他們中58%以上認為自己在自家的土地上干活、自家的房里生活,既不偷不搶、不殺人放火、也不干傷天害理的事,就不會犯法,覺得沒必要學法,更談不上用法,“法不找我,我就不找法”的思想在一定程度上左右著農民。另一方面,農民對法的理解和運用也和現(xiàn)實有一定的差距。比如:他們以為自己的責任田就可以隨便使用,有的圈起來養(yǎng)豬或雞,有的甚至建成樓房,還有的直接賣給了其它村民,而這其間涉及到的政策法規(guī)問題和利益得失卻大大出乎他們的意料。有的建筑如果沒有經過合法審批,或者在規(guī)劃的紅線區(qū)域內,或者手續(xù)不全,都有可能成為違法建筑而被強拆或強平,釀成社會矛盾。再比如有的農民依法建新房時,因缺乏契約意識,僅憑人情關系便口頭約定請熟人承建,但作為承建方的農民卻帶著濃厚的商人色彩,商人的逐利本性驅使承建方在建房時盡可能地將自己的利益最大化,必然侵害建房農民的合法利益,而建房農民由于缺乏憑據(jù)(合同)只能認栽,也有部分吃了啞巴虧的農民據(jù)理力爭而產生民事糾紛,終因沒有合同依據(jù)而敗訴。
2 村民自治的功能沒能充分發(fā)揮
《村委會組織法》第二條規(guī)定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織,實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村公共事務和公益事業(yè),調解民間糾紛,協(xié)助維護社會治安,向人民政府反映村民意見、要求和提出建議”。村民自治的核心是實現(xiàn)村級民主治理,包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等內容。但稅費改革后,基層政權“懸浮”于農村社會,現(xiàn)階段的村委會在大多數(shù)地方基本上都只是作為配合、協(xié)助地方政府中心工作的一個基層單位,完成上級安排的各種工作已應接不暇,再加上農村治理涵蓋廣泛,如教育、醫(yī)療、扶貧、生態(tài)、土地流轉、經濟發(fā)展等,小到誰家的母豬產仔、婆媳吵架等雞毛蒜皮之事,大到修路建房、征拆補償、耕種收割等事關全村利益的大事,如果都單純依靠村委會,基層治理的功能便很難有效發(fā)揮,這已成為讓村干部焦頭爛額、讓老百姓無奈又無序地自主處理事情的根本原因。
3 農村法治建設偏弱的現(xiàn)實還未改變
主要表現(xiàn)在以下幾個方面:
3.1 適合農村的操作性強的立法比較滯后。現(xiàn)行立法無論從主體還是程序都比較脫離農村實踐。我國的法律是由全國人大及其常委會制定并修改的,行政法規(guī)是由國務院制定的,地方性法規(guī)是由較大的市(設區(qū)的市)制定的,也就是說,法律、行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)(規(guī)章)等層級較高的法(即便是關于農村的法)都是由市級以上的國家政權機關根據(jù)提案制定和修改的,并不能全面反映并適應農村基層的實際情況。那么在農村治理中,干部群眾最信奉的是什么呢?調查發(fā)現(xiàn),80%以上的農村干部群眾攏統(tǒng)地說是“國家規(guī)定”,而對國家規(guī)定的理解,78%的農民認為是村干部們的解說、村規(guī)民約或“慣例”,95%以上的農村干部認為是“文件”規(guī)定或上級命令。因此,農村治理的依據(jù)實質上是各種“文件”,而這些”文件”,一般都是由基層黨委和政府下發(fā)的與各地“中心工作”相關的指令??傊褪恰吧项^一句話,下頭全面抓”、“上面千條線,下面一根針”,各種法規(guī)都是意識領域的,而客觀實踐的依據(jù)卻與現(xiàn)行法規(guī)關聯(lián)不大。這樣的立法方式實際上并不能客觀全面反映農村干部群眾的意愿,只是自上而下的統(tǒng)治或管理。所以,在調查中,60%的群眾認為“法治”和自己沒有關聯(lián)或關聯(lián)甚少,90%以上的村干部認為“農村治理法治化”就是用法規(guī)來治理農村和農民,而且有6%的村干部不接受“農村治理法治化”的提法,認為事情“擺平就是水平,搞定就是穩(wěn)定,工作全靠人情”。另外,隨著農村經濟的市場化,原來的法律制度已經不適應新農村的治理形勢了,需要及時作出調整,比如,一些農產品如糧食、烤煙等一直是由國家統(tǒng)購統(tǒng)銷,如果有農民收購就屬于“非法收購”,但在市場經濟條件下,農民的合法交易行為是應該受法律保護的,而不能籠統(tǒng)地定性為“非法收購”。
3.2 農村執(zhí)法不嚴肅,司法不夠公正,導致干部群眾對法不夠敬畏。執(zhí)法“不嚴肅”包含不嚴格執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、戲謔化執(zhí)法。比如,在村委會換屆選舉時,村民們尚不清楚選舉的流程,《村委會組織法》規(guī)定的程序又被村干部們流于形式地應付著,村民們便稀里糊涂地按村干部的要求去投票,直到新一屆村委會走馬上任,村民們才如夢初醒,這給鄉(xiāng)村治理中公平、公正的法治理念造成硬傷。再如,有些地方拆違時,也并不是一律平等的,那些關系戶、釘子戶、大戶一般不會“享受”強拆的待遇,即使強拆,也比普通村民能獲得相對較多的補償或收益,這就為村民“信訪不信法、信鬧不信法”埋下了禍根。據(jù)調查,這種現(xiàn)象雖然不是很普遍,但“一粒老鼠屎攪壞一鍋湯”,現(xiàn)代法治社會是絕不能容許的。
3.3 農村法律組織建設沒有及時跟上,導致干部群眾工作和生活找不到法,用不上法。十八屆四中全會后,各地相繼都出臺了《實施意見》,其中也對在農村設立法律服務所和法律援助的組織有所涉及,但實際情況卻不免令人失望。通過筆者對20個村進行走訪了解,從2010年到2016年,在縣委縣政府的要求下,有6個村開展了“民主法治示范村”的創(chuàng)建工作,有8個村開展了“平安村寨”創(chuàng)建活動,9個村進行了“平安創(chuàng)建”工作和“天網工程”建設,但也有2個村只在村委會的門上掛了一個“民主法治辦公室”的牌,并沒有開展相關的工作??偟膩砜矗蟛糠执宓囊婪ㄖ未骞ぷ鏖_展得有聲有色,但都沒有設立專門的法律服務組織,這種組織在民間也沒有成立。法律組織的缺位會讓干部和群眾的言行產生失范感,如有的村民認為打孩子不違法,“自己養(yǎng)的娃隨便打”,就像他們也認為自己種的樹可以隨便砍、河里的魚可以隨便撈一樣,反正都沒有合法的組織手段進行干預。需要在農村更充分地培育多種社會組織(包括法律組織),更好地統(tǒng)籌各種社會力量,以便平衡各方利益、調節(jié)各種關系,規(guī)范各種行為,使整個新農村在深刻變革中既生機勃勃,又井然有序,實現(xiàn)經濟發(fā)展、文化昌盛、生態(tài)良好、社會公正的戰(zhàn)略目標 。
結語
現(xiàn)階段,農村治理的主體還不具備充分的法治素養(yǎng),農村治理不夠規(guī)范,法治化程度還不高,農村治理法治化建設在社會主義新農村建設中急待推進。
作者單位:貴州省綏陽縣委黨校endprint