王瑞波，孫煒琳，黃圣男，姜 茜※

(1.農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)生態(tài)與資源保護(hù)總站，北京 100125； 2.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所，北京 100081)

?

·農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革專欄·

基于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的農(nóng)業(yè)面源污染防治法律研究*

王瑞波1，孫煒琳2，黃圣男2，姜 茜2※

(1.農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)生態(tài)與資源保護(hù)總站，北京 100125； 2.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所，北京 100081)

[目的]我國農(nóng)業(yè)面源污染形勢日趨嚴(yán)峻，嚴(yán)重影響產(chǎn)地環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品供給與質(zhì)量安全，進(jìn)而影響農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的順利進(jìn)行，必須加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染防治，而健全的法律體系是農(nóng)業(yè)面源污染防治順利進(jìn)行的基本保障。為適應(yīng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，滿足市場對(duì)安全、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，健全完善我國農(nóng)業(yè)面源污染防治法律體系。[方法]在系統(tǒng)梳理分析我國農(nóng)業(yè)面源污染防治已有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，深入剖析了當(dāng)前農(nóng)業(yè)面源污染防治法律體系存在的問題。[結(jié)果]法律體系建設(shè)滯后、立法質(zhì)量不高、部分法律法規(guī)缺乏可操作性、法律配套體系不完善等。[結(jié)論]針對(duì)問題，從健全法律體系、推進(jìn)地方完善規(guī)章制度、明確部門職責(zé)、強(qiáng)化立法宣傳、完善配套體系等方面提出了政策建議。

農(nóng)業(yè)面源污染 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 法律體系

0 引言

農(nóng)業(yè)面源污染指的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中產(chǎn)生的污染物，在大面積范圍內(nèi)通過非特定的排放口排放到環(huán)境中造成的環(huán)境污染。我國農(nóng)業(yè)面源污染問題主要表現(xiàn)為化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)投入品的過量使用，以及畜禽糞便、農(nóng)作物秸稈和農(nóng)用殘膜等農(nóng)業(yè)廢棄物的不合理處置。2015年，化肥使用量6022萬t，利用率僅為35.2%； 農(nóng)藥使用量30萬t左右，利用率僅為36.6%； 全國產(chǎn)生畜禽糞污38億t，資源化綜合利用率60%； 農(nóng)作物秸稈產(chǎn)生量10.4億t，綜合利用率80.2%； 農(nóng)田使用地膜145萬t，當(dāng)季回收利用率60%左右，不足2/3。農(nóng)業(yè)面源污染加劇了土壤、水體和大氣污染風(fēng)險(xiǎn)。推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染防治法律法規(guī)建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治，確保農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，對(duì)于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染防治法律體系建設(shè)的必要性與緊迫性

1.1 防治農(nóng)業(yè)面源污染是深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然要求

隨著我國由中等收入國家向高收入國家邁進(jìn)，收入增速趨緩，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨產(chǎn)能過剩、結(jié)構(gòu)失衡、增長乏力等挑戰(zhàn)，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為保障經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、行穩(wěn)致遠(yuǎn)的一項(xiàng)重大舉措。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是供給性結(jié)構(gòu)性改革的重要一環(huán)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“穩(wěn)定器”和“壓艙石”。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心是促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重質(zhì)的需求轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)是生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)、安全、滿足市場需求的產(chǎn)品。優(yōu)良的產(chǎn)地環(huán)境、清潔的生產(chǎn)方式是生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品的基本前提。但是長期以來粗放的、掠奪式的生產(chǎn)經(jīng)營方式使得我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨資源過度消耗、產(chǎn)地環(huán)境惡化、生態(tài)系統(tǒng)退化等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。面源污染特別是農(nóng)業(yè)面源污染成為我國最為嚴(yán)重的環(huán)境問題，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全帶來嚴(yán)重威脅。

農(nóng)業(yè)面源污染造成的危害主要有3個(gè)方面[1， 2]：一是危害水體功能，影響水資源的可持續(xù)利用，表現(xiàn)為地表水的富營養(yǎng)化和地下水的硝酸鹽含量超標(biāo)。二是危害農(nóng)田土壤環(huán)境，影響土地生產(chǎn)能力和可持續(xù)利用能力，表現(xiàn)為土壤有害物質(zhì)超標(biāo)和土壤結(jié)構(gòu)遭受破壞。第三是危害農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，影響農(nóng)村居民的生活環(huán)境質(zhì)量?！懊褚允碁樘?，食以安為先”，食品安全首先是“產(chǎn)”出來的，這充分說明生產(chǎn)源頭的重要性。深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心是生產(chǎn)滿足市場需求的農(nóng)產(chǎn)品，質(zhì)量安全是滿足市場需求的基本前提，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全要時(shí)刻繃緊治理農(nóng)業(yè)環(huán)境這根弦，把住生產(chǎn)環(huán)境安全關(guān)，治地治水，凈化農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境。因此，適應(yīng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治刻不容緩。

1.2 健全的法律體系是農(nóng)業(yè)面源污染防治的依據(jù)和保障

與點(diǎn)源污染相比，農(nóng)業(yè)面源污染起源于分散、多樣的地區(qū)，地理邊界和發(fā)生位置的難以識(shí)別和確定[3]； 具有分散性、隱蔽性、隨機(jī)性、滯后性、難以監(jiān)測和量化等特點(diǎn)。這些特點(diǎn)決定了農(nóng)業(yè)面源污染的治理難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于點(diǎn)源污染[4]，耗時(shí)長，資金量大，需要協(xié)調(diào)多方主體的利益關(guān)系。近幾年來我國高度重視農(nóng)業(yè)面源污染的治理問題，將其作為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重中之重來抓，投入大量的人力、物力和財(cái)力，雖然取得了一定成效，但形勢依然嚴(yán)峻。究其原因，在于缺少系統(tǒng)、完善、具有可操作性的法律制度體系。我國農(nóng)業(yè)面源污染產(chǎn)生于人口眾多、經(jīng)營規(guī)模小、生產(chǎn)分散的農(nóng)村地區(qū)，大范圍、分散的小污染源使得污染監(jiān)管和治理存在操作上的困難。同時(shí)，農(nóng)業(yè)面源污染治理不僅是農(nóng)業(yè)部門，還涉及工業(yè)、環(huán)保、水利等眾多相關(guān)部門，這使得我國農(nóng)業(yè)面源污染治理工作更加錯(cuò)綜復(fù)雜。

根據(jù)發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)面源污染治理的成功經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)業(yè)面源污染治理包括制度、技術(shù)和監(jiān)管3個(gè)層面，其中制度是核心，決定著技術(shù)實(shí)施效率和監(jiān)管效果。制度主要是法律制度和以此為基礎(chǔ)的政策。完善的制度設(shè)計(jì)是從頂層開始規(guī)制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為，減少污染產(chǎn)生并激發(fā)技術(shù)和管理創(chuàng)新，提高污染治理效率。從我國的實(shí)際情況來看，這3個(gè)方面都亟待完善，特別是法律制度。只有形成了完善的法律制度，才能為技術(shù)創(chuàng)新和監(jiān)管提供條件。法律的規(guī)范作用是調(diào)解各項(xiàng)矛盾的關(guān)鍵。為此，我國農(nóng)業(yè)面源污染治理應(yīng)高度重視法律的作用，讓法律成為預(yù)防和控制農(nóng)業(yè)面源污染的重要依據(jù)，完善相關(guān)立法，提高農(nóng)業(yè)面源污染預(yù)防和治理的效果。

2 我國農(nóng)業(yè)面源污染防治立法現(xiàn)狀

我國很多法律都有涉及農(nóng)業(yè)面源污染防治的規(guī)定，主要是規(guī)制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥、農(nóng)藥等化學(xué)投入品的合理使用及生產(chǎn)過程中產(chǎn)生廢棄物的回收或綜合利用[5]。表1匯總了我國已出臺(tái)的所有涉及農(nóng)業(yè)面源污染法律法規(guī)及規(guī)章。除此之外，還有部分部門規(guī)章正在征求意見中，比如，農(nóng)業(yè)部的農(nóng)藥登記管理辦法(征求意見稿)、農(nóng)藥生產(chǎn)許可管理辦法(征求意見稿)、農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法(征求意見稿)等正在征求意見中。

表1 我國已出臺(tái)的涉及農(nóng)業(yè)面源污染防治內(nèi)容的法律法規(guī)及規(guī)章

名稱位階立法時(shí)間最新修訂時(shí)間實(shí)施時(shí)間中華人民共和國農(nóng)業(yè)法法律1993年7月2日2012年12月28日2013年1月1日中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法法律1989年12月26日2014年4月24日2015年1月1日中華人民共和國水污染防治法法律2008年2月28日———2008年6月1日中華人民共和國大氣污染防治法法律1987年9月5日2015年8月29日2016年1月1日中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法法律2004年12月29日———2005年4月1日中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法法律2002年6月29日2012年2月29日2012年7月1日中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法法律2006年4月29日———2006年11月1日中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法法律2008年8月29日———2009年1月1日中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法法律1999年12月25日2016年11月7日2016年11月7日畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例法規(guī)2013年10月8日———2014年1月1日農(nóng)藥管理?xiàng)l例法規(guī)1997年5月8日2017年2月8日2017年6月1日農(nóng)用薄膜行業(yè)準(zhǔn)入條件工信部部門規(guī)章2009年12月17日———2010年1月1日肥料登記管理辦法農(nóng)業(yè)部部門規(guī)章2000年6月12日2004年6月25日2004年7月1日農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法農(nóng)業(yè)部部門規(guī)章2006年9月30日———2006年11月1日

在地方立法上，截止2013年底，我國已有21個(gè)省(直轄市、自治區(qū))制修訂了《農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，甘肅省出臺(tái)了《甘肅省廢舊農(nóng)膜回收利用條例》、湖南省發(fā)布了《湖南省外來物種管理?xiàng)l例》、重慶市正在研制《重慶市農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例》，已經(jīng)取得顯著進(jìn)展。14個(gè)省(自治區(qū))和4個(gè)省會(huì)城市出臺(tái)了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理辦法(或條例)》，上述地方法規(guī)或規(guī)章，都有對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染防治的規(guī)定和要求。

3 法律體系存在問題與不足

長期以來，我國環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)一直放在工業(yè)點(diǎn)源污染治理及城市生活污染治理上，忽視了對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的治理。與點(diǎn)源污染和城市生活污染防治的法律體系相比，有關(guān)農(nóng)業(yè)面源污染防治的立法還很滯后，現(xiàn)有的立法無法使人們認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)面源污染防治工作的嚴(yán)峻性和緊迫性，對(duì)于日益嚴(yán)峻的農(nóng)業(yè)面源污染形勢來說力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，無法滿足農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中保護(hù)和改善農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境的需要。已經(jīng)出臺(tái)的涉及農(nóng)業(yè)面源污染治理的法律法規(guī)存在位階普遍不高、立法質(zhì)量有待加強(qiáng)、法律規(guī)制內(nèi)容有待進(jìn)一步豐富和完善等問題。

3.1 法律體系建設(shè)滯后

第一，立法滯后于農(nóng)業(yè)面源污染防治工作的需要。我國農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)面源污染的情況也在發(fā)生著變化，化肥和農(nóng)藥的過量使用已經(jīng)是全國最為普遍的農(nóng)業(yè)面源污染問題，廢舊地膜對(duì)土壤的破壞作用已經(jīng)顯現(xiàn)，畜禽養(yǎng)殖業(yè)規(guī)?；陌l(fā)展使得畜禽糞便的產(chǎn)生更為集中和高強(qiáng)度，而現(xiàn)行立法在修訂過程中，并沒有根據(jù)農(nóng)業(yè)面源污染發(fā)生的變化對(duì)相應(yīng)條款做出的修訂，更談不上開展有針對(duì)性的有效防治。

第二，缺少系統(tǒng)的、專門的農(nóng)業(yè)面源污染治理法律。在法律體系建設(shè)過程中，沒有將農(nóng)業(yè)面源污染防治作為一個(gè)整體進(jìn)行考量，缺少一部全國性的農(nóng)業(yè)面源污染防治基本法，涉及農(nóng)業(yè)面源污染的法規(guī)條文多是零散地分布于其他相關(guān)法律的少量條款中，各個(gè)法律之間缺乏連貫性、系統(tǒng)性。這導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面源污染治理各項(xiàng)工作往往依托于其他環(huán)境問題治理而開展，缺乏系統(tǒng)性和一致性。

第三，立法數(shù)量不足，已有法律位階不高。農(nóng)業(yè)面源污染涉及多種污染源，雖然已經(jīng)針對(duì)農(nóng)藥、畜禽養(yǎng)殖污染防治頒布實(shí)施專門法律，但這些法律位階均不高，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》和《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》是行政法規(guī)。而化肥、地膜等污染防治的法律法規(guī)尚未制定實(shí)施，關(guān)于秸稈焚燒污染也僅在《中華人民共和國大氣污染防治法》中有兩條涉及。

3.2 立法質(zhì)量有待提高

立法質(zhì)量不高使得法律條文對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)和農(nóng)業(yè)面源污染防治工作起不到實(shí)質(zhì)性的指導(dǎo)作用，也起不到法律應(yīng)有的威懾和警示作用。

第一，相關(guān)法律條文內(nèi)容重復(fù)較多。相關(guān)國家層面的法律法規(guī)中，涉及農(nóng)業(yè)面源污染防治的表述都是幾乎類似的原則性規(guī)定。而地方規(guī)章基本是對(duì)現(xiàn)有普通法律和行政法規(guī)的重復(fù)，比如多個(gè)省(直轄市、自治區(qū))制定的《農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》中的內(nèi)容大同小異，未根據(jù)區(qū)域農(nóng)業(yè)面源污染的特征進(jìn)行細(xì)化，制定操作性更強(qiáng)的條款。

第二，農(nóng)業(yè)面源污染防控和治理仍存在立法缺失。目前農(nóng)業(yè)面源污染中的各類污染源都有相應(yīng)的行政法規(guī)或部門規(guī)章涉及，但是，農(nóng)業(yè)面源污染的防控和治理卻并不是一些法規(guī)和規(guī)章的立法意圖所在。比如《農(nóng)用薄膜行業(yè)準(zhǔn)入條件》只是對(duì)農(nóng)用薄膜生產(chǎn)的約束，未涉及廢舊地膜的回收； 《肥料登記管理辦法》是對(duì)肥料生產(chǎn)和銷售市場的規(guī)范，對(duì)肥料的使用標(biāo)準(zhǔn)和污染防治沒有涉及[6]。《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》是專門針對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染防治的法規(guī)，但只是針對(duì)規(guī)模養(yǎng)殖，沒有涉及散戶養(yǎng)殖污染的防治。此外，法律條文中多是采用鼓勵(lì)或支持各級(jí)政府、企業(yè)、個(gè)人采取防治農(nóng)業(yè)面源污染措施，較少提出強(qiáng)制性的要求。

第三，缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染進(jìn)行治理的法律法規(guī)。涉及農(nóng)業(yè)面源污染的原則性規(guī)定基本是控制污染物排放，即對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的預(yù)防，對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)面源污染進(jìn)行有效治理是污染防治工作的另一個(gè)重要方面，但目前尚沒有法規(guī)涉及。污染地區(qū)的修復(fù)與治理需要人力、財(cái)政、科技多方面的支撐，也是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)的工程，必須確立具體的可操作的法律制度作為引領(lǐng)，目前已有的法律規(guī)定顯然無法滿足這一要求。

3.3 部分法律法規(guī)缺乏可操作性

在涉及農(nóng)業(yè)面源污染的法律中，一個(gè)普遍突出的問題是關(guān)于農(nóng)業(yè)面源污染防治的條款規(guī)定多是原則性的，內(nèi)容上不夠細(xì)化，也缺少相關(guān)配套實(shí)施細(xì)則，相關(guān)規(guī)定在實(shí)際執(zhí)行過程中難以落地。法律的可操作性差，加大了農(nóng)業(yè)面源污染防治的執(zhí)法難度，在法律的實(shí)際執(zhí)行過程中也難以依據(jù)相關(guān)規(guī)定對(duì)違法行為做出界定，相應(yīng)的處罰只能淪為空談，在執(zhí)行過程中會(huì)導(dǎo)致“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)”的現(xiàn)象，使得相關(guān)的法律條文只能成為一種有關(guān)環(huán)境保護(hù)的宣言和倡議[7]。

第一，內(nèi)容不具體。已有法律中對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染防治的規(guī)定都非常粗略，不夠細(xì)致[8]，比如，化肥和農(nóng)藥的過量、不規(guī)范施用是面源污染源產(chǎn)生的重要原因，在《農(nóng)業(yè)法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等多部法律中均規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)“合理”施用化肥、農(nóng)藥，但都沒有對(duì)“合理”的衡量標(biāo)準(zhǔn)和鑒別方法做出相關(guān)說明。秸稈、農(nóng)膜、畜禽糞便面源污染是對(duì)農(nóng)業(yè)廢棄物不合理處置產(chǎn)生的，法律中也沒有針對(duì)回收處置機(jī)制的約定。此外，法律條款的制定過于理想化，實(shí)際執(zhí)行中難以做到，如《農(nóng)藥管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》中規(guī)定，對(duì)不按照農(nóng)藥標(biāo)簽標(biāo)注的使用范圍、使用方法和劑量進(jìn)行處罰，在實(shí)際操作中對(duì)千家萬戶的小農(nóng)戶是否按照規(guī)定劑量使用農(nóng)藥的行為無法進(jìn)行監(jiān)管，使得這一條文只能成為理論上的理想狀況。

第二，法律責(zé)任的認(rèn)定不明確?，F(xiàn)有的法律均規(guī)定，違反相關(guān)法律的主體須承擔(dān)行政責(zé)任、民事責(zé)任、乃至刑事責(zé)任，但對(duì)違規(guī)行為的界定、處罰標(biāo)準(zhǔn)以及承擔(dān)責(zé)任的具體內(nèi)容沒有做出確切的規(guī)定。如《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》規(guī)定，對(duì)違反條例規(guī)定，造成農(nóng)藥中毒、環(huán)境污染、藥害等事故或者其他經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)當(dāng)依法賠償，但在該條例以及配套的《農(nóng)藥管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》中，對(duì)事故發(fā)生的判定和賠償標(biāo)準(zhǔn)都沒有進(jìn)行說明。在法律條文中還常見“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，對(duì)構(gòu)成犯罪的判定標(biāo)準(zhǔn)未進(jìn)行說明。在《農(nóng)業(yè)法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等普通法律中，都規(guī)定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)防止環(huán)境污染的發(fā)生，但對(duì)造成污染的違法行為卻沒有相應(yīng)的處罰條款。

第三，對(duì)各部門的權(quán)利職責(zé)沒有明確約定。依照我國現(xiàn)行的相關(guān)法律，對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染行使監(jiān)督管理權(quán)的行政部門眾多，包括有農(nóng)業(yè)、環(huán)保、海洋、國土、漁業(yè)等，而在相關(guān)法律法規(guī)并沒有明確約定各部門的權(quán)利和職責(zé)范圍。如《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》第四十五條中規(guī)定，造成農(nóng)藥中毒、環(huán)境污染、藥害等事故或者其他經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)當(dāng)依法賠償，但沒有規(guī)定由哪些部門負(fù)責(zé)事故的界定以及監(jiān)督賠償?shù)膱?zhí)行。在執(zhí)法主體較多的情況下，如果不對(duì)各主體的執(zhí)法權(quán)力和責(zé)任進(jìn)行明確的界定，就會(huì)造成部門職責(zé)交叉與重疊，導(dǎo)致各職能部門間產(chǎn)生權(quán)力沖突或者權(quán)力真空[9]，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)污染防治執(zhí)法困難。加上當(dāng)前我國跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法并未形成常態(tài)化，使得法律的執(zhí)行也大打折扣，阻礙了農(nóng)業(yè)面源污染防治工作的開展。

3.4 法律法規(guī)配套體系有待健全

第一，執(zhí)法能力有待提升。當(dāng)前農(nóng)業(yè)資源環(huán)境執(zhí)法多是從防止外源性污染破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的角度開展工作，沒有重視對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的不當(dāng)行為開展執(zhí)法工作。在實(shí)際執(zhí)行中，不少縣市還沒有專門的農(nóng)業(yè)資源環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍，執(zhí)法人員同時(shí)承擔(dān)著農(nóng)技推廣的工作任務(wù)。此外，不少執(zhí)法人員沒有經(jīng)過專門的技術(shù)培訓(xùn)，缺乏開展執(zhí)法所需的相關(guān)專業(yè)知識(shí)缺乏，相應(yīng)的執(zhí)法手段和所需的技術(shù)能力，且大多不具有執(zhí)法主體身份，更為重要的是執(zhí)法人數(shù)較少，一個(gè)縣甚至一個(gè)地級(jí)市，具備執(zhí)法能力的就3～6人，承擔(dān)的執(zhí)法任務(wù)涉及面廣、內(nèi)容多，無法保障農(nóng)業(yè)面源污染防治執(zhí)法工作的順利開展，執(zhí)法效果很不理想。

第二，法律宣傳不到位，農(nóng)民環(huán)保法律意識(shí)淡薄。國家對(duì)農(nóng)民環(huán)境保護(hù)法律意識(shí)的注重程度不夠、教育培訓(xùn)落實(shí)不到位，使之環(huán)保知識(shí)和法律知識(shí)嚴(yán)重匱乏，環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡薄，參與環(huán)境保護(hù)的積極性不高。不少農(nóng)民不知道自己的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為可能會(huì)損害到農(nóng)業(yè)資源環(huán)境，更想不到對(duì)產(chǎn)生的后果還要承擔(dān)法律責(zé)任。一些農(nóng)民只顧眼前利益，不考慮生態(tài)環(huán)境，無節(jié)制地使用農(nóng)藥、化肥，加劇了農(nóng)業(yè)面源污染。

第三，面源污染監(jiān)測體系有待健全。當(dāng)前農(nóng)業(yè)面源污染并未列入環(huán)境監(jiān)測的工作范圍，頒布實(shí)施的《全國農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)測工作條例(試行)》中規(guī)定農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)測工作范圍是對(duì)進(jìn)入農(nóng)業(yè)環(huán)境中的污染物進(jìn)行監(jiān)測，而對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染產(chǎn)生排放到外部環(huán)境的污染物并未進(jìn)行監(jiān)測。由于缺乏常規(guī)性的監(jiān)測，很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)面源污染的發(fā)生，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的有效監(jiān)管，也無法掌握農(nóng)業(yè)面源污染發(fā)生特征、強(qiáng)度等相關(guān)信息，嚴(yán)重影響了我國農(nóng)業(yè)面源污染防治法律的制定和執(zhí)行。

4 健全農(nóng)業(yè)面源污染防治法律體系的建議

4.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，健全法律體系

現(xiàn)行的環(huán)境法律體系主要針對(duì)工業(yè)和城市點(diǎn)源污染，針對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的防治未形成系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)和法律框架體系。面對(duì)日益嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)面源污染，健全的法律體系是防治的關(guān)鍵。

第一，把農(nóng)業(yè)面源污染防治工作作為一個(gè)系統(tǒng)獨(dú)立的法律調(diào)整對(duì)象予以考慮，制定出臺(tái)國家層面的、綜合性的《農(nóng)業(yè)面源污染防治法》，使其具有與《農(nóng)業(yè)法》、《環(huán)境保護(hù)法》等同的法律位階。在《農(nóng)業(yè)面源污染防治法》明確約定農(nóng)業(yè)面源污染防治工作的目標(biāo)、主要任務(wù)，在依法治國的大背景下，提供全國性法律支持，確保農(nóng)業(yè)面源污染防治工作全面、協(xié)調(diào)地開展。

第二，制定出臺(tái)配套的單行法或?qū)嵤┘?xì)則。農(nóng)業(yè)面源污染防治涉及化肥、農(nóng)藥、畜禽糞便、秸稈、地膜等不同的污染源類型，污染發(fā)生機(jī)理、控制手段和治理方式均不同，需要考量的因素繁多，單靠一部《農(nóng)業(yè)面源污染防治法》難以全部涵蓋。采取類似《環(huán)境保護(hù)法》，以及水、大氣、固體廢物污染防治法單行法的方式，在一部綜合性法律的引領(lǐng)下，制定專門的單行法和實(shí)施細(xì)則，對(duì)各個(gè)不同的污染源分門別類地開展污染防治工作

第三，立法時(shí)注重條款的可操作性。以法律的形式確定化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)投入品的合理使用標(biāo)準(zhǔn)，以及秸稈、地膜、畜禽糞便的回收機(jī)制和處置標(biāo)準(zhǔn)。明確法律責(zé)任的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)造成農(nóng)業(yè)面源污染的行為制定具體可行的處罰依據(jù)。

第四，根據(jù)農(nóng)業(yè)面源污染防治的需要，對(duì)其他相關(guān)法律進(jìn)行完善。以農(nóng)藥為例，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中涉及幾百種不同的有效成分，合理使用標(biāo)準(zhǔn)繁雜多樣，即便上升到法律高度，普通農(nóng)民也難以掌握，必須要依靠農(nóng)技推廣體系。建議對(duì)《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》進(jìn)行修訂完善，除化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)投入品的安全使用技術(shù)外，增加秸稈、地膜、畜禽糞便等農(nóng)業(yè)廢棄物的回收處置技術(shù)。確定農(nóng)技推廣人員的農(nóng)技推廣和環(huán)保宣傳的雙重責(zé)任，在開展農(nóng)技推廣服務(wù)的同時(shí)，宣傳農(nóng)業(yè)環(huán)保知識(shí)與農(nóng)業(yè)面源污染防控技術(shù)。

4.2 推進(jìn)地方完善規(guī)章制度

我國幅員遼闊，自然環(huán)境類型多樣，各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也不盡相同，使得我國的農(nóng)業(yè)面源污染的污染類型和污染強(qiáng)度存在著較大的地區(qū)差異[10]。為提高農(nóng)業(yè)面源污染防治法律的可操作性和對(duì)各地的指導(dǎo)規(guī)范性，在強(qiáng)化國家層面法律體系建設(shè)的基礎(chǔ)上，要鼓勵(lì)各地因地制宜出臺(tái)地方規(guī)章。應(yīng)積極支持、指導(dǎo)和推動(dòng)地方制修訂涉農(nóng)資源環(huán)境法規(guī)或者規(guī)章，尤其是推動(dòng)省級(jí)《農(nóng)業(yè)面源污染防治條例》編制、修訂工作，使化肥農(nóng)藥使用、畜禽糞無害化處理與資源化利用、秸稈綜合利用及農(nóng)膜回收再利用等內(nèi)容系統(tǒng)的納入其中。建議在農(nóng)業(yè)面源污染防治立法中可以要求各省(直轄市、自治區(qū))制定農(nóng)業(yè)面源污染的立法規(guī)劃和計(jì)劃，監(jiān)督各省(直轄市、自治區(qū))從各自的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和環(huán)境資源條件的實(shí)際出發(fā)，制定適用于自身的地方性法規(guī)。

4.3 對(duì)各部門職責(zé)在法律中予以明確

農(nóng)業(yè)面源污染防治需要多部門的相互合作，這要求各職能部門的職責(zé)要清晰，需要以法律的形式劃定各部門的職責(zé)，避免職權(quán)交叉產(chǎn)生的不利后果。以法律的形式明確農(nóng)業(yè)部門為農(nóng)業(yè)面源污染防治工作的主管部門[11]，并賦予農(nóng)業(yè)部門相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)力，其他部門配合農(nóng)業(yè)部門。考慮到農(nóng)業(yè)面源污染源的復(fù)雜性、廣泛性，我國的其他相關(guān)法律也應(yīng)按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)現(xiàn)有職能部門的職責(zé)進(jìn)行劃分，通過立法界定出各職能部門的權(quán)力和職責(zé)范圍，各部門依照法律賦予的職責(zé)行事，各司其職，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的平衡。

4.4 強(qiáng)化立法宣傳，完善配套體系

第一，加強(qiáng)法律宣傳。農(nóng)民是我國主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，農(nóng)業(yè)面源污染又是在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的，農(nóng)業(yè)面源污染的相關(guān)法律制度最終需要依靠農(nóng)民來實(shí)施，使農(nóng)民具有主動(dòng)的環(huán)保意識(shí)對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染防治工作至關(guān)重要。為此，應(yīng)加大與農(nóng)業(yè)面源污染有關(guān)的環(huán)境保護(hù)知識(shí)、技術(shù)、政策和法律的宣傳力度，通過宣傳教育與技術(shù)培訓(xùn)，使農(nóng)民認(rèn)識(shí)到過去拼資源消耗、拼農(nóng)資投入的生產(chǎn)方式會(huì)造成嚴(yán)重的環(huán)境污染，不利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，也無法保障獲得持續(xù)良好的經(jīng)濟(jì)效益，促使農(nóng)民主動(dòng)向綠色生態(tài)可持續(xù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式上轉(zhuǎn)變。

第二，完善農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測體系。對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染進(jìn)行監(jiān)測，掌握農(nóng)業(yè)面源污染的發(fā)生特征和變化情況是制定合理法律法規(guī)，并實(shí)施有效監(jiān)管的基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)以立法的方式將對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染物排放的監(jiān)測列入環(huán)境監(jiān)測的工作范圍，建立農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測制度，為農(nóng)業(yè)面源污染的防治提供支持。

[1] Zheng M M，Zheng H，Wu Y X，et al.Changes in nitrogen budget and potential risk to the environment over 20 years(1990-2010)in the agroecosystems of the Haihe Basin，China.Journal of Environmental Sciences， 2015， 28： 195～202

[2] Ulen B，Bechmann M，F(xiàn)olster J，et al.Agriculture as a phosphorus source for eutrophication in the north-west European countries，Norway，Sweden，United Kingdom and Ireland：a review.Soil Use and Management, 2007，(23)： 5～15

[3] 魏瑞. 河南省農(nóng)業(yè)面源污染成因分析.中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃， 2016，37(8)： 67～71

[4] 賴敏， 王偉力，郭靈輝.長江中下游城市群農(nóng)業(yè)面源污染氮排放評(píng)價(jià)及調(diào)控.中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃， 2016，37(08)： 1～11

[5] 王偉， 沃飛，劉鳳枝，等.淺析農(nóng)業(yè)面源污染防治法律與政策.全國農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治高層論壇論文集.中國江蘇蘇州：全國農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治高層論壇， 2008：94～97

[6] 胡中華， 陳靜芝.化肥過度使用所導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)面源污染立法思考.2012，(7)： 19， 31～34

[7] 王瑩， 辛旭東.農(nóng)業(yè)面源污染防治的法律思考.北方經(jīng)貿(mào)， 2011，(5)： 30～32

[8] 王明明， 肖愛.貴州省農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度的不足與完善.貴陽學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)， 2016，(5)： 53～56

[9] 賈小翠. 我國農(nóng)業(yè)面源污染防治的立法探究.北京：中國政法大學(xué)， 2010

[10]李麗. 論我國農(nóng)業(yè)面源污染防治立法的完善.廣西社會(huì)科學(xué)， 2016，(7)： 106～110

[11]劉冬梅， 管宏杰.美、日農(nóng)業(yè)面源污染防治立法及對(duì)中國的啟示與借鑒.世界農(nóng)業(yè)， 2008，(4)： 35～37

LEGAL SYSTEM OF AGRICULTURAL NON-POINT SOURCE POLLUTION PREVENTION AND CONTROL FROM THE PERSPECTIVE OF THE AGRICULTURAL SUPPLY-SIDE STRUCTURAL REFORM

Wang Ruibo1，Sun Weilin2，Huang Shengnan2，Jiang Qian2※
(1. Rural Energy & Environment Agency, Ministry of Agriculture, Beijing 100125, China; 2. Institute of Agricultural Economics and Development, Chinese Academy of Agricultural Sciences, Beijing 100081, China)

Agricultural non-point source pollution (ANPSP) becomes increasingly serious, which harms the quality and safety of environment and agricultural products and further hinders the progress of agricultural supply-side structural reform. Promotion of legal system construction is imperative as it guarantees smooth progress of ANPSP prevention and control. In order to improve the legal system of ANPSP prevention and control, adapt to the requirements of agricultural supply-side structural reform and the demands for safe and quality agricultural products by markets, this paper summarized the defects in the current legal system, such as lagging of legal system construction, poor quality of legislation, lack of operability, and incompleteness of supporting systems. Countermeasures and suggestions were proposed including completing the legal system, promoting establishment of local regulations, clarifying duty of different departments, strengthening publicity of legal relevant to ANPSP, and improving supporting legal systems.

agricultural non-point source pollution; agricultural supply-side structural reform; legal system

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170602

2017-06-01

王瑞波(1972—)，男，山東萊陽人，博士、副研究員。研究方向：農(nóng)業(yè)資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)與政策?！ㄓ嵶髡撸航?1985—)，女，山東萊西人，博士。研究方向：農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)。Email：jiangqian01@caas.cn

*資助項(xiàng)目：2017年農(nóng)業(yè)部軟科學(xué)研究項(xiàng)目“湖南耕地重金屬污染第三方治理機(jī)制研究”(D201733)

F30; X52; D922.6

A

1005-9121[2017]06007-06