●鄭延良 陳圣雄 吳湘云

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專題調(diào)研報(bào)告
——以福建省為例

●鄭延良 陳圣雄 吳湘云

農(nóng)業(yè)是一個(gè)國家和地區(qū)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，其所提供的農(nóng)產(chǎn)品不僅關(guān)系到國計(jì)民生的安全問題，也是國民經(jīng)濟(jì)諸多產(chǎn)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品來源。但農(nóng)業(yè)受自然條件的制約大、農(nóng)業(yè)防災(zāi)抗災(zāi)能力脆弱，開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、補(bǔ)償農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失有重要意義。本文通過開展福建省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專題調(diào)研，了解近年來政策性農(nóng)險(xiǎn)工作開展情況及存在的問題，探討進(jìn)一步推動(dòng)政策性農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的意見建議，為完善和落實(shí)農(nóng)險(xiǎn)政策提供參考。

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中央財(cái)政補(bǔ)貼保險(xiǎn)公司

為了解福建省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作開展情況及存在的問題，探索福建省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展對(duì)策，財(cái)政部駐福建專員辦于2015年8月至2016年7月對(duì)福建省開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的情況進(jìn)行了調(diào)研。

一、調(diào)研目的

福建省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自2006年試點(diǎn)啟動(dòng)以來，在服務(wù)農(nóng)業(yè)、抵御風(fēng)險(xiǎn)方面作出了積極貢獻(xiàn)，但其高速發(fā)展的背后也隱藏著諸多不足和弊端。為此，在對(duì)福建省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展實(shí)踐及問題調(diào)研基礎(chǔ)上，本文總結(jié)其可推廣和借鑒的經(jīng)驗(yàn)，分析制約其發(fā)展的因素，研究探索發(fā)展和完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的對(duì)策，可以為財(cái)政惠農(nóng)資金的有效使用、國家惠農(nóng)政策的有效落實(shí)提供有益的參考。

二、調(diào)研對(duì)象

目前，福建省開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司共有3家，分別為中國人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司福建省分公司（以下簡(jiǎn)稱“人保財(cái)險(xiǎn)福建省分公司”）、中國人壽財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司福建省分公司及中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司福建分公司。其中，涉及中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的僅人保財(cái)險(xiǎn)福建省分公司1家。

為此，選定調(diào)研對(duì)象主要為人保財(cái)險(xiǎn)福建省分公司及其相關(guān)縣（市、區(qū)）分公司，并根據(jù)調(diào)研需要適時(shí)走訪了財(cái)政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、保監(jiān)等有關(guān)部門。

三、調(diào)研情況

（一）福建省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀

2005年福建省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作經(jīng)省委省政府同意，由省政府辦公廳、省農(nóng)辦、省財(cái)政廳、人民銀行福建省分行、福建省保監(jiān)局和中國人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司福建省分公司組成混編小組負(fù)責(zé)研究農(nóng)險(xiǎn)問題。經(jīng)過為期一年的調(diào)研，混編小組在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，于2006年8月18日出臺(tái)了《福建省人民政府關(guān)于開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的通知》（閩政文〔2006〕388號(hào)），并隨《通知》下發(fā)了《福建省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)第一步試點(diǎn)方案》，正式啟動(dòng)福建省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。其中，涉及中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼的水稻種植保險(xiǎn)、森林綜合保險(xiǎn)和能繁母豬保險(xiǎn)三種政策性農(nóng)險(xiǎn)2011-2015年的業(yè)務(wù)開展情況見表1。

從表1中可以看出，2011-2015年，水稻、森林、能繁母豬三大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)和保額總體上呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，財(cái)政補(bǔ)貼力度不斷加強(qiáng)，賠款金額大幅增加，賠付率也不斷升高，政策性農(nóng)險(xiǎn)在抵御農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮著越來越重要的作用。

（二）調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題

目前，福建省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)過多年的實(shí)踐與發(fā)展，已經(jīng)初步走出了一條適合福建地區(qū)特色的經(jīng)驗(yàn)發(fā)展之道，特別是近年來，福建省政策性農(nóng)險(xiǎn)領(lǐng)域不斷拓寬、產(chǎn)品不斷完善與創(chuàng)新，保險(xiǎn)賠償額也逐步提升，農(nóng)險(xiǎn)的服務(wù)能力不斷加強(qiáng)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已成為防范農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的有效制度安排。但由于政策性農(nóng)險(xiǎn)起步時(shí)間晚，涉及面廣，監(jiān)管薄弱等原因，政策性農(nóng)險(xiǎn)的發(fā)展還有很長(zhǎng)的路要走，此次調(diào)研也發(fā)現(xiàn)了一些亟待解決的問題：

1、存在財(cái)政資金配套不及時(shí)或不到位問題。截至2015年底，中國人保財(cái)險(xiǎn)福建省分公司應(yīng)收未收保費(fèi)2711萬元，分別是市縣財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼資金1501萬元和中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼資金1210萬元不能及時(shí)到位，其中，水稻種植保險(xiǎn)應(yīng)收未收保費(fèi)195萬元，為市縣財(cái)政應(yīng)補(bǔ)貼保費(fèi)部分；養(yǎng)殖保險(xiǎn)應(yīng)收未收保費(fèi)1728萬元，主要有市縣財(cái)政應(yīng)補(bǔ)貼保費(fèi)518萬元和中央財(cái)政應(yīng)補(bǔ)貼保費(fèi)1210萬元。森林綜合保險(xiǎn)應(yīng)收未收保費(fèi)788萬元，為市縣財(cái)政應(yīng)補(bǔ)貼保費(fèi)部分。這些問題都會(huì)影響保險(xiǎn)公司開展政策性農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的積極性，在一定程度上制約了政策性農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的推廣。

2、投保面積不真實(shí)影響財(cái)政資金使用的有效性。以水稻種植保險(xiǎn)為例，福建省素有“八山一水一分田”之稱，地形以低山、丘陵為主，導(dǎo)致實(shí)地測(cè)量難度大、成本高，因此，保險(xiǎn)公司主要按照統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)來確定水稻投保面積。而按照統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)計(jì)算的方法在一定程度上虛增了水稻投保面積，財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼根據(jù)投保面積按比例分配，影響了財(cái)政資金使用的有效性。

表1 三種政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)2011-2015年的業(yè)務(wù)開展情況

3、存在保費(fèi)收取及賠款方式不合理現(xiàn)象。福建地形決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要以戶為單位，產(chǎn)業(yè)化規(guī)?；捷^低。例如水稻種植保險(xiǎn)，每戶投保面積有限，農(nóng)民應(yīng)繳保費(fèi)以幾元到十幾元居多，保險(xiǎn)公司到每家每戶收取保費(fèi)成本太高，因此福建部分地區(qū)采取從國家發(fā)放給農(nóng)民的有關(guān)補(bǔ)貼（如糧食直補(bǔ)等）中扣抵，這種做法一方面違反了農(nóng)民自愿原則，另一方面也將非水稻種植戶列入投保范圍，虛增了水稻投保面積。又如森林綜合保險(xiǎn)，因目前福建省許多經(jīng)濟(jì)林都已劃為生態(tài)林，出險(xiǎn)后若保險(xiǎn)公司將賠款直接打入林戶個(gè)人卡上，會(huì)出現(xiàn)部分林戶將賠款用于其他支出，而非用于災(zāi)后林木恢復(fù)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，福建省部分地區(qū)存在保險(xiǎn)公司在出險(xiǎn)后并未將賠款支付給林戶，而是將賠款轉(zhuǎn)入當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門指定賬戶，由林業(yè)部門統(tǒng)一安排植被恢復(fù)的現(xiàn)象。

4、部分險(xiǎn)種呈現(xiàn)保障水平偏低情況。以森林綜合保險(xiǎn)、水稻種植保險(xiǎn)為例。2009年，福建省實(shí)施森林綜合保險(xiǎn)統(tǒng)保時(shí)，根據(jù)當(dāng)時(shí)福建省平均造林成本，森林保險(xiǎn)每畝保額確定為500元，這一標(biāo)準(zhǔn)一直延續(xù)到2013年；2014年，這一標(biāo)準(zhǔn)提高到600元。然而，目前造林平均成本約為1150元/畝，偏低的保額難以滿足災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)需要。同樣，當(dāng)前僅物化成本，每畝水稻為540-610元，而水稻每畝的保額僅400元，明顯偏低。

5、保險(xiǎn)公司經(jīng)營運(yùn)作不規(guī)范制約政策性農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，保險(xiǎn)公司在農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營過程中存在諸多問題：比如存在承保的標(biāo)的物不明的情況，因?yàn)楸ｋU(xiǎn)機(jī)構(gòu)很難辨別投保標(biāo)的（如能繁母豬承保時(shí)未打?qū)Ｓ枚鷺?biāo)等、種植業(yè)也無明顯的標(biāo)簽）的真假；保險(xiǎn)公司與農(nóng)戶的溝通不到位，致使保費(fèi)和理賠款存在被侵吞的風(fēng)險(xiǎn)。另外，根據(jù)福建保監(jiān)局現(xiàn)場(chǎng)檢查發(fā)現(xiàn)，部分保險(xiǎn)公司在政策性農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營中存在業(yè)務(wù)檔案失真、承保理賠內(nèi)控薄弱、虛列費(fèi)用等問題。

6、存在監(jiān)管力量薄弱或監(jiān)管不到位問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)險(xiǎn)資金主要源于中央及省級(jí)財(cái)政支持，職能部門通常僅確保上級(jí)資金是否到位，而忽視監(jiān)管；保險(xiǎn)監(jiān)管部門如保監(jiān)局因人手緊缺，監(jiān)管力量有限，導(dǎo)致農(nóng)險(xiǎn)補(bǔ)貼資金存在監(jiān)管缺位問題。雖然此次調(diào)研并未發(fā)現(xiàn)虛假投保和虛假理賠案例，但相關(guān)部門監(jiān)管不到位很容易滋生腐敗。

四、對(duì)策建議

（一）加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，合理分配財(cái)政資金，確?；蒉r(nóng)政策更好落實(shí)到位

雖然近年來國家不斷加大對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政支持力度，但隨著人工成本和物價(jià)水平的不斷攀升，某些政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平已經(jīng)不能滿足農(nóng)民災(zāi)后的生產(chǎn)需要。建議國家進(jìn)一步加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，根據(jù)農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品的實(shí)際需求制定新的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，取消或降低農(nóng)民繳費(fèi)比例，推動(dòng)部分農(nóng)險(xiǎn)品種保費(fèi)和保額的提高，更好地發(fā)揮政策性農(nóng)險(xiǎn)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，統(tǒng)籌考慮不同地區(qū)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況，合理分配財(cái)政資金，如對(duì)財(cái)政困難的貧困縣（區(qū)）可以適當(dāng)提高中央財(cái)政補(bǔ)貼比例，避免因地方財(cái)政困難導(dǎo)致相關(guān)政策無法落實(shí)的現(xiàn)象，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。

（二）改變政策性農(nóng)險(xiǎn)“全覆蓋”理念，切實(shí)發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)防災(zāi)抗災(zāi)作用

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，福建省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)?；讲桓撸S多農(nóng)戶的投保面積有限，例如水稻種植保險(xiǎn)，許多農(nóng)戶投保面積僅為1-2畝，保額在400-800元之間，且部分投保土地并非真正用于水稻種植，投保政策性農(nóng)險(xiǎn)對(duì)農(nóng)戶而言抗災(zāi)防災(zāi)的意義不大。因此，許多農(nóng)戶的投保意愿不強(qiáng)，保險(xiǎn)公司到每家每戶確定種植面積、收取小額保費(fèi)的成本太高。建議適當(dāng)提高政策性農(nóng)險(xiǎn)投保門檻，例如水稻種植保險(xiǎn)可以規(guī)定單戶投保面積需在10畝以上，且需遵循農(nóng)戶自愿原則，將財(cái)政補(bǔ)貼資金更多地用于保障實(shí)際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，真正發(fā)揮政策性農(nóng)險(xiǎn)防災(zāi)抗災(zāi)作用。

（三）豐富農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品，進(jìn)一步拓寬政策性農(nóng)險(xiǎn)領(lǐng)域

目前，福建省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中涉及中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼的只有水稻種植保險(xiǎn)、森林綜合保險(xiǎn)和能繁母豬保險(xiǎn)3種，建議可以根據(jù)各省的地域特點(diǎn)和產(chǎn)品特色，進(jìn)一步拓寬政策性農(nóng)險(xiǎn)領(lǐng)域，將財(cái)政資金適當(dāng)向經(jīng)濟(jì)效益好、發(fā)展前景廣闊的特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)品傾斜，推動(dòng)當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)業(yè)發(fā)展。如可以根據(jù)福建省地域特色將茶葉、花卉、設(shè)施蔬菜等列入中央財(cái)政補(bǔ)貼范圍，進(jìn)一步增加農(nóng)險(xiǎn)險(xiǎn)種的針對(duì)性和靈活性；或有針對(duì)性地開發(fā)高保障型的價(jià)格指數(shù)類保險(xiǎn)產(chǎn)品，進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)戶收入，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四）創(chuàng)新農(nóng)險(xiǎn)技術(shù)，增強(qiáng)查勘定損能力

目前，福建省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)查勘定損工作主要通過人工實(shí)地查勘的方式，查勘成本大，效率不高，特別是大災(zāi)發(fā)生時(shí)，查勘工作將花費(fèi)大量的人力物力；同時(shí)，查勘技術(shù)落后容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，給政府和保險(xiǎn)公司帶來不必要的經(jīng)濟(jì)損失。建議國家加大對(duì)查勘技術(shù)研發(fā)方面的投入，創(chuàng)新農(nóng)險(xiǎn)技術(shù)，如在養(yǎng)殖業(yè)領(lǐng)域引進(jìn)二維碼和DNA鑒別技術(shù)，建立養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的庫，有效防止道德風(fēng)險(xiǎn)，并通過引入3G遠(yuǎn)程查勘定損技術(shù)，提高養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)查勘定損效率。

（五）健全監(jiān)管機(jī)制，確保保費(fèi)補(bǔ)貼資金真正惠農(nóng)

建議探索建立保監(jiān)局、紀(jì)委、檢察院、審計(jì)部門、財(cái)政部門等多部門聯(lián)合的監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)作，形成全過程監(jiān)管鏈條，防止地方政府和保險(xiǎn)公司利用職權(quán)分配農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的市場(chǎng)資源、干預(yù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的承保和理賠活動(dòng)來牟取利益。通過制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼資金管理制度、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)稽核審計(jì)制度等，明確資金的使用范圍、操作程序及監(jiān)督檢查等事項(xiàng)，確保財(cái)政補(bǔ)貼資金的使用效率和效益；同時(shí)拓寬監(jiān)督舉報(bào)渠道，通過電視、廣播、報(bào)紙、鄉(xiāng)村公示欄、宣傳資料等媒體、渠道進(jìn)行宣傳報(bào)道，將承保、查勘定損、理賠情況進(jìn)行公示，鼓勵(lì)民眾參與監(jiān)督，進(jìn)一步規(guī)范政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)行為，確保保費(fèi)補(bǔ)貼資金真正惠農(nóng)?！?/p>

郭軍，孔祥智.我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主體利益協(xié)同度分析[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2016,(02).

（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>

財(cái)政部駐福建專員辦）