摘 要公共經濟再生產理論無論對從機理上揭示公共經濟規(guī)律，還是對實踐上完善公共經濟管理，都具有重要意義。但在目前中外公共經濟學著述中，這一理論僅存在個別片段，尚無相對完整全面的論說，不足以系統(tǒng)解釋公共經濟再生產全過程。文章著眼于構建完整的公共經濟理論體系，嘗試運用馬克思主義經濟學范式，就公共經濟再生產的基本內涵、各個環(huán)節(jié)和各個側面進行較為簡要而又相對系統(tǒng)的分析，以期為公共經濟再生產理論研究的深入開展拋磚引玉。

關鍵詞公共經濟；再生產；簡要分析

[中圖分類號]F062.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2017）07-0001-13

截至目前的中外公共經濟理論對于公共物品的論述，只有公共物品的概念定義、交換價格、公共選擇和最佳供給的界說①，而缺乏關于公共物品再生產過程及其機理的系統(tǒng)分析。這不僅是一個重要的理論缺憾，也制約著公共經濟理論對國家治理實踐的指導功能。本文試就公共經濟再生產相關問題進行相對系統(tǒng)的分析，以期彌補現有公共經濟理論的這一空缺，并有裨于國家治理科學化的實踐。

一、公共經濟再生產的基本內涵

公共經濟作為占用一定社會資源、提供公共物品，以滿足社會成員公共需求、實現公共利益的活動，同滿足社會成員個別需要、實現個人利益的民間經濟活動一樣，也必然是一種周而復始不斷進行的過程。這不僅是因為社會成員的公共需求絕非通過公共物品的一次性提供就能夠永久獲得滿足的，而是隨著時間推移、情況變化，無論在數量規(guī)模還是在內在結構、質量水平上都會不斷演進的。為此，就不僅要求公共經濟活動年復一年地持續(xù)進行，并且要依據社會成員對公共物品需求的變化而在下一年度或下一時期公共經濟活動中做出回應。適應持續(xù)滿足社會成員對公共需求的客觀要求，公共物品年復一年、周而復始地進行，就是公共經濟的再生產。這種再生產在更大的規(guī)模、更擴展的結構或更高的質量形態(tài)上進行，就是公共經濟的擴大再生產。

如同民間經濟再生產一樣，公共經濟的再生產也內含著公共物品生產、分配、交換和消費四個階段，構成公共經濟循環(huán)往復再生產鏈條不可或缺的四個環(huán)節(jié)，其中每個環(huán)節(jié)的具體運作都對公共經濟效率發(fā)生重要影響。

滿足社會成員公共需求的公共物品生產要年復一年地進行，為這種生產籌集社會資源的財務活動也就需要年復一年地開展。因此，公共經濟的再生產既是公共物品實物形態(tài)的再生產，也是公共資本價值的再生產過程。這是公共經濟再生產的第一個兩重性。

公共經濟再生產的另一個兩重性，在于它是由公共經濟生產力和生產關系再生產兩個方面構成的。在公共經濟再生產過程中，提供公共物品所使用的生產資料和勞動力需要根據其消耗情況和新的條件而進行補充與更新，公共經濟生產要素的組成方式隨之演進，這是公共經濟生產力的再生產。與此同時，公共經濟生產關系的各個側面都會隨著公共經濟實體主客觀因素的變化而調整與改變，也即公共經濟生產關系隨著時間推移而自覺或不自覺地進行著再生產。公共經濟生產力和生產關系再生產的統(tǒng)一，構成公共經濟生產方式的再生產。

由此可見，公共經濟再生產，在完整意義上，既是公共物品生產、交換、分配、消費過程的統(tǒng)一，又是公共物品使用價值和價值再生產、生產力與生產關系再生產的統(tǒng)一，而從其規(guī)模和質量角度則可區(qū)分為簡單再生產與擴大再生產兩種類型。全面而正確地認識和把握公共經濟再生產的上述內涵，是對公共經濟再生產進行準確而深入分析的邏輯前提。

二、公共經濟再生產過程的四個環(huán)節(jié)

公共經濟作為生產或提供公共物品的活動，乃是公共物品生產、交換、分配、消費四個環(huán)節(jié)循環(huán)往復的過程。道理很明顯，沒有生產，公共物品無從產生；沒有分配，許多公共物品的生產就會因缺乏針對性而成為盲目的行為；沒有交換，公共物品再生產所需要的經濟資源就無從獲得，公共經濟再生產過程就會中斷；而消費對公共物品來說，既是需求之源，又是其使用價值的實現過程，還為其新一輪生產提供必要性，因為已生產出來的公共物品只有在被消費完結之后才有必要重新生產?？梢姡参锲返纳a、交換、分配、消費這四個環(huán)節(jié)，對于公共經濟再生產鏈條而言缺一不可。不僅如此，公共物品再生產的這四個環(huán)節(jié)都存在效率和效果問題，其中每個環(huán)節(jié)缺乏科學管理都會導致公共經濟再生產效率和效果損失。因此，對公共經濟再生產四個環(huán)節(jié)展開研究，不僅具有學術理論價值，而且能夠給旨在提高公共經濟效率和效果的國家治理實踐提供有益的指導。

但由于公共物品與私人物品相比具有明顯的特殊性，所以，對于公共經濟再生產各環(huán)節(jié)的研究，絕不能簡單地套用對私人物品即現有微觀經濟學的研究成果，而需要根據對公共物品再生產實際情況的考察分析獨辟蹊徑。鑒于以往思想庫中缺乏有關這方面的系統(tǒng)研究資料，此項研究只能借助于現有的思想片段和筆者的嘗試性構思來進行。

（一）公共物品的生產過程

與私人物品一樣，公共物品的生產也需要解決好生產什么、為誰生產、生產多少和怎樣生產的問題。其中，為誰生產的問題雖然也與公共物品生產過程有關，但主要涉及公共物品所承載的公共利益分配，因而本文將其放到公共物品的分配過程去討論。

1.努力實現公共物品供給結構的優(yōu)化

在公共經濟中，生產什么的問題主要涉及公共物品生產結構的確定和優(yōu)化。從理論上說，一個經濟體在一段時期（比如一年或五年）內生產哪些公共物品，即公共物品生產結構的決定因素乃是作為公共經濟主人暨公共事務委托方的公共需求，但這種需求不能脫離民間經濟現實承受能力，而是現實社會生產力約束下的需求。當然，即使公共需求從所用經濟資源總量角度考察是可能實現的，也仍然存在對具體的需求結構加以選擇的問題。有限的公共經濟資源，是用于提供教育、衛(wèi)生、文化、環(huán)境保護、社會保障、社會救濟、市政工程等直接改善民生的公共服務，還是用于提供道路、橋梁、港口、基礎科研和促進經濟結構優(yōu)化升級的政策性補貼等生產性的公共物品，抑或是用于加強國防建設？這就需要依據對社會成員近期利益與長遠利益、各群體利益與整體利益、城市居民與鄉(xiāng)村居民利益等多角度的權衡，以及通過對不同種類公共物品成本與效益的比較，而后理性地選擇某一組公共物品結構付諸生產。

根據瑞典和美國著名公共經濟學者從福利經濟學視角進行研究所得出的公共物品理論，實現公共物品供給與公共需求均衡、達到公共物品生產結構的最佳選擇或者說公共物品最佳供給，應當符合一定條件。這個條件從“維克塞爾-林達爾模型”發(fā)展到“薩繆爾森條件”，即所有公共物品對私人物品的邊際替代率之和等于公共物品對私人物品的邊際轉換率，或者說是所有公共物品的邊際成本和邊際效益與所有私人物品的邊際成本和邊際效益均等；僅就公共經濟本身而言，這一條件可以簡化為所有品種公共物品的邊際成本和邊際效益均等②。符合這一標準的公共物品生產結構，就達到了帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

從理論上應該說，這一均衡模型已經將公共物品最佳供給結構的衡量標準問題說明得十分透徹和十分到位了。但是，由于相關數據信息可得性局限和社會成員出于各種考慮難以充分表達自身對公共物品的真實需求，要使公共物品供給結構在實踐上達到這種帕累托狀態(tài)很大程度上成為可望而不可及的事情。盡管如此，我們還是要努力尋求采取各種切實可行的機制和方法，以盡可能使公共物品生產結構的選擇與社會公眾的公共需求之間逼近于均衡狀態(tài)。在這里，首先需要解決的是對不同種類公共物品優(yōu)先性排序的價值判斷問題。比如，對于農村公共物品的供給，是應該優(yōu)先解決農民的自來水供給、污水處理和生活垃圾處理等公共衛(wèi)生問題，還是優(yōu)先解決村民廣場和書屋等問題？對此，應該根據這幾種不同的公共物品對農民生活質量和衛(wèi)生健康的影響程度做出恰當的價值判斷，同時通過參與式預算民主機制征詢農民大眾和對農民農村情況了解較深的基層公務員的意見而定，而不是根據不同公共部門出于創(chuàng)造政績的呼聲高低做出決策。

2. 爭取公共物品供給達到最適合的產量

在相對正確地解決了每個年度應該生產哪些公共物品，即確定公共物品的最佳生產結構的前提下，還必須進一步確定各種不同種類公共物品的最佳生產量，包括社會保障、社會救濟的標準。這方面的理論模型，似乎已經內含于前述的“薩繆爾森條件”之中。但在實踐上，如何運用這一模型來具體確定每個年度各種公共物品生產的產量，還存在很大的難度。在實際操作中，既要依據不同階層、不同地域、不同性別、不同年齡人群的數量來具體測算相關公共物品的需求量，又要充分考慮各種不同公共物品需求的優(yōu)先程度，還要根據公共財政的承載能力測算提供各種公共物品所需資源的可供量。只有通過對這三個因素進行反復權衡和論證以后，才能做出較為符合實際的決策。

3. 優(yōu)選公共物品生產的組織方式

所謂公共物品的組織方式，是指作為公共經濟受托方的公共機構以何種方式組織公共物品直接生產而后向公共經濟委托方提供或交付公共物品，以期最大限度地提高公共經濟效益：或者用最少的經濟資源投入生產出既定結構和數量的公共物品，或者以既定量的經濟資源投入生產出更多公共物品。在以前很長時期內，這一問題只限于在公共經濟組織內部如何更加有效地組織公共物品生產，而不涉及引入公共經濟組織之外的民間經濟主體參與公共物品直接生產的情形。這是因為，多年來，人們一直認為公共物品天經地義地應該由公共機構直接生產，覺得由民間經濟組織直接生產公共物品是不可思議的事情。然而，隨著時間推移，一方面公共物品種類越來越多，延續(xù)單純依靠公共機構直接生產公共物品的組織方式，致使公共機構日益龐大，公民稅收負擔相應加重，一些國家的政府甚至因此而債臺高筑；另一方面，在單純依靠公共機構直接生產公共物品的組織方式下，由于缺乏競爭機制，導致公共物品的提供效率和質量差強人意。在這兩種因素的共同驅使之下，歐美一些國家從20世紀70年代后期逐步啟動了新公共管理運動，開始探索更有利于提高公共經濟效率與質量的公共物品生產和再生產組織方式。探索的結果，打破了公共物品全部由公共機構直接生產的傳統(tǒng)組織方式，創(chuàng)生出政府直接購買公共服務向社會提供和政府以各種方式與社會力量合作建設公共設施向社會提供公共物品（PPP）等新的公共物品生產和再生產組織方式。在這些新的公共物品生產和再生產組織方式之下，雖然政府作為公共經濟的受托方仍然是公共物品的提供主體，但不再是公共物品的直接生產者，而是轉變?yōu)樘幱诟邔哟蔚墓参锲飞a和再生產的組織者。通過這種轉變，一方面打破了公共機構對公共物品生產的一家壟斷局面，無論在政府購買公共服務還是在PPP模式下，公共物品的直接生產任務都面臨多家競爭，而這種競爭機制非常有利于提高公共經濟效率和公共物品質量；另一方面，充分利用了民間經濟組織的管理優(yōu)勢，擴大了市場機制的調節(jié)范圍，同時減輕了公共機構膨脹和公民稅收負擔壓力，可謂一舉多得。不過，公共物品生產和再生產組織方式的這種創(chuàng)新，并非對所有公共物品的直接生產都普遍適用。比如，立法、行政、司法的核心工作就很難通過政府購買公共服務和PPP方式來完成，盡管其中一些輔助工作（如經濟預測、某些公共經濟政策乃至法律的初始備選方案擬定等）也不妨借助民間經濟組織來完成。

經過新公共管理運動的創(chuàng)新，目前公共物品生產和再生產的組織方式至少可以分為兩大類：一類是在政府主導和組織之下由民間經濟組織直接生產公共物品，另一類仍然是傳統(tǒng)的由公共機構直接生產并向社會提供公共物品。至于一項公共物品究竟采取哪一種組織方式提供更有效率，則需要依據每種公共物品的具體性質和特點的適宜性進行選擇，而不能千篇一律。有的公共物品由于沒有任何直接收入可言，即使想采用PPP方式組織提供，也不會找到愿意承擔直接生產任務的民間經濟主體。

這就涉及到不同公共物品生產組織方式的差別問題，而這種差別是由不同類型公共物品的內在性質和特點所決定的。依據內在性質和特點，可以將公共物品區(qū)分為三大類：第一類是國防、外交等主權性的公共物品，關系到一國國民的國防安全和國際地位。第二類是制度、法律、政策等抽象性公共物品，其中的制度、法律、政策、謀略，既有用于規(guī)范和調節(jié)民間經濟活動的，也有用于規(guī)范公共經濟行為的；既包括它們的制定，也包括它們的實施和監(jiān)督。這類公共物品雖然一般社會成員切身感知最少而且占用公共資源比例也最小的，但卻對一個國家或地區(qū)經濟社會發(fā)展速度和質量，從而對國民根本利益的實現起著更根本、更深遠作用，唯有具備高尚的精神情懷、職業(yè)道德和系統(tǒng)精深的專業(yè)知識素質的人才能勝任。第三類是社會治安、教育、衛(wèi)生、文化、環(huán)保、交通、社會保障、社會福利、社區(qū)服務、基礎設施、監(jiān)管規(guī)制、分配調節(jié)、宏觀調控等實體性公共物品，直接關系國民各方面的切身福利。

從如何組織生產角度考察，主權性和抽象性的公共物品總體上是適宜由公共機構直接生產的，但也不一定由公共機構包攬與其相關的一切間接性事務，例如用于國防的通用設備完全可以通過市場購買獲得，即使作為國防服務的核心器件的武器，也可以在設定標準的約束下委托民營企業(yè)直接生產或者向國外廠商訂貨購買。而就各種實體性公共物品而言，除社會治安、監(jiān)管規(guī)制、分配調節(jié)和宏觀調控的核心業(yè)務應該由公共機構直接完成，以確保其制度、政策落實以外，其他品種的公共物品盡可在加強質量監(jiān)控的前提下較多地借助競爭機制、依靠民間經濟組織完成直接生產任務，以利提高公共經濟效率。

（二）公共物品的分配過程

商品經濟條件下民間經濟部門的分配是商品價值的制度性分解，通常是在商品通過交換過程使其價值獲得實現之后，以工資、利潤、地租、利息、折舊、原材料成本等形式在不同生產要素的所有者之間進行分配，或者說是通過分配使生產過程直接或間接關系人依據自己對相關生產要素的所有權在商品價值總額中分取一部分價值所有權。與此不同，公共物品的分配實質上是公共物品效用的分配，通過分配所確定的并不是不同人群對公共物品的所有權，而是不同人群基于公共物品實際使用而分享到的利益。正因為如此，這種分配不是決定于公共物品生產出來之后，而是決定于公共物品開始生產之前就已擬定好的公共資源配置計劃。例如，這種計劃中確定在新疆某地建立一所學校，那么，該地域的居民就會獲得使其子女就近入學接受教育的利益，而其他地區(qū)的居民則一般不會從中直接受益。又如，計劃確定在某某處建立一個婦兒活動中心，那么，其受益者基本上就是那一區(qū)域的婦女兒童。再如，計劃中若確定增加某種武器的購買，按照國內企業(yè)優(yōu)先的原則，生產該種武器的國內某軍工企業(yè)就會得到一份價值實現具有可靠保障的商品訂單。依此類推，不一而足。

由此可知，一份公共經濟計劃及表現為政府預算的財務保障計劃，從生產過程考察是該年度公共物品的生產計劃，而從分配角度考察則是當年乃至若干年（具體年份數量取決于各種不同公共物品的壽命周期）內由相應公共物品承載的公共利益分配清單。由于一個時期內可用于公共物品生產的經濟資源數量有限，在公共經濟生產效率既定的前提下，在這個資源總量中用于不同公共物品的份額之間呈零和博弈關系，因此，不同利益集團勢必圍繞年度或中期公共經濟計劃和政府財政預算進行政治博弈，每個利益集團都努力爭取得到盡可能大的份額，其結果往往是力量最大的利益集團能夠在較大程度上實現預期目標，從而導致公共物品生產計劃、政府財政預算偏離理性軌道和公共經濟分配結構發(fā)生有失公平的扭曲。克服這種偏離和扭曲的唯一途徑，就是通過科學的頂層設計，設置一個精巧的機制，以有效排除各個利益集團對公共經濟決策的扭曲性干擾。

需要指出，公共物品所承載的公共利益的分配格局，在現實過程中是通過公共物品交換即公共選擇過程確定的。

（三）公共物品的交換過程

與私人物品相比，公共物品的交換過程也是截然不同的。私人物品的交換是在不同所有者之間進行的。而公共物品的交換，雖然從形式上看是在作為公共機構的廣義政府與社會成員及其結成的各類民間組織之間進行的，即廣義政府生產或組織提供公共物品，而社會成員及其組成的民間團體以繳納稅費方式購買并享用公共物品。然而，就終極意義而言，這種交換卻是在同一所有者內部進行的，是同一個經濟體內所有成員既作為公共物品的提供者又作為公共物品的購買者之間的交換；而作為公共機構的廣義政府并不是公共經濟的主人和終極所有者，而不過是依據社會公眾締結的社會契約受托執(zhí)行提供公共物品任務的代理人。按照這樣的邏輯，在公共經濟活動中，作為公共機構的廣義政府必須完全以社會公眾意志為意志，以社會公眾利益為利益，兢兢業(yè)業(yè)地履行公共事務責任，謹慎地使用社會公眾賦予的公共權力，精打細算地管理公共經濟資源，通過公共經濟計劃充分反映社會公眾對公共物品的需求偏好，以盡可能少的投入為社會公眾提供最合乎社會公眾需要的公共物品，本質上不應有與社會公眾相異的利益和意志。就如同馬克思、恩格斯在《共產黨宣言》中所宣告的共產黨奉行的宗旨那樣，除了謀求絕大多數人的利益以外，作為人民公仆的社會公共權力機構沒有任何其他利益；也如同我們的公務員守則所規(guī)定的那樣，其履職道德準則只有一條，那就是“全心全意為人民服務”。

然而，在現實中，由于作為公共事務執(zhí)行主體的國家（廣義政府）歷史上是由原始公社時期氏族部落聯(lián)盟的公共機構演變而來，最初乃是在階級分化和對立基礎上形成的暴力機關，致使在很長的歷史時期內，凌駕于社會之上的公共權力機構最高首領為論證其統(tǒng)治地位的合法性并維護其統(tǒng)治地位，一直以“君權神授”理論為神秘面紗掩蓋公共權力的真實來源，儼然以公共經濟的主人自居，打著替天行道、為民做主的旗號，憑借國家強制力向社會公眾強征暴斂經濟資源，以重點體現統(tǒng)治階級利益為取向管理社會公共事務，致使本應屬于社會公眾自己與自己進行的公共物品交換在形式上卻異化為國家與公民之間的交換，在實質上更異化為統(tǒng)治階級對被統(tǒng)治階級的巧取豪奪和超經濟剝削。久而久之，社會公眾也誤認為自己按照國家法律規(guī)定繳稅納捐是天經地義的義務，而不是用以交換公共物品的等價物或享用公共物品的成本，集體無意識地放棄了等價交換意義上討價還價的自然權利。由此，借助于君權神授理論而形成的公共經濟拜物教迷惑了社會公眾幾千年。只是自近代以來，伴隨文藝復興生發(fā)而起的思想解放運動，從突出神權逐步轉向重視人性、人權，進而上升到人民主權、政治民主，人們才以越來越清晰而徹底的社會契約論逐步揭掉了歐洲各國君主頭上借由宗教教廷加冕而獲得的神秘面紗。在現實層面，沒有捐稅豁免權的英國貴族為維護自身經濟利益而最早通過逐步發(fā)展起來的議會及其立法抵抗封建國王的橫征暴斂，最后通過1688年的“光榮革命”奠定了資產階級民主制度的基石。其后，英國在北美的13個殖民地獨立以后形成的美國建立了沒有君主專制的資產階級共和政體國家，法國人民則通過急風暴雨式的大革命推翻封建王朝專制統(tǒng)治，并經過復辟與反復辟的多輪斗爭最終形成了現代民主政體的國家形式。再后，隨著中下層人民的覺醒和社會進步潮流的涌進，人民獲得無條件的普選權，民主政治逐步發(fā)展到現代階段，并且以不可阻擋之勢席卷全球，致使公共經濟拜物教被最終揭開，使公共物品交換的本來面目越來越鮮明地大白于天下。

現代公共物品交換過程的典型方式是代議制民主和參與制民主相結合制度下的契約式自愿交換。在直觀表象上，契約的甲方是購買和消費公共物品的社會公眾，乙方是負責提供公共物品和具體管理公共資源的公共機構；在交換過程中，由乙方在每個預算年度開始前提出公共物品供給與所需成本費用，即公共物品價格③的初步對價方案，提交代表甲方利益和意志的代議機關審議，在特殊情況下輔以舉行聽證會方式直接征詢并吸納甲方部分代表性成員的意見，獲得甲方按照多數原則表決同意以后，交換契約便告成立。這個過程，被歐美經濟和政治學者稱為公共選擇。對此過程的學術探討，始于瑞典經濟學家克努特·維克塞爾1896年在其發(fā)表的《公平稅收新原理》一文中提出的公共物品與稅收對價交換模型，經過瑞典經濟學家林達爾1919年在其發(fā)表的《公平稅收：一個積極的方案》所做展開論述，形成關于公共物品交換的“威克塞爾-林達爾模型”④。其后，美國學者柏格森在其1938年發(fā)表的《福利經濟學可能前景的重述》、理查德·阿貝爾·馬斯格雷夫在其1939年發(fā)表的《財政自愿交換論》、阿羅在其1951年出版的《社會選擇與個人價值》，以及此后布萊克發(fā)表的《選舉和委員會理論》、布坎南與圖洛克合作發(fā)表的《同意的計算》和布坎南獨立發(fā)表的《自由、市場和國家》《憲法經濟學探索》等著述⑤中，分別從不同角度、以不同觀點進一步論述了現代公共物品交換過程。通過這些探討，學者們對公共物品交換乃至公共經濟的整體有效性得出的結論，盡管內容差異較大，尤其是阿羅和布坎南等學者對以政府為代理人的公共經濟效率前景所持觀點具有明顯的悲觀傾向，但都在一定程度上揭示了公共物品交換的實質，并對完善公共物品交換機制具有啟發(fā)意義。

對公共物品交換有效性持懷疑態(tài)度的觀點，主要集中在三個方面：一是通過民主選擇機制難以將千差萬別的公共物品需求和交換意愿統(tǒng)一起來，從而形成一致同意的公共物品提供方案和交換契約；二是按照多數同意原則確立公共物品交換契約，對意見被否決的少數形成的權利侵害難以補償；三是基于公共經濟委托方內部“人人有責而又可能誰也不負責”的矛盾，一些社會成員在公共選擇中會產生“搭便車”和“互投贊成票”的投機行為，致使公共選擇結果難以全面反映絕大多數社會成員對公共物品的需求和對公共物品交換契約的真實態(tài)度。這三個缺陷確實是現有民主機制所難以克服的，但可以通過公共經濟管理機制的創(chuàng)新與完善，將這些缺陷的負面作用盡可能縮小，卻不足以推翻民主選擇機制，因為迄今為止人類還沒有發(fā)明出比民主選擇更符合大多數人利益和意志的公共經濟運作機制。

為了完善公共物品交換機制，近一二十年來，巴西等國中下層政府預算編制過程中較為普遍地采取參與式民主，以期更為直接而充分地揭示社會成員對公共物品的真實偏好；瑞士等國則在一些意見分歧較大的重大公共事務決策過程中較多地采取全民公投的直接民主機制。實踐證明，這些都是用以彌補代議制民主政體之下公共經濟選擇機制缺陷的有益嘗試和有效途徑。

（四）公共物品的消費過程

公共物品的消費就是公共物品使用價值的享用，公共物品是為消費而生產和提供的。沒有社會成員及其民間組織對公共物品的消費需求，就無需公共經濟的產生和存在。而沒有公共物品因現實消費或精神磨損而致其失去使用價值，也就談不到公共經濟的再生產。正是由于消費過程既是公共物品使用價值的實現環(huán)節(jié)，又決定著公共物品再生產過程的必要性，而足顯其在公共經濟再生產全過程中的重要地位。與此同時，公共物品消費得是否合理而節(jié)約，還是影響公共經濟效益的重要因素。公共物品利用率的提高，基于科學管理而適當延長公共物品的使用周期，同樣會提高公共經濟的投入產出效率。因此，研究公共物品消費過程的機理，相應地尋求公共物品消費管理機制的優(yōu)化途徑，對于提高公共經濟效益的意義，并不亞于對公共經濟再生產其他環(huán)節(jié)的研究。

不同性質和特點的公共物品在消費方式上具有明顯差別。國防服務從本質上屬于有備無患的防衛(wèi)性公共事務，只有在發(fā)生外敵入侵的時候才能付諸現實消費，而平時只能備而待用。制度、政策、法律、謀略一類抽象性公共物品的消費，體現為它們得到適時、準確和有效的落實或執(zhí)行，以便及時而充分地發(fā)揮它們的效用，一旦時過境遷，它們的使用價值就會隨即揮發(fā)凈盡，必須通過再生產加以更新。與前兩種公共物品不同，教育、衛(wèi)生、圖書館、科技館、體育場、實驗室、信息網絡和道路、橋梁、港口、路燈、路牌等實體性公共物品，都存在適當提高利用率和在使用過程中注意維護保養(yǎng)問題，從而是公共物品消費環(huán)節(jié)研究的主要對象。

所謂適當提高實體性公共物品的利用率，是指既要使盡可能多的人從使用它們的過程中受益，又要防止發(fā)生擁擠給使用者帶來時間損失或其他不便。達至這樣的理想效果，與三個因素有關：一是這些公共物品的空間配置應當合理，如果把圖書館、科技館、體育場配置在偏遠之處，或者在車流量很低的地方修建公路，將會由于給消費者帶來不便而降低其利用率。二是這些公共物品的產權設置應當科學，在實驗室、體育館的產權分別歸屬某一公共科研機構、大學或公共體育機構所有的情況下，一方面會導致這些公共設施因在同一城市的多個科研、教育機構中重復建設而產生的投入型浪費，另一方面又會降低每個此類公共設施的利用效率。從1990年后期開始，河北省財政廳在實驗室和機關信息網絡等類似公共設施建設中積極探索推行相關公共機構共建共用的改革，就旨在提高公共物品的利用率，并且切實收到了預期效果。三是這類公共物品需要有恰當的管理機制，例如在圖書館、科技館、博物館、紀念館、公園實行收費入場且收費標準較高的情況下，勢必明顯降低它們的利用率，而在實行免費開放的機制下，則會顯著提高它們的利用率。

加強公共物品使用過程中的養(yǎng)護，其作用在于適當延長公共物品的壽命周期。對許多不易發(fā)生精神磨損的實體性公共物品而言，如果注意加強其在使用過程中的維修保養(yǎng)，都會起到延長其使用壽命周期的效果。反之，如果公共物品在使用過程中維護保養(yǎng)不善，勢必不適當地縮短其壽命和再生產周期，從而減損公共經濟效益。

在上述幾種具有實踐意義的提高公共物品消費效益的途徑中，除了改善空間配置屬于需要在公共物品生產環(huán)節(jié)預先解決的問題以外，其他幾項則屬于需要從完善或創(chuàng)新公共物品分配機制和消費管理機制角度加以解決的問題。就中國而言，通過改善公共物品再生產的管理機制來提高公共經濟效率，仍有很大的潛力可挖，亟需通過深入細致的理論與政策研究尋求其具體路徑。

總之，公共物品的再生產過程是由其生產、分配、交換、消費四個環(huán)節(jié)構成的完整鏈條，它們循序推進、周而復始。其中，不僅每個環(huán)節(jié)都具有其具體功能和豐富內容，而且各環(huán)節(jié)之間也存在著不同程度的相互交叉或密切關聯(lián)。只有每個環(huán)節(jié)都依據科學管理原則實現正確運作，才能保證公共經濟具有較高的效率，從而充分發(fā)揮公共經濟促進經濟體所有成員福利不斷增加的應有功能。

三、公共物品使用價值和價值的生產與再生產

在商品經濟條件下，公共物品也具有使用價值和價值兩種屬性，即一方面是對社會有用、滿足某種社會需求的使用價值，另一方面又具有價值抑或是既有價值的轉化物。

公共物品的使用價值就是公共物品為其使用者帶來的效用，表現為公共經濟受托代理方為公共物品享用者提供的各種公共服務。例如，軍事的使用價值是作為公共權力機構的廣義政府為其國民提供的抵御外敵侵略即國防安全服務，公共衛(wèi)生的使用價值是廣義政府為其國民提供的疾病預防和健康維護服務，道路街區(qū)門牌標識是廣義政府為其國民提供的行走路線指引服務，制度和政策的使用價值則是國家為調節(jié)經濟社會關系、維護公共秩序、指導或約束公共經濟行為的社會規(guī)范等等。歸納起來，就實質和總體而言，公共物品的使用價值就是適應民間經濟主體的公共需要，著眼于克服民間經濟運行中難以自行解決的各種矛盾，通過提供優(yōu)良的制度規(guī)范、政策引導、基礎設施、外部環(huán)境以及直接惠及國民個人的各種公共服務，促進民間經濟健康有序高效發(fā)展，保障國民來自民間經濟和公共服務的各種福利不斷增加，獲得幸福生活和全面自由發(fā)展。

公共物品的價值同樣是由生產公共物品使用價值過程中轉移過來的過去勞動和所消耗的活勞動構成的，具體體現為公共物品的交換價值。在自然經濟占統(tǒng)治地位的歷史時期，生產公共物品的勞動也曾直接為各種實物和力役，而在商品經濟普遍化以后，則表現為購買用于公共物品生產資料和勞動力所花費的貨幣資金。這種價值隱藏在公共物品使用價值之中，或者說附著于公共物品使用價值之上，與公共物品的使用價值不可分離。

既然如此，公共經濟的生產就是公共物品使用價值與價值再生產的統(tǒng)一，或者反過來說，公共物品的生產包括使用價值和價值兩個方面。從周而復始、不斷重復的角度考察，公共物品使用價值和價值的生產就是公共經濟的再生產。

（一）公共物品使用價值的生產和再生產

與私人物品使用價值的生產一樣，公共物品使用價值的生產也需要通過生產資料與勞動力的現實結合才能實現。其中，勞動力是公共物品使用價值生產的主體，而生產資料則是生產公共物品所使用的勞動工具、勞動場所、勞動輔助條件和勞動對象之總和。公共物品使用價值生產所用的生產資料和勞動力共同構成公共經濟的生產力，勞動力的質量優(yōu)劣和生產資料的性能高低都會不同程度影響公共物品的生產或提供效率。單位勞動力所生產的公共物品數量就是公共經濟的勞動生產率，而單位勞動力和生產資料所提供的公共物品數量則是公共經濟的全要素生產率。生產或提供公共物品的勞動生產率和全要素生產率是衡量公共經濟效率的重要指標。

生產資料的不同部分會以不同方式影響公共物品的生產效率。在公務員主觀素質相同的條件下，他們在相對寬敞、光照適度、環(huán)境整潔的辦公場所工作，比在擁擠不堪、光照昏暗、凌亂骯臟的辦公場所勞作，通常會有更好的心情，相互間的干擾也比較少，因而會有更高的工作效率。勞動工具的改善，不僅會提高公務員的工作效率，而且會顯著提高公共服務的質量。電子信息技術在公共經濟中的使用，大大提高了公共經濟效率和質量。例如，實現全國范圍的社會保障和公共交通一卡通，將會給國民帶來更為便捷的社會保障和公共交通服務，同時還有利于提高社會保障設施利用率和促進地域間的社會交往。

相比生產資料而言，勞動力則是整個公共經濟生產力中最活躍和最根本的要素，尤其對于制度、政策、謀略、法律等柔性公共物品生產而言更是如此。1950年初朝鮮戰(zhàn)場上，中國人民志愿軍和朝鮮人民軍與美國為首的聯(lián)合國軍隊在武器裝備技術水平方面相差懸殊，而前者卻取得了勝利，迫使后者不得不在停戰(zhàn)協(xié)定上簽字，就是最有說服力的案例。同樣，在豪華辦公樓里使用最先進的電腦技術，未必比在簡陋辦公室使用相對落后的辦公設備所制定出來的制度、政策、法律和經濟社會發(fā)展規(guī)劃更高明。發(fā)生在20世紀40年代末的中國解放戰(zhàn)爭時期，在延安的窯洞和西柏坡的平房里使用破爛桌椅和煤油燈辦公的中國共產黨制定出一系列正確的政治和軍事謀略，迅速戰(zhàn)勝了在洋樓里、電燈下、使用當時相對現代條件辦公的國民黨，也是無可否認的歷史事實。究其機理，就在于勞動力在公共經濟生產力中起著比生產資料更具決定性的作用。進一步的問題是，對于公共物品使用價值生產而言，勞動力的哪些要素起著決定作用？應當說，對所有公共物品的使用價值生產來說，所用的勞動力整體上都需要具有健康的體魄、較高的道德素質和包括知識結構在內的適當專業(yè)技術素質，在數量上也要與各公共部門和單位所承擔的公共物品生產任務相適應。但對于不同種類公共物品使用價值生產、乃至同一公共部門不同崗位而言，其所需要的勞動力在身體素質和專業(yè)技術素質方面是有區(qū)別的。例如，對于提供國防安全服務而言，所有軍人都既需要能夠適應戰(zhàn)時持續(xù)作戰(zhàn)要求的強健肌體，也需要具有現代戰(zhàn)爭所要求的科學文化知識，但其中的戰(zhàn)士一般只需要健壯的體魄和操作武器所必要的文化技術知識，而高級指揮員則需要有關現代戰(zhàn)爭的戰(zhàn)略戰(zhàn)術理論知識。為了保證公共經濟中的勞動力具有較高素質，必須建立健全有效的選拔錄用、繼續(xù)教育和考核淘汰機制。

生產或組織提供各種公共物品都存在管理問題。管理也是公共物品生產或提供的重要因素，甚至是比生產資料更重要的生產要素。不斷推進管理方法和管理機制的科學化、現代化，對于提高公共經濟效率和公共物品質量的作用，不僅潛力巨大，而且永無止境。尤其是各種制度性、政策性、法律法規(guī)性公共物品，由于影響廣泛、深遠且需要相對穩(wěn)定，更應當重視在其擬定和論證過程中采用最先進的方法。公共物品生產年度計劃和中長期規(guī)劃的編制，因為涉及到公共資源配置是否科學合理，“計劃的節(jié)約是最大的節(jié)約，計劃的浪費是最大的浪費”，同樣需要采取最先進的預測、擬定和評估方法，容不得依靠領導主觀臆斷地“拍腦袋”式決策。因此，在客觀條件允許的條件下，隨著整個社會生產力水平的提高，及時改善公共物品生產物質條件、積極采用先進的公共服務手段，特別是不斷探索創(chuàng)新管理方法和管理機制，乃是提高公共經濟全要素生產率暨公共物品使用價值生產效率和質量所必須的。而管理體制、機制、方法創(chuàng)新能力以及與此呈正相關的管理水平高低，則取決于公共經濟管理者、特別是核心管理成員的道德素質、知識結構和技術素質。對于生產或提供制度、政策、謀略、法律等抽象性公共物品的核心公共部門而言，身居管理崗位的公職人員都應當具有較為高深廣博、結構相當完備的專業(yè)理論知識。為此，鄧小平同志早在20世紀80年代初就將公共部門負責管理工作的干部選拔標準明確為革命化、知識化、專業(yè)化和特定時期適用的年輕化。但這一標準并沒有始終得到認真的堅持。在很多時候、很多地方公務員招錄、選拔和使用中，對革命化、知識化素質的考核方面長期流于形式（包括對學歷造假行為不加甄別），甚至完全忽略對公職人員的專業(yè)化要求，結果是必然地導致很多地方和部門公共經濟決策多有失誤、損失浪費驚人和很多公共物品生產質量下降。實踐證明，外行領導內行，由無知而膽大的人擔任公共部門領導職務、特別是核心領導職務，若想確保高質量、高效率地生產或提供公共物品，無異于緣木而求魚。

提高公共經濟的生產率和公共物品質量，是公共經濟永恒的主題之一。而要提高公共經濟的生產率，首先需要解決的問題就是通過公共資源在各種公共物品上的合理配置，實現公共物品使用價值的最佳供給，達成公共物品的供給在品種結構、數量規(guī)模和內在質量方面與民間經濟對公共需求之間的平衡。為此，需要對各個公共部門所用的生產資料和勞動力進行合理統(tǒng)籌配置。但是，在歷史和現實中，由于各種主客觀因素的影響，公共資源的配置和公共物品的生產結構卻難以達到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。除此之外，為了確保公共經濟生產率持續(xù)保持著較高水平，還需要滿足兩個基本條件：一是要使各部門所擁有的生產資料和勞動力在數量、質量上與其承擔的公共物品生產或提供任務動態(tài)地相適應。二是要使各部門所使用的勞動力與生產資料在專業(yè)技術素質和數量方面相匹配，從而使二者結合起來以后能夠充分有效地完成公共物品使用價值的生產或提供任務。

隨著經濟社會發(fā)展，公共物品使用價值的生產總體上呈不斷擴大再生產趨勢。這一方面是因為，人們對公共物品的需求具有不斷擴大和提升的趨勢；另一方面，也因為社會生產力的總體提升，為不斷增加的公共物品需求得以滿足提供了客觀的物質基礎。導致社會對公共物品需求增加的主要因素有三：一是人口數量的增加。除國防、外交等較少種類的純公共物品以外，多數種類的公共物品需求量都在某種程度上與人口數量正相關，如教育、衛(wèi)生、圖書館、道路、公園、社會保障、街區(qū)公共服務等。二是公平正義標準隨著社會進步而逐步提升，導致許多本來具有排他性的“俱樂部”物品越來越多地進入公共物品行列，如教育、醫(yī)療、圖書館、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、醫(yī)療救助、家庭最低生活保障等。三是外部示范效應。在全球化趨勢的作用下，國與國之間交往交流日益頻繁，其他國家對相同社會事務的處理方式會很快傳播開來，國與國之間在公共物品提供種類和標準方面形成攀比式壓力，導致公共物品在國際間競爭機制的驅使下品種逐步增加、水準日益提升，以致會使一些民間經濟發(fā)展水平較低、從而財政汲取能力較差的國家政府為此而跌入債務陷阱難以自拔，由此引發(fā)持續(xù)多年的財政危機。

公共物品使用價值的擴大再生產有三種主要形式。一是現有公共物品種類不變，而供需總量簡單擴張，如公路里程延展、密度加大，醫(yī)院數量、容量和學校數、招生數增加以及義務教育階段拉長（有的國家將學前教育和高中教育并入義務教育范圍），等等。二是公共物品種類增加，如城鄉(xiāng)居民最低生活保障、醫(yī)療救助、女工生育保險、孕育期胎兒健康干預等。三是公共物品質量標準與時俱進地不斷提升。其中，第一、二種形式可以稱為公共經濟的外延擴大再生產，而第三種形式則屬于公共經濟的內涵擴大再生產。在多數情況下，公共物品使用價值的擴大再生產，僅通過挖掘原有設施內在潛力（如增加現有學校的班容量和現有醫(yī)院的病床數量等）和提高公共經濟生產效率通常難以實現，往往需要通過增加生產要素投入來解決。

從公共物品使用價值的再生產而言，需要根據對下一年度或下一個計劃周期各部門公共物品使用價值生產或提供任務的預測，并考慮主客觀生產要素新陳代謝和適當提升的要求，對所需生產資料和勞動力事先做出計劃安排與實際準備，以保證公共物品使用價值再生產的持續(xù)進行和不斷擴大。

這些，從理論上說是公共物品使用價值生產和再生產的基本原理，而從實踐角度說，則是公共經濟管理在技術方面的基本職責和要求。

（二）公共物品價值的生產與再生產

公共物品的生產和再生產通常都是在一個社會經濟體內部實現供需平衡的，并且實質上是在既作為買者又作為賣者兩種不同身份的同一個主體之間進行交換的，即使國際公共物品也是在享用這些公共物品的國家或地區(qū)范圍內共同籌資而實現供給的，因而類似于自給自足的自然經濟。所以，嚴格地講，公共物品并不具有商品性質，從而在根本意義上不帶有交換價值的屬性。但是，由于在現代商品經濟條件下，用于公共物品生產的各種生產要素，無論生產資料還是勞動力都在不同程度上具有商品屬性，使用它們都需要付出真金白銀，所以導致公共物品的生產和再生產也必須切實地考慮價值補償與循環(huán)問題。

在現代商品經濟條件下，為了進行公共物品生產，既需要從商品市場上購買生產資料，也需要按月向公職人員發(fā)放薪酬。用于每一種公共物品生產所支付的生產資料價值和勞動力價值，就構成該種公共物品的價值。這種價值在作為公共物品受托方的公共部門交付給作為公共物品生產委托方的民間經濟主體（居民個人、家庭和各種營利性組織）之時或之后，要以使用者付費或征繳稅收、基金的方式獲得等價補償，以便為下一個生產周期的開始準備支付所需生產要素交換價值的條件，從而保證公共物品使用價值和價值再生產周而復始地持續(xù)進行。

但與作為私人物品的商品生產不同的是，公共物品的價值僅僅包括公共物品的生產成本，而沒有資本的利潤即剩余價值，這是由公共物品本質上屬于同一個所有者自產自用的自然經濟屬性所決定的。不過，如此解釋，也存在一個令人不易理解的邏輯矛盾。因為，同樣一個人，付出同樣質量和數量的勞動，他如果在企業(yè)中工作，可能還會比就職于公共部門所獲得的薪酬更多，而他卻為那個企業(yè)貢獻了剩余價值；那么，他在公共部門工作盡管所得薪酬少得多，為什么反而未能創(chuàng)造剩余價值，難道他在公共部門的勞動就只有必要勞動而沒有剩余勞動嗎？解決這一邏輯矛盾的唯一路徑，只能是按照馬克思主義經濟學原理，將剩余價值和剩余勞動作為一種社會關系、生產方式即剝削制度特有的理論范疇來理解——即使在同一時空之下，只要不存在剝削制度，就不再存在剩余價值和剩余勞動的概念。當然，在無剝削制度的條件下，就個人而言，剩余勞動也是存在的，這就是他為滿足公共需求而付出的那部分勞動。對于公共物品而言，由于它不存在進一步的公共需求問題，所以，其中活勞動也就不再區(qū)分為必要勞動和剩余勞動。但對于在公共部門就職的勞動者來說，他還是要通過從所得薪酬中繳納各種稅收、基金和為公共物品的使用而付費，來體現社會意義上的剩余勞動。

公共物品價值的再生產，從理論上說是通過公共物品的交換過程實現的，在現實中則表現為年復一年的財政稅費、公共基金的征繳和公共支出的投入使用。與此相適應，公共物品價值的擴大再生產表現為財政收支占國民生產總值的比重總體上呈現的不斷提高趨勢。德國經濟學家阿道夫·瓦格納（1835—1917）早在1882年就通過對19世紀許多歐洲國家和日本、美國公共支出增長情況的考察，揭示了被后人稱之為瓦格納定律的“公共支出不斷增長法則”。其后世界各國財政收支絕對量不斷增長、相對量不斷提高的運行趨勢，持續(xù)地證實著這一法則的客觀性。二戰(zhàn)以后歐洲率先實行的福利國家政策，明顯加速了公共物品價值擴大再生產的進程。在福利國家政策實行力度最大的北歐國家，特別是瑞典，財政收支占GDP的比重早在半個世紀左右就超過了50%，近30多年來一直保持在60%以上。在這些國家中，由民間經濟和公共經濟結合而成的混合經濟已經演化為以公共經濟為主的經濟體。不過，“世界上沒有免費的午餐”“羊毛出在羊身上”，在這樣的國家中，國民在享受著更多公共物品使用價值或者公共福利的同時，他們所承受的稅收負擔也相對很重。只要這是真正體現多數國民意愿的公共選擇的結果，并且不會因此而使居民產生道德風險、導致普遍懶惰傾向，從而降低這個經濟體的國際競爭力，那么，這種混合經濟結構就是可取和有生命力的。

公共物品再生產過程中固定資產價值的補償方式同樣值得研究。公共經濟活動中所使用的固定資產不僅數額龐大，而且形態(tài)各異，既有辦公樓、教學樓、醫(yī)技病房樓、實驗室、國防工事、道路、橋梁、港口、市政工程等建筑物，也有電腦、寫字臺、環(huán)保檢測、醫(yī)療衛(wèi)生設備、坦克、槍炮等勞動器具，其實物形態(tài)需要在一年以上進行更新。為了保證這些實物形態(tài)的固定資產更新按時進行，就要設置一種適當的價值補償機制。這種價值補償，既可以按照權責發(fā)生制會計原則，采取按年提取折舊、專項儲存、預先積累、屆時使用的方式來實現；也可以按照現收現付制會計原則，通過在需要進行實物更新的年度預算中隨機安排來實現。單純采取哪一種補償方式都有利有弊：采取前一種價值補償機制，有利于從價值角度真實而全面地反映每個年度公共物品提供成本，從而保持公共經濟穩(wěn)健運行，但會使所提取儲存的折舊基金暫時閑置，即使將其存入銀行，通常存款的利息所得也難以抵補政府發(fā)債所付的利息支出；采取后一種價值補償機制，顯然可以提高公共資金的利用率，避免折舊基金閑置的利息損失，但容易掩蓋公共物品的全面真實成本和公共財務的可持續(xù)程度。為了最大限度地興利除弊，在現實的公共經濟管理中，需要實行權責發(fā)生制和現收現付制兩種會計原則并行且有機結合制度：一方面依據權責發(fā)生制會計原則按預算年度核算固定資產應計折舊納入每年公共經濟的完全成本，以如實披露公共財務的資產負債情況；另一方面，按照現收現付制核算并披露每個年度的公共預算收入、支出和平衡情況，同時對相關固定資產更新事宜在分年度公共預算中做出安排，以保證公共物品再生產的持續(xù)順暢進行。

公共物品價值再生產的各個具體組成部分，即固定資產、流動資產和勞動力的價值補償，全部都要通過公共財務預算運作來實現。

四、公共經濟生產方式的再生產

與民間經濟的生產方式一樣，公共經濟的生產方式也具有二重性⑥：一方面是生產力組成方式，即物質技術角度上生產要素各個部分之間的結合方式；另一方面則是公共經濟生產關系，即社會意義上公共經濟相關主體之間的相互關系。公共經濟的再生產就是這兩個方面相互適應、相互矛盾、相互作用的統(tǒng)一過程。

（一）公共經濟生產力組成方式的再生產

公共物品的生產要通過生產資料與勞動力有機結合的現實過程來實現。在不同歷史時期以及同一歷史時期的不同階段，用于生產公共物品的生產資料和勞動力在物質技術水平上是有差別的：使用大刀、長矛、弓箭等冷兵器提供國防服務，在組織方式和效率上不同于使用飛機、導彈等現代武器；人類社會初期直接使用人的體力和腦力與簡陋的生產資料相結合進行的公共物品生產，與現代人借助于現代信息技術進行公共物品生產，不僅生產效率不同，而且所生產的公共物品使用價值在質量上也不可同日而語。例如，現代人使用現代信息技術配置公共資源、進行國民經濟宏觀調控，在預見分析深度和政策工具傳導效率方面顯然要大大勝于古代人完全依靠人腦的時期，運用信息追蹤技術預防犯罪和破案的效率也大大高于以前。即使在同一歷史時期的同一階段，依據不同公共物品的特性，以政府購買公共服務或PPP方式借用民間經濟組織力量和優(yōu)勢提供公共物品，與單一依靠公共機構生產和提供所有公共物品，在效率和質量方面也會呈現明顯差別。

公共經濟生產力組成方式是由低級向高級不斷演進的，這種演進過程就是它在再生產中的不斷升級。實現其升級的推動力，一方面來自民間經濟生產力組成方式的進步，另一方面，也依賴公共經濟部門通過總結經驗教訓而不斷改良和創(chuàng)新。

（二）公共經濟生產關系及其再生產

公共經濟是典型的委托-代理型社會事物，由此決定了它的生產關系遠比民間經濟生產關系復雜。從自然邏輯視角考察，公共經濟生產關系至少包括委托方與受托方以及委托方和受托方各自內部關系三個層面。這三個層面生產關系的具體內容，因為存在各種各樣的矛盾而相當復雜，不僅都與公共經濟生產力發(fā)揮、進而公共經濟效率密切相關，而且通過相互作用影響整個公共經濟生產關系再生產的方向。

1.公共經濟生產關系的三個構成層次

第一層是公共經濟委托方與受托方之間的契約式代理關系。公共經濟的委托方是每個經濟體內所有民間經濟活動主體，包括居民及其組成的一般經濟社會組織。這些民間經濟活動主體相互間不可分割的公共需求和公共利益，是公共物品以及生產公共物品的公共經濟賴以產生和延續(xù)的根本原因。按照社會分工規(guī)律，民間經濟主體不可能都直接參與生產或提供公共物品的公共經濟活動，只有委托一部分社會成員專門從事公共物品的生產或提供活動才能保證必要的經濟效率。這部分受托執(zhí)行公共物品提供任務的人們在承擔公共經濟責任的同時，也不可避免地需要享有具體管理公共經濟的權力，并按照契約規(guī)定的標準領取合理薪酬，從而構成相對穩(wěn)定的公共經濟機構。由此就產生了公共經濟中最基本的生產關系——委托方與受托方之間基于公共物品生產、交換、分配、消費事務的經濟關系。按其內在邏輯，在這里，民間經濟主體作為公共經濟的委托方，既是公共物品使用價值的享用者，也是用于公共物品生產的公共經濟資源的提供者，因而是公共經濟理所當然的終極主人；相反，公共經濟機構作為公共事務的受托方和受雇于社會公眾的公仆，理應按照契約規(guī)定和委托方意志忠實地履行代理生產或提供公共物品的責任，謹慎地使用委托方賦予的公共經濟權力，并且按照規(guī)定期限向公共經濟的委托方和終極主人如實報告履責行權效果以及公共經濟運行狀況，從而接受委托方和主人的監(jiān)督。據此邏輯，公共經濟在決策和監(jiān)督層面天然地應該實行民主制，公共經濟所帶來的利益天然地應該實行普惠制。如恩格斯在《家庭、私有制和國家起源》一書中所述，在沒有發(fā)生階級分化、因而政治性國家尚未產生的原始氏族部落時期，以“祀與戎”為主要內容的公共經濟就是遵循決策民主制和利益普惠制原則運行的⑦。

但是，隨著社會生產力的提高，以狩獵、采集、種植為主要產業(yè)的原始公有制經濟開始出現剩余產品，氏族部落之間的掠奪性戰(zhàn)爭和其他集體生產成果（包括戰(zhàn)俘）逐步被執(zhí)行公共事務的部族首領憑借公共權力占為私有，社會成員由此逐步分化為奴隸主、奴隸和既非奴隸主也非奴隸的平民這三個階級，社會公共權力機構也隨之由社會成員用以滿足公共需求、實現公共利益的工具轉變?yōu)閴浩群蛣兿鲃趧与A級的暴力鎮(zhèn)壓工具，公共經濟決策和監(jiān)督的民主制相應地轉變?yōu)榻y(tǒng)治階級獨裁專制，公共經濟利益分配的普惠制愈來愈多地轉變?yōu)橄蚪y(tǒng)治階級傾斜制，盡管為維持基本產業(yè)延續(xù)的公共物品職能（如興修水利、鋪設道路橋梁、國防等）不得不繼續(xù)存在。在此后至近代資產階級革命成功以前的漫長歷史階段中，雖然也在古希臘城邦、古羅馬帝國等個別地方個別時期由于實行不同程度和不同形式的公共經濟民主制，而使公共經濟委托方與受托方之間的關系仍大體維持合理狀態(tài)，但在更廣大地域和更悠久的歷史時期中，公共經濟委托方與受托方之間的關系都進入異化軌道：受托方僭越委托方的公共經濟決策權，取消委托方對公共經濟運行的監(jiān)督權，以增進公共利益名義征集的公共資源被主要用于為統(tǒng)治階級提供各種奢靡生活條件、完成各樣假公濟私的政治軍事任務和制定實施強化經濟剝削、政治壓迫的制度政策等。這就是恩格斯所指出的公共機構異化過程⑧。近代資產階級革命勝利以來，公共經濟主人與公仆之間的委托-代理關系在越來越多的國家和地區(qū)逐步向符合自然邏輯的軌道回歸，公共經濟決策和監(jiān)督的民主制逐步得到提升，公共經濟利益分配的普惠制成分逐步增加。公共經濟生產關系的這種歷史發(fā)展軌跡，再一次證明了否定之否定規(guī)律的客觀性。

當然，這種歷史回歸還遠未完成。即使在憲法規(guī)定人民當家作主的一些社會主義國家，公共機構和公職人員行為偏離社會公仆準則的現象也并不鮮見。例如，憑借公共權力尋租的腐敗行為不時泛濫，而且小官也可成為巨貪。再如，公共投資中歸公職人員享用的豪華樓堂館所建設屢禁不止，甚至花費巨資在風景名勝和避暑區(qū)為一定級別以上的領導干部建設別墅，不僅免費維修和居住，而且在居住期間還給予伙食補貼等。至于為創(chuàng)造作為升官資本的所謂“政績”而濫行決策造成種種損失浪費或者導致政府債務膨脹的事例，更可謂數不勝數。在中國，黨的十八大以來雷厲風行的反腐敗，使公共機構的腐敗行為得以收斂，但是“按下葫蘆浮起瓢”，一些中下層公共機構的部分公職人員轉而以“不作為”來應對，從而引致公共經濟受托方行為發(fā)生另類異化。

第二層是公共經濟委托方內部的生產關系。其中存在著兩種不同性狀的矛盾。第一種矛盾是作為公共經濟終極主人的社會成員對公共經濟從道理上人人有責有權，而在事實上又人人都可不切實負責、不認真行使權力的邏輯悖論。這種矛盾基源于人類的自私本性與公共經濟天然具有的公共屬性之間的不吻合。其在現實中表現是，人們對于公共事務只想受益而不愿付出履責成本的“搭便車”傾向，極易造成公共經濟委托方整體責任與權力的失衡、公共選擇失真和對受托方監(jiān)督約束機制的失靈，從而引致公共經濟出現 “公共地悲劇”、逃稅、政治周期、福利陷阱、主權債務危機等負面效應。第二種矛盾是作為公共經濟主人和委托方的社會成員，在一定歷史階段上因經濟社會地位不同而區(qū)分出的不同利益集團之間在公共選擇傾向方面的差別和對立。在存在階級和利益階層的歷史階段，處于不同階級、階層乃至不同地域、不同性別、不同年齡的社會成員對于公共物品的需求會有所差別，特別是當某些公共物品的提供會直接導致社會成員的納稅負擔普遍增加的情況下，不同利益集團對提供某種于自己有利或不利的公共物品所表達的偏好傾向差異會尤其明顯，甚至可能完全沖突。例如，窮人對保護財產權的立法和司法不會感興趣，而富人對顯然更有利于窮困階級改變生存與發(fā)展條件但會明顯增加自己納稅負擔的社會保障、社會救濟、普及教育等公共物品則通常抱以冷漠乃至反對的態(tài)度。美國輪流執(zhí)政的民主與共和兩黨的公共經濟政策取向，就明顯反映出富裕階級與社會中下層居民對不同種類公共物品偏好傾向的差別；其中，軍事方面的鷹派政策一般是代表大資本家階級利益的共和黨所極力主張的。正因為如此，在實行獨裁專制的政治體制下，政府提供公共物品的一覽表中總會充斥著對經濟上占統(tǒng)治地位的剝削階級明顯有利的法律、制度、政策以及其他相對具體的事項。這是因為，在經濟上占據有利地位的階級在文化素質方面通常也會高于窮困階級，因而他們更容易作為公職人員直接進入掌握政治權力的社會公共機構，從而使偏向于增加富裕階級利益的公共經濟政策得以強化和經常化。而這樣的公共經濟政策必然加劇社會的階級分化與對立。不過，當這種對立達到頂點以后，勢必導致占人口大多數的中下層社會成員以劇烈的社會運動撕毀現存的社會契約，從而使現存王朝歸于覆滅。

第三層是公共經濟受托方內部的生產關系。其中又包括相互關聯(lián)的三個側面，其合理程度高低，與公共經濟決策效率、執(zhí)行效率和公共物品質量高低都有著極高的關聯(lián)度。一是不同層級廣義政府之間基于縱向分工的公共經濟責權利關系。在這種關系上，按照分工原理，公共經濟責權只有依據公共物品效益覆蓋范圍的差異情況合理地配置于不同層級的政府，才能保證公共經濟決策和執(zhí)行具有較高的效率，并產生較為理想的整體效果。如果公共經濟決策責權高度集中于中央或者地方分權過度，都不可避免地會加劇不同種類公共物品決策信息的不對稱，導致公共經濟資源配置經?；?、大幅度地偏離民間經濟主體對公共物品的需求，同時也不利于作為公共經濟主人的社會成員直接參與本地公共物品提供決策并發(fā)揮就近監(jiān)督作用，從而嚴重減損公共經濟效率。二是同級廣義政府不同部門之間基于橫向分工的公共經濟責權關系。按照分工原理，同級公共部門之間應當依據事有專責、依責賦權、適當制約、密切協(xié)同的原則明晰劃分公共事務責任與權限，以保證責任落實、以權行責、協(xié)調一致地承擔完成好本級政府的公共經濟責任。如果同級公共機構之間責任與權限配置違反上述原理和原則，責任劃分不清晰、不合理，權限配置與責任劃分失去嚴格匹配，勢必產生責任落空、權力濫用或各部門之間爭權諉責、相互扯皮等弊端，從而造成公共經濟制度、政策、法規(guī)混亂和公共資源濫用浪費、公共物品提供低效等一系列負面效應。三是各級公共權力機構、特別是中央權力機構內部核心成員與輔助成員之間在公共經濟決策過程中的耦合關系。直白言之，這種關系就是封建政治制度下的君臣關系和現代政治制度下公共部門主要領導與其副職佐僚之間在公共經濟活動中的相互關系。這種生產關系處理得如何，在不同政治體制下對公共經濟效率的影響作用存在重大差別，并且在一定意義上對前面兩種關系能否正確處理起著很大的制約作用。按照常理，對這種生產關系的處理應當遵循既有主有從、和衷共濟并且相互間有所制約的原則，以期集中正確智慧、協(xié)力承擔好公共經濟任務。在這種情況下，不僅主從雙方將會一榮俱榮，尤其重要的是必然有利于優(yōu)化公共機構內部縱向、橫向關系和整個公共經濟制度、政策，進而確保公共經濟具有較高效率和較好效果，并借助于公共物品的使用價值促進民間經濟繁榮發(fā)展，使整個社會的凈福利實現最大化目標。相反，如果公共機構的核心成員實行“一言堂”，拒絕吸納輔助成員的正確意見，或者輔助成員對核心成員無原則地一味順從，甚至投其所好、助紂為虐，則不僅會使主從雙方一損俱損、甚至同歸于盡，而且勢必劣化公共機構內部縱向、橫向關系和整個公共經濟制度、政策，導致公共經濟再生產沿著下行軌道演進⑨。

2.公共經濟委托方與受托方各自內部生產關系的相互作用對公共經濟生產關系再生產的影響

公共經濟委托方內部的生產關系和公共經濟受托方內部的生產關系不僅各自獨立地對公共經濟效率發(fā)生影響，而且二者之間還存在相互作用。這種相互作用，構成公共經濟生產關系的派生環(huán)節(jié)。

就委托方對受托方的影響而言，只有在公共經濟委托方內部不同階層之間關系比較和諧的情況下，其對受托方才能實施比較有效的控制和監(jiān)督，從而有利于保證整個公共經濟生產關系沿著優(yōu)化方向進行再生產。相反，在不同利益集團之間發(fā)生嚴重分裂的情況下，其對公共經濟受托方的控制力和監(jiān)督力將會大大下降，甚至被受托方所反制，勢必導致或加速公共經濟本質的異化。

再就受托方對委托方的影響而論，當受托方內部生產關系處于優(yōu)化狀態(tài)時，受托方將會采取積極的公共經濟制度和政策努力調節(jié)委托方內部生產關系中的矛盾，使其朝著優(yōu)化方向發(fā)展；相反，受托方內部生產關系如果處于劣質狀態(tài)，受托方將會通過采取扭曲的公共經濟制度和政策激化委托方內部生產關系中的矛盾，促使其沿著褪化方向再生產。

（三）公共經濟生產方式的矛盾運動

公共經濟生產力與生產關系作為公共經濟生產方式中既相統(tǒng)一又相對立的兩個方面，在現實的再生產過程中如影隨形地結合在一起并發(fā)生交互作用。公共經濟生產力組成方式能否適時適度地實現的升級，與能否充分發(fā)揮公共經濟生產力應有的效能緊密關聯(lián)，直接關系到公共經濟的效率、效益，從而影響到整個經濟體的競爭力和國民凈福利的損益。而公共經濟生產力組成方式適時適度地升級能否實現，則在很大程度上取決于生產關系的優(yōu)劣。在優(yōu)質生產關系的促進下，公共經濟生產力組成方式通常能夠及時吸納民間經濟技術進步的成果而得到較快升級，公共經濟生產力的效能就容易得到充分發(fā)揮，公共經濟生產方式的內部矛盾將會處于和諧狀態(tài)。相反，在劣質生產關系的作用下，公共經濟的生產力將會經常地被受托方濫用，其組成方式即使弊端再多（如冗兵冗吏過多，生產要素區(qū)域和部門配置失調等），也難以得到適時改良和創(chuàng)新，甚至呈劣化趨勢，致使公共機構所提供的制度、政策類公共物品扭曲和異化，進而導致民間經濟生產力受到壓抑和破壞，久而久之，勢必引起公共經濟生產關系內部矛盾日趨緊張。即使到了險象叢生、現存政權已經搖搖欲墜的階段，但由于落后的公共經濟生產力組成方式和劣質的公共經濟生產關系往往與公共物品生產受托方的利益緊密相關，以致他們仍然還要阻礙公共經濟生產力組成方式和生產關系的改良和創(chuàng)新。隨著公共經濟生產關系劣質因素的積累，其對公共經濟生產力要素潛能發(fā)揮的壓抑度將會越來越高，致使整個公共經濟生產方式的內在矛盾達致極為緊張的狀態(tài)，勢必激化公共經濟委托方與受托方之間的矛盾。當這種矛盾尖銳到頂點的時候，公共經濟委托方中的多數社會成員將會通過革命方式或合法選舉途徑解除與受托方的代理契約，導致廣義政府的更迭，從而為公共經濟生產力組成方式的演進和生產力潛能的充分發(fā)揮開辟道路。當然，歷史與現實中的大量實例同樣表明，作為受托方的公共機構也完全可以通過自覺的改革創(chuàng)新來主動消除公共經濟生產關系和生產力組成方式方面的弊端，使公共經濟生產方式中較為突出的內部矛盾得以緩解與克服，從而解放公共經濟生產力、優(yōu)化公共經濟生產要素的組織結構，進而有效提高公共經濟效率和公共物品質量。至于公共經濟生產關系各個側面各個層次中的矛盾如何通過改革創(chuàng)新加以緩解和克服，諾獎獲得者奧斯特羅姆教授等經濟學家曾經做過極有成效的探索⑩，筆者也在一些著述中進行過相關思考與討論{11}。

鑒于隨著經濟社會發(fā)展，在公共經濟生產方式中代表生產力一方的生產要素質量總體上呈現越來越高的發(fā)展趨勢，而與公共經濟生產關系密切相關的現代民主政治也總體上朝著不斷改善的方向前進，就世界范圍而言，公共經濟生產方式再生產將會沿著日趨優(yōu)化的軌道演進，前景令人樂觀。至于一個具體國度的公共經濟生產方式能否跟上這種世界潮流，則一方面取決于各國作為公共經濟委托方的人民大眾覺悟素質，另一方面取決于作為受托方的最高公共機構領導核心的歷史責任感強弱和與理論政策水平相關的國家治理能力高低，同時也同該國與國家治理現代化密切相關的公共經濟理論體系是否科學，以及公共經濟科學理論在人民大眾中的普及程度和對公共經濟管理層的武裝程度，有著相當密切的內在聯(lián)系。

[注 釋]

① 這些界說散見于瑞典經濟學家克努特·維克塞爾的《公平稅收新原理》（1896）、林達爾的《公平稅收：一個積極的方案》（1919）和美國學者柏格森的《福利經濟學可能前景的重述》（1938）、理查德·阿貝爾·馬斯格雷夫的《財政自愿交換論》（1939）、肯尼斯·阿羅的《社會選擇與個人價值》（1951）、薩繆爾森的《公共支出純理論》（1954）、詹姆斯·布坎南和圖洛克的《同意的計算》（1962）和布坎南的《自由、市場和國家》（1986）、A.B.阿特金森合與約瑟夫·斯蒂格利茨合著的《公共經濟學》（1980）和中國學者介紹歐美公共經濟理論的著作，如鄭煜所著《公共經濟》（2005）、高培勇所著《公共部門經濟學》（2011）等。

② 參見郭慶旺等譯，[美] 約瑟夫·E·斯蒂格利茨（Joseph E.Stiglitz）著：公共部門經濟學（第3版）[Economics of the Public Sector（Third Edition）]， 中國人民大學出版社，2013年版；高培勇著：《公共部門經濟學》， 中國人民大學出版社，2011年版，相關章節(jié)。

③ 馬克思也認同這種公共物品交換論，他在《哥達綱領批判》中指出“賦稅”就是“政府服務的價格”。見《馬克思恩格斯全集》，人民出版社，1995年版P104.

④ 在這一模型中，維克塞爾和林達爾運用效用評價、“利益賦稅原則”和邊際成本效益比較方法，說明民主政體下公共物品交換原理。見鄭煜著：公共經濟，國家行政學院出版社，2005年版。

⑤ [美]薩繆爾森、諾德豪斯著：經濟學（第19版），商務印書館，2013年版。

⑥ 馬克思在其經濟學巨著《資本論》中，對生產方式這一范疇至少在三種意義上加以使用：一是指以生產工具為主要標識的生產要素物質技術構成方式，如刀耕火種的原始農業(yè)生產方式，以蒸汽機為動力、以機器為生產工具的生產方式等；二是以生產過程中人與人經濟關系為重點的社會性生產方式，如封建農奴制生產方式、資本主義雇傭勞動制生產方式；三是在生產力與生產關系相統(tǒng)一意義上使用，如以社會化大生產為物質技術基礎、以資本所有制為生產關系的現代資本主義生產方式。其后，馬克思主義經濟學理論一般都在馬克思《資本論》中上述第三種意義上使用生產方式這一范疇。這里即遵循了這一用法。

⑦ 恩格斯指出：伊洛魁人已經“有討論公共事務的部落議事會”，部落“管轄的事情，包括低級階段上的野蠻人的全部公共事務”管理公共事務的機構在性質上屬于“還不知有國家的社會組織”，他們對公共事務的表決采取以手勢或發(fā)出不同聲音的方式進行表達。見《家庭、私有制和國家起源》，人民出版社，1972年版，P90、93、97。

⑧ 恩格斯指出：“社會為了維護共同的利益，最初通過簡單的分工建立了一些特殊機關。但是，隨著時間的推移，這些機關——為首的是國家政權——為了追求自己的特殊的利益，從社會的公仆變成了社會的主人。”見《家庭、私有制和國家的起源》，《馬克思恩格斯選集》第3卷，1995年版，P12。

⑨ 筆者2017年在《社會科學論壇》第9期發(fā)表的《公共經濟學視角下的貞觀之治》中，以貞觀之治的產生為例，分析了這一層次公共經濟生產關系處理及其社會效果問題。

⑩ 埃莉諾·奧斯特羅姆在其名著《公共事物的治理之道： 集體行動制度的演進》中，針對“公地悲劇”“囚徒理論”和“集體行動邏輯”等理論模型進行分析和探討，同時從小規(guī)模公共資源問題入手，開發(fā)了自主組織和治理公共事務的創(chuàng)新制度理論，為面臨“公地選擇悲劇”的人們開辟了新的途徑，為避免公共事務退化、保護公共事務、可持續(xù)利用公共事務從而增進人類的集體福利提供了自主治理的制度基礎。具體內容見上海三聯(lián)書店2000年出版的余遜達、陳旭東的中譯本。

{11} 具體論述見齊守印著《中國公共經濟體制改革與公共經濟學論綱》，人民出版社，2002年版；《論公共經濟生產方式及其優(yōu)化路徑》，《河北大學學報》（哲學社會科學版），2017年第1期；《基于公共經濟內在矛盾的國家治理研究》，《財政研究》，2017年第3期。

[參考文獻]

[1] [美] 約瑟夫·E·斯蒂格利茨（Joseph E.Stiglitz）.公共部門經濟學（第3版）[M].郭慶旺，等譯.北京：中國人民大學出版社，2013.

[2] 高培勇.公共部門經濟學[M].北京：中國人民大學出版社，2011.

[3] 鄭煜.公共經濟[M].北京：國家行政學院出版社，2005.

[4] [美]薩繆爾森，諾德豪斯.經濟學（第19版）[M].北京：商務印書館，2013.

[5] 恩格斯.家庭、私有制和國家起源[M]//馬克思恩格斯選集（第三卷）.北京：人民出版社，1995.

[6] [美]埃莉諾.奧斯特羅姆.公共事物的治理之道： 集體行動制度的演進[M].余遜達，陳旭東，譯.上海：上海三聯(lián)書店，2000.

[7] 齊守印.中國公共經濟體制改革與公共經濟學論綱[M].北京：人民出版社，2002.

[8] 齊守印.論公共經濟生產方式及其優(yōu)化路徑[J].河北大學學報（哲學社會科學版），2017（1）.

[9] 齊守印.基于公共經濟內在矛盾的國家治理研究[J].財政研究，2017（3）.