□ 羅 藝

（1.武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072；2.甘肅政法學院，甘肅 蘭州 730070）

生態(tài)城市的建設困境與法律對策

□ 羅 藝1，2

（1.武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072；2.甘肅政法學院，甘肅 蘭州 730070）

隨著生態(tài)文明建設的大力推進，全國各地掀起了建設生態(tài)城市熱潮。近年來，生態(tài)城市建設推進的過程中，也出現(xiàn)了許多新情況，比如城市建設定位，生態(tài)城市、低碳城市還是生態(tài)低碳城市，一些地方出現(xiàn)了違背生態(tài)規(guī)律的“偽生態(tài)文明建設”，局部范圍甚至出現(xiàn)蔓延傾向，生態(tài)城市建設存在認識誤區(qū)、建設誤區(qū)、生態(tài)折騰等等問題。如何解決生態(tài)城市建設中出現(xiàn)的新問題，走出建設誤區(qū)，成為亟待解決的問題。本文從生態(tài)城市建設的現(xiàn)狀分析入手，剖析生態(tài)城市建設存在的問題，在借鑒日本《生態(tài)城市法》等規(guī)范的基礎上，提出我國生態(tài)城市建設的法律對策，保障生態(tài)城市建設的健康有序發(fā)展。

生態(tài)城市；建設困境；法律對策；制度保障

法國經(jīng)濟學家卡里納·巴比爾說，“任何一種可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略都離不開城市，它們在我們所面臨的一切政治、經(jīng)濟、社會、環(huán)境、衛(wèi)生或文化問題中居于核心地位”［1］。城市化發(fā)展成為當今世界發(fā)展的主流趨勢。世界各國都非常重視城市的發(fā)展，城市的生態(tài)環(huán)境也成為人們關(guān)注的焦點。我國是世界上城市化進程速度最快的國家之一。近年來快速的城市化使得我國人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了里程碑式的變化。2011年末我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎厥状纬^50%。2015年中國城鎮(zhèn)化率達到56.1%，2016年末常住人口城鎮(zhèn)化率57.35%，比上年末提高1.25個百分點［2］。中國已進入城鎮(zhèn)化建設快速發(fā)展階段，預計到2050年我國城鎮(zhèn)化率將達70-75%，在這個階段城市形態(tài)可塑性大，必須改變粗放型的城市發(fā)展模式，在政府、企業(yè)、公眾多方努力下，探索適合我國國情的城市發(fā)展模式——生態(tài)城市。因此，未來中國的城市化發(fā)展對世界都有巨大的影響，建設綠色可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)城市已成為中國城市化進程的必然選擇和重要課題［3］。目前，生態(tài)城市的建設仍處于初級階段，霧霾、交通擁堵、出行難、停車難、垃圾圍城等“城市病”突出，民眾對改善生態(tài)環(huán)境的要求日益強烈，綜合治理之路艱巨而漫長。建設綠色、智慧、低碳、健康、宜居的中國新型生態(tài)城市，需要我們理念更新、制度完善、創(chuàng)新驅(qū)動、付諸持之以恒的行動。

1 生態(tài)城市建設的發(fā)展狀況

1.1 生態(tài)城市建設呈現(xiàn)迅猛發(fā)展的趨勢

江西省宜春市是我國最早提出建設生態(tài)城市的地區(qū)。1986年提出，并于1988年開始進行試點，生態(tài)城市建設的實踐拉開序幕。以建設生態(tài)城市為目標的城市年均增長量和總數(shù)都呈現(xiàn)出迅猛發(fā)展的態(tài)勢。（如圖1）據(jù)中國城市科學研究會統(tǒng)計，截至2012年7月，97.6%地級（含）以上城市以及80%的縣級市都提出了建設“生態(tài)城市”或“低碳城市”等城市發(fā)展新模式作為發(fā)展目標。（如圖2）中國已成為世界上生態(tài)城市建設數(shù)量最多，建設規(guī)模最大，發(fā)展速度最快的國家之一［4］。全國27個省市區(qū)各類“生態(tài)城”建設項目達到101項，總用地規(guī)模超過6260km2［5］。據(jù)有關(guān)學者統(tǒng)計，“截至2014年10月，全國提出‘低碳生態(tài)城市’有關(guān)建設目標的城市已達380個，占全國城市總數(shù)的57.6%。其中，提出‘生態(tài)城市’建設目標的有240個，低碳城市建設目標的有140個。目前，除港澳臺和西藏之外，中國內(nèi)陸地區(qū)的30個省級行政單位，每個省份都提出了低碳生態(tài)城市建設目標”［6］。2010年國家發(fā)展改革委發(fā)布 《關(guān)于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點工作的通知》，首批確立了廣東等13個省區(qū)和城市開展低碳試點工作。2012年11月，第二批確立了北京市等29個低碳試點省區(qū)和城市，穩(wěn)步推進低碳試點示范。2017年2月，第三批確定了內(nèi)蒙古自治區(qū)烏海市等45個城市（區(qū)、縣）開展低碳城市試點。尤其值得關(guān)注的是通過各類項目形式加速推進各類“生態(tài)城”建設，包括新建居民區(qū)、老城區(qū)改造、生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)、生態(tài)農(nóng)業(yè)示范園、第三產(chǎn)業(yè)生態(tài)示范園等等，這些都是我國生態(tài)城市建設的前沿探索。2015年公布了國家首批7個“國家生態(tài)園林城市”。截至2016年1月，全國約有半數(shù)城市（310個）、1/10的縣城（212個）成功創(chuàng)建國家園林城市［7］。至2016年，“已有118個城市被授予國家森林城市稱號，有80多個城市正在創(chuàng)建國家森林城市，有13個省份開展了省級森林城市創(chuàng)建活動?！保?］

圖1：全國提出生態(tài)城市建設目標的城市數(shù)量年均分布及累計分布［9］

圖2：全國提出生態(tài)城市發(fā)展目標的地級以上的城市［9］

1.2 促進生態(tài)城市建設的法規(guī)、政策不斷出臺

與生態(tài)城市建設浪潮相對應的是，在國家層面幾乎每年都會出臺各類型推動生態(tài)城市建設和發(fā)展的法規(guī)和政策（如表1）。

表1：促進生態(tài)城市發(fā)展的相關(guān)法規(guī)、政策（國家層面）

續(xù)表1

2 生態(tài)城市建設的困境

近幾年，生態(tài)城市建設的實踐中出現(xiàn)了“違背自然規(guī)律、超越生態(tài)承載能力和環(huán)境容量建設的‘偽生態(tài)建設’或‘偽生態(tài)文明建設’在局部范圍出現(xiàn)甚至蔓延”［11］的亂象，存在認識誤區(qū)、建設誤區(qū)、生態(tài)折騰等新問題。這些亂象和問題亟須相應的制度加以規(guī)制和引導。

2.1 對生態(tài)城市建設的定位不明確

從山水城市（1990 年）、園林城市（1992 年）、環(huán)保模范城市（1997 年）、衛(wèi)生城市（1999 年），到宜居城市（2000 年）、綠色城市（2001 年）、生態(tài)城市（2003 年）、國家森林城市（2003年）、低碳生態(tài)城市（2007年）、國家生態(tài)園林城市（2007年），再到如今的智慧城市。有太多的城市建設概念和城市評選活動，每種城市評優(yōu)活動也都有自己的標準，這在一定程度上推進了城市建設，但是也給城市建設帶來困惑。城市建設忽略了本應有的方向，陷入城市評優(yōu)多少攀比的亂象。到底該建設什么樣的城市才是理想中的城市模型，這些概念的紛亂使生態(tài)城市的建設實踐陷入迷茫，甚至走入誤區(qū)，因而對城市建設目標的正確定位顯得尤為重要。很多城市剛開始提出以生態(tài)城市建設為目標，近幾年又提出低碳城市的發(fā)展目標，出現(xiàn)城市建設定位不斷變化之亂象。城市的建設理念、功能定位、建設規(guī)劃、生態(tài)保護、協(xié)同發(fā)展等問題，亟待正確的理念和明確的制度來引導。

2.2 生態(tài)城市建設缺乏國家層面具體的指標體系和評價標準

建設生態(tài)城市需要具體的指標體系和衡量標準來指導生態(tài)城市的建設方向。目前現(xiàn)有的涉及生態(tài)城市建設的指標主要是2007年的《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設指標（修訂稿）》。從《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設指標（修訂稿）》來看，因為建設指標涉及省、市、縣三級體系，只能是從大體上給定一個數(shù)值比，更像是一個城市發(fā)展的綜合指針，是城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的一個大致目標體系，而不是具體針對生態(tài)城市建設的指標體系。而且在這個指標體系中對生態(tài)城市本身的理解就存在誤差，只是對省、市、縣的發(fā)展轉(zhuǎn)型給予大體指標導向。雖然冠之以“生態(tài)”，但是離真正生態(tài)城市建設需要還差之甚遠。過于籠統(tǒng)的指標體系對于生態(tài)城市的建設來說不僅具有宏觀指導意義，存在導向不明、目標不清的問題。而且生態(tài)城市建設發(fā)展速度迅猛，已有的指標體系是否符合當前建設的需要，也是令人困惑的問題。從現(xiàn)有建設較好的國際生態(tài)城的建設指標體系看，像天津中新生態(tài)城、河北曹妃甸生態(tài)城都有非常詳細的指標體系，動輒數(shù)百個具體指標，詳細到具體的規(guī)劃，管理的具體操作執(zhí)行等。這樣的指標體系才具有現(xiàn)實可操作性。雖然國家層面的指標體系不可能詳細到對具體生態(tài)城市建設的量身定做，但也應該與時俱進針對生態(tài)城市或者低碳生態(tài)城市建設的實際需要制定更為詳盡和具體可操作性的指標體系，對更多生態(tài)城市的建設給予一般性的指引。

2.3 生態(tài)城市建設的規(guī)劃不當

生態(tài)城市建設一個很重要的問題就是合理的城市規(guī)劃。這一點在《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設指標（修訂稿）》就有明確的要求，省、市、縣三級區(qū)域應分別制定《生態(tài)省建設規(guī)劃綱要》《生態(tài)市建設規(guī)劃》《生態(tài)縣建設規(guī)劃》。2010年發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，是對國土空間開發(fā)具有戰(zhàn)略性、基礎性和約束性的規(guī)劃。該規(guī)劃還要求各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）盡快完成省級主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作。但是現(xiàn)實情況是省級規(guī)劃編制緩慢，很多提出建設生態(tài)城市目標的城市并未制定相應的《生態(tài)城市建設規(guī)劃》。在生態(tài)城市建設實踐中，建設規(guī)劃不合理，強調(diào)新城建設多，往往忽視舊城改造。新城建設又存在建設土地規(guī)劃不當?shù)戎T多問題。比如，目前開發(fā)的一些生態(tài)城項目，由于選址不當，造成了影響生態(tài)安全的隱患?！坝捎谧非笞匀痪坝^的優(yōu)良及土地成本的制約，在建生態(tài)城項目選址在濕地等生態(tài)脆弱地帶占62%，選址占用農(nóng)田與山地的占32%?！保?2］這樣的情況就違背了生態(tài)城市建設應該盡可能地利用鹽堿地、灘涂地等未利用用地的生態(tài)化改造來進行建設，而不應該大量占用耕地、濕地等限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的原則。違反這個原則，只能使得生態(tài)城市的實踐前功盡棄，功虧一簣。如：“上海東灘生態(tài)城和廊坊萬莊生態(tài)城均是因為生態(tài)城開發(fā)占用了農(nóng)用地等方面的問題造成生態(tài)城建設陷入了一籌莫展的困境”［13］。在生態(tài)城市的建設中還缺乏科學的規(guī)劃理念，一些生態(tài)城市建設不考慮城市發(fā)展和市民的實際需求，為了經(jīng)濟利益和政績工程，盲目開發(fā)城市住宅區(qū)，導致大量房產(chǎn)空置。天津?qū)氎嫣柗Q“亞洲最大別墅區(qū)”的京津新城，可“開盤10年來，入住率極低，被外界冠以‘鬼城’之稱”。雖然《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》對國土規(guī)劃利用有了大致的限定，但是對于生態(tài)城市建設而言僅有大致土地規(guī)劃是遠遠不夠的，而且即便有這樣的規(guī)劃，由于規(guī)劃本身約束力有限，所以也出現(xiàn)了違背規(guī)劃，盲目建設的情形。各地生態(tài)城市建設的規(guī)劃也處于摸索階段，由于缺乏對規(guī)劃統(tǒng)一、明確的要求，在編制內(nèi)容和深度方面存在不少缺陷，編制的規(guī)劃無法對生態(tài)城市建設起到良好的保障與引導。因而，亟需專門指向生態(tài)城市建設的規(guī)劃，明確城市規(guī)劃的核心地位，盡快出臺省級規(guī)劃編制，形成完整的省市縣三級規(guī)劃編制體系。

2.4 生態(tài)城市建設的法制保障不完善

目前存在諸多影響生態(tài)城市建設進程的因素，最主要的還是制度保障不完善。諸如：生態(tài)城市建設的政策法律體系不夠健全、執(zhí)法不完善、監(jiān)督機制缺乏執(zhí)行力以及人們對生態(tài)城市建設的生態(tài)法律意識缺失，都在時刻影響著生態(tài)城市建設的進程。依法治國是國家的治國理念，依法治市或者依法保障生態(tài)城市建設也是不可或缺的。法律作為調(diào)整人們行為關(guān)系和利益關(guān)系的準則，在生態(tài)建設中將會起到重要的規(guī)制和指引作用。從國外生態(tài)城市建設的經(jīng)驗來看，法制完善是保障生態(tài)城市建設有序推進的重要舉措和關(guān)鍵所在。目前我國地級以上城市都把“生態(tài)城市”或“生態(tài)低碳城市”作為本地建設的目標，但缺乏類似日本《生態(tài)城市促進法》這樣的生態(tài)城市建設綜合立法的法律引導。生態(tài)城市的建設目前只能援引現(xiàn)有法規(guī)的零散性規(guī)定，而這些相關(guān)的法律法規(guī)，只是涉及城市建設的一般性、原則性的條款，很多內(nèi)容需要更新，不具有現(xiàn)實可操作性。因此，中國生態(tài)城市建設的法制保障亟待加強。

3 日本生態(tài)城市建設的法制經(jīng)驗

國外生態(tài)城市（低碳城市）建設立法中，最為典型的就是日本。日本是世界上第一個頒布專門的 《低碳（生態(tài)）城市促進法》的國家，并形成了以該法為核心的生態(tài)城市法律體系。日本的法制經(jīng)驗，對于我們解決生態(tài)城市建設中出現(xiàn)的困境，有很好的借鑒意義。

3.1 日本關(guān)于生態(tài)城市建設的法規(guī)政策

1993年的日本《環(huán)境基本法》就針對城市型污染提出了生態(tài)環(huán)境保護基本策略，明確政府、企業(yè)、公眾在生態(tài)保護方面的職責和義務。隨后陸續(xù)制定了200多個與土地、住宅、城市建設密切相關(guān)的政策法規(guī)，形成了較為完整的保障生態(tài)城市建設的法律體系。近年來，日本推進了生態(tài)城市專門立法的進程。2010年，日本國土交通廳、城市與地域建設局發(fā)布了《低碳城市建設指導方針 （Low Carbon CityDevelopment Guidance）》；2012 年，頒布《低碳（生態(tài)）城市促進法（Low Carbon City Promotion Act（Eco-city Law）》，這是世界首部以生態(tài)（低碳）城市命名的國家立法。為了配合《低碳（生態(tài)）城市促進法》的實施，日本政府還相繼出臺了一系列配套的法規(guī)：《低碳城市促進的法律實行令》①日本：都市の低炭素化の促進に関する法律施行令。（2012年），經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、國土交通省、環(huán)境省頒布的《低碳城市促進的基本方針》②日本：都市の低炭素化の促進に関する基本的な方針。（2012年）、國土交通省《低碳城市促進的法律實行規(guī)則》③日本：都市の低炭素化の促進に関する法律施行規(guī)則。（2012年）、國土交通省、都市局發(fā)布《低碳城市促進相關(guān)的停車設施的集約化的指南》④日本：都市の低炭素化の促進に関する法律に基づく駐車施設の集約化に関する手引き。（2014年）等。此外在城市規(guī)劃、城市開發(fā)、城市公共交通、城市物流、公園綠化、城市下水道設施、公共自行車、城市綠色建筑等方方面面出臺相應法規(guī)政策予以指引。

3.2 日本生態(tài)城市立法的簡評

雖然最早的生態(tài)城市實踐是在美國伯克利進行的，但是在生態(tài)城市建設的法制保障方面，日本已經(jīng)處于世界領先地位。制定了以《低碳（生態(tài)）城市促進法》為核心，以政府、環(huán)境省、交通省等國家職能部門制定的實行規(guī)則在內(nèi)的一系列法規(guī)政策。這些法規(guī)政策涉及生態(tài)城市建設的各個層面，許多內(nèi)容都值得我國予以參考借鑒。當然日本《低碳（生態(tài)）城市建設》缺乏生態(tài)文化建設以及環(huán)境教育相關(guān)內(nèi)容，造成這種情況的原因是日本已頒布了《環(huán)境教育法》，生態(tài)文化建設和環(huán)境教育的具體內(nèi)容，在該法中有詳細的規(guī)定。因此，在我國目前尚未制定《環(huán)境教育法》的背景下，在制定生態(tài)城市建設的專門立法時應該考慮增加此項內(nèi)容。

4 我國生態(tài)城市建設的制度對策

生態(tài)城市建設出現(xiàn)種種亂象的根本原因，是缺乏制度層面的有效應對和規(guī)制，尤其是缺乏法律層面的權(quán)威指引。與生態(tài)城市建設發(fā)達的日本等國相比，我國在制度建設上還遠遠落后。隨著《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的發(fā)布，法治中國建設開始全面推進。這為生態(tài)城市建設的法制建設推進吹響了號角，只有完善的制度、健全的法規(guī)才能保障生態(tài)城市建設的持續(xù)、健康、穩(wěn)定的發(fā)展。

4.1 從法律層面明確生態(tài)城市建設的定位

對于目前眾多的城市建設稱謂而言，需要在法律層面予以確定。究竟建設什么樣的城市，不再有困惑和名稱的迷惑。通過前文所述的生態(tài)城市的概念可知，生態(tài)城市的基礎是要以生態(tài)學的原理為指導，促進城市建設的綠色發(fā)展。生態(tài)城市的發(fā)展需要生態(tài)、經(jīng)濟、社會三者的協(xié)同發(fā)展。如某些學者在對生態(tài)城市的定義中所指出的，“生態(tài)城市作為一個新的城市發(fā)展目標，其發(fā)展形式是多種多樣的，但其本質(zhì)內(nèi)涵是相同的，即生態(tài)城市是一個包含了自然環(huán)境和人文價值的綜合性概念，是一個以人為主導，自然環(huán)境為依托，資源流動為命脈，社會、環(huán)境、經(jīng)濟統(tǒng)一協(xié)調(diào)的復合系統(tǒng)。 ”［13］因而目前諸如 “低碳城市”“生態(tài)園林城市”“低碳生態(tài)城市”“生態(tài)城”“生態(tài)示范城市”“生態(tài)文明城市”等等，這些只不過是“生態(tài)城市”的某種形式的外在表現(xiàn)而已，任何一個稱謂都不能像生態(tài)城市那樣完整地概括現(xiàn)代城市建設的要求和理念，在國際上對“生態(tài)城市”（Ecocity）的城市建設定位也有了比較一致的認同。因此，我們不需要創(chuàng)造城市建設的新名詞，而需明確生態(tài)城市建設的選擇定位和具體目標，這樣才能保證城市建設的可持續(xù)發(fā)展。應由國務院統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部委，對于目前的城市建設目標進行明確的界定，出臺相應的行政法規(guī)明確“生態(tài)城市”的建設定位。

4.2 出臺全國性的生態(tài)城市建設指標體系和評價標準

生態(tài)城市建設需要明確的指標體系和評價標準。目前，我國亟需制定具有普遍指導意義的國家層面的生態(tài)城市建設的具體指標體系，作為今后各地生態(tài)城市建設的參照標準。在各地的生態(tài)城市建設實踐中有不少值得參考的指標體系，如天津生態(tài)城、曹妃甸生態(tài)城的指標體系，指標具體到規(guī)劃和管理的操作施行。對于生態(tài)城市，聯(lián)合國曾經(jīng)有6項定性的描述作為評價標準，包括有“戰(zhàn)略規(guī)劃和生態(tài)學理論作指導、工業(yè)產(chǎn)品是綠色產(chǎn)品，提倡封閉式循環(huán)工藝系統(tǒng)、走有機農(nóng)業(yè)的道路、居住區(qū)標準以提高人的壽命為原則、文化歷史古跡要保護好，以及自然資源不能破壞，把自然引入城市等”［14］。近年來住建部委托編制了《綠色生態(tài)城區(qū)指標體系編制導則》《綠色生態(tài)城區(qū)規(guī)劃編制導則》，北京市也出臺了《北京市綠色生態(tài)示范區(qū)評價標準》及《北京市綠色生態(tài)示范區(qū)技術(shù)導則》，指導相關(guān)規(guī)劃的編制及示范區(qū)的評選和實施評估。2015年住建部委托主編《綠色生態(tài)城區(qū)評價標準》出臺征求意見稿，成為國家第一部綠色生態(tài)城區(qū)的評價標準［15］。這是生態(tài)城市建設指標體系完善的重要時機，指標體系的積極探索為今后大規(guī)模地推廣應用奠定了重要的基礎，期望盡快頒布全國性生態(tài)城市建設的具體評估標準，明確生態(tài)城市建設的具體方向。還可以借鑒日本立法經(jīng)驗，頒布生態(tài)城市發(fā)展具體指南，確立分區(qū)域引導的原則。

4.3 生態(tài)城市規(guī)劃制度化

目前現(xiàn)有涉及生態(tài)城市規(guī)劃的立法，主要是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》以及《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設指標 （修訂稿）》《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》等行政規(guī)章。這些法規(guī)要么法律內(nèi)容籠統(tǒng)陳舊，跟不上建設要求；要么是法規(guī)層級不高，不受重視，不能保障生態(tài)城市建設規(guī)劃有效編制和實施。制度化是確保生態(tài)城市規(guī)劃有序開展的根本保證。正如有些學者指出的“要在現(xiàn)有城市規(guī)劃編制指標體系和城市規(guī)劃管理體系政策框架的基礎上，結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)要求，把有助于促進低碳生態(tài)城市發(fā)展的發(fā)展理念、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)規(guī)范、決策方式納入到城市規(guī)劃發(fā)展和管理的政策框架之中，為低碳生態(tài)城市建立長效機制和體制保障?！保?6］因而，需要國家層面的生態(tài)城市規(guī)劃指南或指導方針的出臺和地方三級體系的生態(tài)省、市、縣規(guī)劃編制盡快落實。此外應當在現(xiàn)有法律中強化對生態(tài)城市建設規(guī)劃用地的限制性要求，嚴禁在限制開發(fā)和禁止區(qū)域搞項目開發(fā)，明確各類工業(yè)類型用地面積和用地布局的產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃標準。要按照生態(tài)城市建設的理念，修訂完善現(xiàn)行的城市規(guī)劃指標體系，制定專門的生態(tài)城市規(guī)劃指標體系和指導性標準、技術(shù)規(guī)范等。此外，還應該進一步規(guī)范城市規(guī)劃管理體系，適當引入公眾參與機制，使城市規(guī)劃管理更加科學和高效。只有推動公眾的廣泛參與，才能使生態(tài)城市的規(guī)劃、建設和管理得到公眾的認可與支持，建立地方政府與公眾之間互動合作的良好關(guān)系。

4.4 生態(tài)教育制度化，弘揚生態(tài)文化

生態(tài)意識并不是與生俱來的，要靠教育引導。通過生態(tài)教育提升人們的生態(tài)意識，引導人們的理念和行為的生態(tài)化轉(zhuǎn)向，從而形成全社會的生態(tài)文化氛圍。這是生態(tài)文化建設的必由之路。生態(tài)意識的培養(yǎng)，目前來看應該強調(diào)生態(tài)文明觀念、生態(tài)倫理和生態(tài)法制教育。生態(tài)教育的推進，不能僅僅依靠人們的自覺自省，必須通過制度化的推進。這已成為各國的共識，發(fā)達國家更是走在了生態(tài)教育制度化或法制化的前列。如美國、日本為代表的發(fā)達國家紛紛制定了《環(huán)境教育法》。國內(nèi)的天津、寧夏等市區(qū)也頒布了地方性的環(huán)境教育條例，這些都為國家層面環(huán)境教育的制度化推進奠定了重要的實踐基礎。生態(tài)教育制度，應當包含社會教育和學校教育多個向度。社會教育，應該有效利用多種媒介和宣傳方式，諸如：宣講、示范、評優(yōu)、媒體報道等多種方式推進人們對綠色生態(tài)理念的認知。學校教育的制度化更是生態(tài)教育的重要方面，應當在小學至大學的各教育階段，開展相適應的不同類型的生態(tài)教育，確保生態(tài)教育的長期性和有效性。通過生態(tài)教育提升公眾生態(tài)意識，推進生態(tài)文化建設。生態(tài)教育還有一個重要任務是推動公眾的參與意識。隨著生態(tài)教育的普及和深入，生態(tài)文化建設的進程也會加速，人與自然和諧相處的理念必將深入人心。生態(tài)文化的弘揚，還會帶動人們主動參與到生態(tài)城市建設中的積極性，這也是生態(tài)城市建設迫切需要的重要動力。

4.5 制定生態(tài)城市建設的專門法律法規(guī)

日本等發(fā)達國家的立法經(jīng)驗告訴我們，生態(tài)城市建設的推進，必要的立法是不可或缺的。從國內(nèi)視角看，以深圳和貴州為代表的生態(tài)城市建設發(fā)展比較好的地方，都制定了地方生態(tài)城市建設的專門法律法規(guī)。貴陽市于2013年制定的 《貴陽市建設生態(tài)文明城市條例》，該條例實施以來，貴陽市獲批建設全國首個生態(tài)文明示范城市，國家環(huán)境保護模范城市通過驗收等。自2010年住房和城鄉(xiāng)建設部與深圳市人民政府簽訂國家低碳生態(tài)示范市合作框架協(xié)議以來，深圳市先后頒布 《深圳市創(chuàng)建國家低碳生態(tài)示范市工作方案》《深圳市居住小區(qū)低碳生態(tài)規(guī)劃設計指引》《關(guān)于推進生態(tài)文明、建設美麗深圳的實施方案》《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》，并于2014年提出了《深圳經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)文明建設條例（草案）》，這些政策法規(guī)都使深圳市生態(tài)城市建設走在全國前列，被認為是目前唯一將生態(tài)城市和低碳城市建設有機結(jié)合在一起的生態(tài)示范城市。無論是國外立法的先進經(jīng)驗還是國內(nèi)立法實踐，都為制定國家層面《生態(tài)城市促進法》提供了有益經(jīng)驗。面對生態(tài)城市建設的迅猛浪潮，亟待該法對生態(tài)城市建設予以保駕護航。因而，制定促進生態(tài)城市建設的單行法是解決生態(tài)城市建設困境的重要途徑，應當盡早制定頒布。

5 結(jié)語

在國家大力推進生態(tài)文明建設的大背景下，生態(tài)城市建設又被賦予了新的歷史使命，不僅僅是城市建設發(fā)展轉(zhuǎn)型的需要，更是生態(tài)文明建設的重要一環(huán)。然而生態(tài)城市建設不可能一蹴而就，需要一個長期的過程。在生態(tài)城市建設的過程中，新的問題還會不斷涌現(xiàn)，面對挑戰(zhàn)，只有不斷完善相關(guān)法規(guī)制度才能保障生態(tài)城市建設可持續(xù)地健康發(fā)展。

［1］皮埃爾·雅克，拉金德拉·帕喬里.城市：改變發(fā)展軌跡［M］.潘革平，譯.北京：社會科學文獻出版社，2010：15.

［2］國家統(tǒng)計局.2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報［R］.2017-02-28.

［3］李迅，劉琰.低碳、生態(tài)、綠色:中國城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略選擇［J］.城市規(guī)劃學刊，2011（02）：1-7.

［4］［9］李迅，劉琰.中國低碳生態(tài)城市發(fā)展的現(xiàn)狀、問題與對策［J］.城市規(guī)劃學刊，2011（04）：23-29.

［5］韋小寒.探析我國低碳生態(tài)城市發(fā)展的現(xiàn)狀、問題及對策［J］.低碳世界，2014（05）：33.

［6］方創(chuàng)琳，等.中國低碳生態(tài)新城新區(qū)：現(xiàn)狀、問題及對策［J］.地理研究，2016（09）：1601-1614.

［7］首批 7 個國家生態(tài)園林城市公布［EB/OL］.（2016-01-30）［2016-09-30］.http：//finance.sina.com.cn/roll/2016-01-30/doc-ifxnzpkx5698018.shtml.

［8］李慧，張哲浩.我國新增 22 個國家森林城市［N］.光明日報，2016-09-20（02）.

［10］國家環(huán)?？偩?生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設指標（2007）修訂稿［S］.2007.

［11］劉舉科，孫偉平，胡文臻.中國生態(tài)城市建設發(fā)展報告（2015）［R］.北京：社會科學文獻出版社，2015：9.

［12］李海龍.中國生態(tài)城建設的現(xiàn)狀特征與發(fā)展態(tài)勢［J］.生態(tài)城市，2012（08）：1-8.

［13］中國生態(tài)城市發(fā)展現(xiàn)狀、問題、對策［N］.中國建設報，2011-05-31（02）.

［14］李迅，李冰.綠色生態(tài)城區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢［EB/OL］.（2016-06-28） ［2017-02-26］.http：//qoofan.com/read/J8zyWow1GW.html.

［15］李冰，李迅.綠色生態(tài)城區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢［J］.城市發(fā)展研究，2016（10）：93.

［16］李迅，等.中國低碳生態(tài)城市發(fā)展戰(zhàn)略［J］.城市發(fā)展研究，2010（01）：39.

責任編輯 梅瑞祥

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.07.031

D922.297

A

1004-0544（2017）07-0164-07

國家社科基金項目（12CFX002）；甘肅省社科規(guī)劃項目（13YD093）；甘肅省高等學?？蒲许椖浚?014A-088）；甘肅政法學院重大項目（2016XZD02）；司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心蘭州基地項目（SFWM2016009）。

羅藝（1980-），男，甘肅天水人，法學博士，甘肅政法學院副教授、碩士生導師。