于法穩(wěn)

(1.中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所,北京 100732；2.中國社會科學(xué)院生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心,北京 100732)

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·農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革專欄·

基于資源視角的農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的路徑研究*

于法穩(wěn)1， 2

(1.中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所,北京 100732；2.中國社會科學(xué)院生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心,北京 100732)

[目的]農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一個長期過程，保護(hù)水土資源，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心與關(guān)鍵。通過分析水土資源的環(huán)境形勢，提出實現(xiàn)水土資源可持續(xù)利用，推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策性建議。[方法]在系統(tǒng)梳理農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，采取水土資源數(shù)量、質(zhì)量兩個方面的數(shù)據(jù)，全面分析了我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所面臨的水土資源形勢。[結(jié)果]我國水資源短缺的同時，還存在著嚴(yán)重的污染問題，并且呈現(xiàn)出立體化的態(tài)勢； 在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對優(yōu)質(zhì)水資源的需求面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)； 耕地資源占用呈現(xiàn)剛性遞增，優(yōu)質(zhì)耕地短缺，同時，耕地土壤污染狀況不容樂觀。[結(jié)論]基于水土資源視角，提出了6條推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策建議：以綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)，推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革； 強(qiáng)化環(huán)保制度建設(shè)，減少對水土資源的污染； 堅持質(zhì)量提升為重點，嚴(yán)守耕地紅線； 以提高利用效率為重點，加強(qiáng)水資源的保護(hù)； 構(gòu)建循環(huán)型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，提高農(nóng)業(yè)廢棄物的綜合利用水平； 建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)水土資源保護(hù)。

水土資源 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 政策 路徑

0 引言

我國農(nóng)村改革30多年來，農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)取得了世界矚目的巨大成效，同時，也給農(nóng)村生態(tài)資源環(huán)境帶來了極大影響。在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)背景下，一方面農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨著優(yōu)質(zhì)水土資源短缺及污染并存的雙重約束，優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)受到限制； 另一方面是消費者對優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品的需求在急劇上升，從而形成了優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品供給與需求之間的矛盾，而且這種矛盾短缺內(nèi)會更加尖銳。如何在綠色發(fā)展理念的指導(dǎo)下，從保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的水土資源基礎(chǔ)的視角，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)之后必須解決的現(xiàn)實問題之一。因此，基于資源視角，對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的路徑進(jìn)行研究，具有重要的理論與實踐意義[1]。

與過去中央一號文件相比， 2017年的中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》有一個顯著的亮點，即提出了“以提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量為主攻方向，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足質(zhì)的需求轉(zhuǎn)變?！边@為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革指明了方向。

近些年來，隨著城鄉(xiāng)居民生活水平提高，對農(nóng)產(chǎn)品的消費需求發(fā)生了很大變化，呈現(xiàn)出多元化、個性化的特點，特別是對優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品的需求增長明顯，但我國農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)卻難以滿足上述需求[2]。我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)解決了總量不足問題，但農(nóng)產(chǎn)品供給的結(jié)構(gòu)性問題日益突出，成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要矛盾。因此，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快提升農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力，既是農(nóng)業(yè)自身發(fā)展問題倒逼下的客觀要求[3-4]，也是一場從“量”到“質(zhì)”的深刻變革[5]，更是“十三五”期間乃至今后更長一個時期我國農(nóng)業(yè)政策改革和完善的主要方向[6-7]。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不再是傳統(tǒng)意義上的簡單改革與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，而具有了新的涵義，需要將深化改革與結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)行有機(jī)結(jié)合[8]，基本特征表現(xiàn)為農(nóng)產(chǎn)品的連續(xù)多年的產(chǎn)量、進(jìn)口、庫存的“三量齊增”與物質(zhì)成本、人工成本、土地成本的“三本齊升”[9]。

從實質(zhì)上看，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)的問題是制度滯后，因此，需要著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)調(diào)控體制、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、農(nóng)業(yè)要素制度改革[10]。具體而言，就是通過土地制度改革、結(jié)構(gòu)調(diào)整、糧食價格體制和補(bǔ)貼制度改革[11]。不同學(xué)者對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵理解不一致。有的學(xué)者認(rèn)為是糧食供給結(jié)構(gòu)性改革[12]，有的學(xué)者認(rèn)為是種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級[2]； 有的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)該在綠色理念指導(dǎo)下，促進(jìn)農(nóng)業(yè)向綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，保障從田間到“舌尖”的安全，以綠色、安全、高品質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品滿足群眾消費升級的需求[13]； 有的學(xué)者認(rèn)為，是通過誘導(dǎo)土地規(guī)模經(jīng)營與服務(wù)規(guī)模經(jīng)營并改善農(nóng)業(yè)的分工經(jīng)濟(jì)等措施補(bǔ)短板[9]，還有的學(xué)者認(rèn)為，要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，需要完成由農(nóng)產(chǎn)品規(guī)?；a(chǎn)向農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域地標(biāo)品牌化經(jīng)營轉(zhuǎn)變，并將扶持區(qū)域地標(biāo)農(nóng)產(chǎn)品品牌作為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主攻方向[14]。

上述文獻(xiàn)為進(jìn)一步研究農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供了理論參考，但從研究視角來看，大多從制度角度研究農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革問題，從資源角度研究農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革問題的文獻(xiàn)并不多見，同時，較多地考慮農(nóng)業(yè)供給的結(jié)構(gòu)特點，對農(nóng)業(yè)供給的質(zhì)量特點沒有給予足夠的關(guān)注。作者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)供給的質(zhì)量問題是解決農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵與核心，而要確保農(nóng)業(yè)供給品的質(zhì)量安全，其前提就是保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的水土資源基礎(chǔ)的質(zhì)量。正是基于此，文章從生態(tài)資源的視角，研究農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革問題。

1 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革面臨的水土資源環(huán)境形勢

正如上面所提到的，提升農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量不僅僅是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵與核心，而且是關(guān)乎中國民族自身的可持續(xù)發(fā)展，關(guān)乎中華復(fù)興偉大中國夢實現(xiàn)的關(guān)鍵性問題。該文重點分析農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所面臨的水土資源環(huán)境形勢。

1.1 農(nóng)業(yè)水資源及其環(huán)境問題

眾所周知，中國是一個水資源短缺的國家之一，人均水資源量僅為世界人均水資源量的25%，資源性缺水、工程性缺水、水質(zhì)性缺水3種現(xiàn)象并存； 在水資源短缺的同時，還存在著水資源在時空維度上的分布不均勻，在空間維度上與耕地資源的不匹配問題； 在水資源利用方面，由于利用方式的不當(dāng)，造成水資源利用效率的低下，并且還存在著一定的水資源浪費問題。特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)背景下，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化、綠色化推進(jìn)的力度會進(jìn)一步加強(qiáng)，“五化同步”的進(jìn)程會進(jìn)一步加快。在此背景下，第二、三產(chǎn)業(yè)用水量、城鎮(zhèn)生活用水量將會增加，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的優(yōu)質(zhì)水資源供給愈來愈受到限制。

圖1 2006～2015年我國有效灌溉面積變化

圖2 2015年各類水質(zhì)河流長度所占比例

近10年來，有效灌溉面積逐年增加，絕對量從2006年的5 575.05萬hm2，增加到2015年的6 587.26萬hm2，增加了1 012.21萬hm2，增長18.16%(圖1)。同期，農(nóng)業(yè)用水總量從3 664.5億m3，增加到3 851.5億m3，增加了187.1億m3，增長5.10%； 由于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的日益改善，農(nóng)業(yè)節(jié)水措施的應(yīng)用，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及節(jié)水意識的普及，單位有效灌溉面積用水量從6 572.9 m3/hm2，下降到5 846.9m3/hm2，減少了726.1m3/hm2，減少了11.05%。

從農(nóng)業(yè)用水總量的相對量來看，從2006～2015年的10年間，農(nóng)業(yè)用水量占總用水量的比例基本上維持在63.0%左右?！?015年中國水資源公報》中的數(shù)據(jù)表明，在31個省(市、區(qū))中，農(nóng)業(yè)用水量占總用水量的比例超過75%的有7個省(區(qū))，即新疆、西藏、寧夏、黑龍江、甘肅、青海和內(nèi)蒙古，其中只有黑龍江、內(nèi)蒙古2個省(區(qū))屬于我國13個糧食主產(chǎn)省區(qū)。

近些年來，我國水資源質(zhì)量不容樂觀，水污染已經(jīng)呈現(xiàn)出地表、地下立體化態(tài)勢。這里重點論述一下主要河流以及地下水水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果。根據(jù)《2015年中國水資源公報》中的數(shù)據(jù)， 2015年對全國23.5萬km的河流水質(zhì)狀況進(jìn)行了評價，各類水質(zhì)的河流長度所占比例見圖2。

根據(jù)《2015中國環(huán)境狀況公報》中的數(shù)據(jù)， 2015年對長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河七大流域和浙閩片河流、西北諸河、西南諸河的700個國控斷面，以及分布在31個省(區(qū)、市)202個地市級行政區(qū)的5118個監(jiān)測井(點)的水質(zhì)進(jìn)行了監(jiān)測，各類水質(zhì)斷面、監(jiān)測井(點)所占比例分別見圖3、圖4。

圖3 2015年各類水質(zhì)斷面所占比例 圖4 2015年各類水質(zhì)監(jiān)測井(點)所占比例

1.2 農(nóng)業(yè)耕地資源及其環(huán)境問題

《2015中國國土資源公報》中的數(shù)據(jù)表明，截至2014年底，全國共有農(nóng)用地6.457 411億hm2，其中耕地1.350 573億hm2，占農(nóng)用地面積的20.92%。2014年，各種原因造成全國耕地面積減少38.80萬hm2、增加28.07萬hm2，從而導(dǎo)致耕地面積年內(nèi)凈減少10.73萬hm2。從動態(tài)變化上來看，我國耕地面積呈現(xiàn)出明顯的剛性遞減態(tài)勢，從2010年的1.352 683億hm2，減少到2015年的1.350 0億hm2，減少了26.83萬hm2，減少了0.20%(圖5)*中華人民共和國國土資源部：《2015中國國土資源公報》， 2016年4月。其中， 2015年耕地面積數(shù)據(jù)是預(yù)報數(shù)據(jù)。

圖5 2010～2015年全國耕地面積變化

圖6 2010～2015年全國農(nóng)業(yè)施肥強(qiáng)度變化

上面的數(shù)據(jù)表明，在農(nóng)用地之中耕地僅占1/5。從耕地質(zhì)量來看， 2014年我國耕地面積中優(yōu)等地、高等地所占比例分別為2.9%、26.5%*中華人民共和國國土資源部：《2015中國國土資源公報》， 2016年4月，更大比例的耕地是土地生產(chǎn)率較低的中等地、低等地。因此，我國大力推行中低產(chǎn)田改造，根據(jù)不同類型中低產(chǎn)田的特點，通過技術(shù)的有效集成，改善耕地土壤質(zhì)量，提高土地的生產(chǎn)能力?，F(xiàn)階段，在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，對優(yōu)質(zhì)耕地的占用在短期內(nèi)不但不會停滯，反而會呈現(xiàn)剛性增加的趨勢，從而導(dǎo)致中國耕地面積構(gòu)成中優(yōu)等地、高等地所占比例會進(jìn)一步下降。

耕地面積僅僅是一個數(shù)量的概念，沒有考慮到質(zhì)量因素。眾所周知，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中工業(yè)園區(qū)、道路等建設(shè)用地占用的絕大多數(shù)都是土地生產(chǎn)力很高的優(yōu)質(zhì)耕地，而土地整治等增加的耕地土地生產(chǎn)力極低，而且一些補(bǔ)充的所謂的耕地在短期內(nèi)難以有現(xiàn)實的生產(chǎn)力。這種單獨以耕地面積數(shù)量作為劃定生態(tài)紅線的依據(jù)是不完整的，從長遠(yuǎn)來看，將會對我國以糧食為主的農(nóng)產(chǎn)品安全構(gòu)成一定的威脅。因此，對耕地生態(tài)紅線的劃定，需要統(tǒng)籌考慮耕地面積的數(shù)量與質(zhì)量，更應(yīng)主要注重實際，不能再玩數(shù)字游戲了。基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多地方特別是山區(qū)丘陵地帶，基本農(nóng)田都上山了，很多公益林用地都成了基本農(nóng)田范疇了，從而導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門之間的矛盾。

就耕地資源而言，數(shù)量在減少，優(yōu)質(zhì)耕地的比例在下降。與此同時，中國耕地所面臨的污染也呈現(xiàn)日益嚴(yán)重的趨勢。工業(yè)企業(yè)向農(nóng)村的擴(kuò)張，導(dǎo)致了污染呈現(xiàn)出從局部向區(qū)域、從地面向地下蔓延的立體化態(tài)勢。此外，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式下，農(nóng)業(yè)面源污染也呈現(xiàn)出較為嚴(yán)重的狀態(tài)。以化肥施用為例， 2006年農(nóng)用化肥施用量為492.77億kg，到2015年增加到602.26億kg，增加了109.49億kg，增長22.22%。同期，農(nóng)作物總播種面積只增長9.35%。由此表明，二者之間表現(xiàn)出明顯的較為強(qiáng)烈的耦合關(guān)系。

化肥施用強(qiáng)度是衡量一個區(qū)域化肥消費有效性的一個重要指標(biāo)。近10年，我國化肥施用強(qiáng)度呈現(xiàn)出明顯的遞增態(tài)勢，從2006年的323.9kg/hm2增加到2015年的362.0 kg/hm2，增加了38.1 kg/hm2，增長11.77%(圖6)。我國2015年的施肥強(qiáng)度是國際公認(rèn)警戒上限225 kg/hm2的1.61倍，更是歐美平均用量的4倍以上。

有關(guān)資料表明，我國化肥的綜合利用率只有30%左右，沒有得到有效利用的部分，都流失進(jìn)入土壤及地下水系之中。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化學(xué)投入品利用率低導(dǎo)致的主要污染物流失(排放)較為嚴(yán)重?！兜谝淮稳珖廴驹雌詹楣珗蟆分械臄?shù)據(jù)表明：種植業(yè)中的總氮流失量、總磷流失量分別為16億kg、1.09億kg*中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部、中華人民共和國國家統(tǒng)計局、中華人民共和國農(nóng)業(yè)部：《第一次全國污染源普查公報》， 2010年2月。

導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面源污染的因素還有農(nóng)藥、除草劑、殺蟲劑等投入。對農(nóng)藥而言，其使用量持續(xù)增加，從2006年的15.37億kg，增加到2014年的18.07億萬kg，增加了27.00萬kg，增長17.55%。此外，農(nóng)村規(guī)?；B(yǎng)殖排放的大量的化學(xué)需氧量、總氮、總磷等，也對耕地土壤造成一定的污染。2014年公布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》表明，我國耕地土壤污染狀況不容樂觀，點位超標(biāo)率為19.1%，其中，輕微、輕度、中度和重度污染的比例分別為13.2%、2.8%、1.8%和1.1%*中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部、中華人民共和國國土資源部：《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》， 2014年4月，此外，我國耕地土壤的重金屬污染已進(jìn)入一個“集中多發(fā)期”。耕地土壤污染直接導(dǎo)致了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的下降，影響農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全。

2 加強(qiáng)自然資源要素保護(hù)，推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策建議

從上述分析可以看出，要實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，其核心是以優(yōu)質(zhì)的水土資源為基礎(chǔ)。但用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)水土資源被占用的趨勢短期內(nèi)依然存在，同時，來自工業(yè)企業(yè)污染、農(nóng)業(yè)面源污染的風(fēng)險越來越大，從而導(dǎo)致水資源、耕地土壤污染日益嚴(yán)重，進(jìn)而形成了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全需要優(yōu)質(zhì)水土資源作保障與后者日益短缺之間的矛盾。因此，要推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，應(yīng)采取相應(yīng)的政策措施，以盡早破解這對矛盾。

2.1 以綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)，推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

2015年召開的中央農(nóng)村工作會議，以及2016年中央文件中都非常強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。習(xí)近平總書記在系列講話中，也指出推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革是當(dāng)前一個時期的改革方向。黨的十八屆五中全會提出了新的發(fā)展理念，特別是綠色發(fā)展理念，為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革指明了方向。因此，需要加強(qiáng)科學(xué)的頂層設(shè)計，將保護(hù)水土資源，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全作為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心與關(guān)鍵，在綠色發(fā)展理念指導(dǎo)下，切實轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。

2.2 強(qiáng)化環(huán)保制度建設(shè)，減少對水土資源的污染

盡管我國在環(huán)保制度建設(shè)方面取得了很大進(jìn)展，但在新形勢下還存在著2個方面的問題：一是工業(yè)企業(yè)達(dá)標(biāo)排放依然對水土資源造成污染，因為污染物在水土資源系統(tǒng)內(nèi)通過富集作用，濃度愈來愈高，導(dǎo)致了水土系統(tǒng)中污染物的大量積累，進(jìn)而導(dǎo)致水土資源質(zhì)量的下降，從而致使農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)下降； 二是缺乏與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)環(huán)保制度，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面源污染的日益嚴(yán)重。因此，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)保制度建設(shè)，一方面規(guī)范工業(yè)企業(yè)的排污行為，從達(dá)標(biāo)排放走向總量控制，從限制性制度走向激勵性制度、引導(dǎo)性制度； 另一方面規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為，減少農(nóng)業(yè)面源污染。

2.3 堅持質(zhì)量提升為重點，嚴(yán)守耕地紅線

耕地資源是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中無以替代的自然資源要素，在數(shù)量意義上直接關(guān)系到農(nóng)產(chǎn)品供給數(shù)量的安全，而質(zhì)量的好壞則直接影響農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全。因此，對耕地資源的保護(hù)需要從數(shù)量與質(zhì)量兩個方面進(jìn)行。

2.3.1 采取最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，確保耕地面積穩(wěn)定

耕地紅線，是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不能突破的底線。前面已經(jīng)論述，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，對耕地的占用會剛性增加?！度珖鴩烈?guī)劃綱要(2016～2030年)》要求，到2020年、2030年我國耕地保有量要保持在1.24億hm2(18.65億畝)、1.22億hm2(18.25億畝)以上。這個耕地紅線要嚴(yán)防死守。為此，需要嚴(yán)格根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律、法規(guī)，對耕地進(jìn)行最嚴(yán)格的保護(hù)，通過耕地占補(bǔ)平衡制度，永久性基本農(nóng)田的劃定，實現(xiàn)耕地總量的動態(tài)平衡。

基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)全民招商，導(dǎo)致了耕地的大量占用，其中也包括部分基本農(nóng)田，這種現(xiàn)象不是個案,特別是區(qū)(縣)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的主要干部，在耕地資源利用上權(quán)利缺乏監(jiān)督，國土部門疲于修改土地利用規(guī)劃，采取各種變通的方法，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)指示變更土地用途。為此，必須嚴(yán)格按照《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，對濫用職權(quán)，導(dǎo)致耕地被違規(guī)占用的主要干部進(jìn)行問責(zé)，情形嚴(yán)重的應(yīng)追究刑事責(zé)任。

2.3.2 有效集成多種技術(shù)與措施，提升耕地質(zhì)量

在實現(xiàn)糧食安全戰(zhàn)略中，保持耕地數(shù)量是必要條件，也是最基本的出發(fā)點。但保護(hù)耕地的質(zhì)量是更重要的方面，這不僅決定了土地生產(chǎn)能力的高低，更重要的是決定著農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全。為此，需要通過對工程、生物、生態(tài)等各種技術(shù)與措施的有效集成，提升耕地的質(zhì)量。如通過高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，提升耕地生產(chǎn)能力； 通過耕地土壤改良，增加土壤有機(jī)質(zhì)，提升耕地質(zhì)量； 通過生態(tài)修復(fù)，質(zhì)量耕地土壤污染。

2.4 以提高利用效率為重點，加強(qiáng)水資源的保護(hù)

2.4.1 采取農(nóng)業(yè)節(jié)水措施，提高水資源利用效率

目前，我國農(nóng)業(yè)用水量占總用水量的比例在62%左右，依然是用水大戶。為此，需要根據(jù)不同區(qū)域的氣候條件、水資源條件等，明確農(nóng)業(yè)節(jié)水的重點區(qū)域，并注重不同區(qū)域的技術(shù)開發(fā)與集成。在此過程中，強(qiáng)化適地原則，不能僅僅把“適地”原則只在戰(zhàn)略中講一下，更需要把“適地”原則在戰(zhàn)術(shù)中落實。同時，堅持水資源管理的“三條紅線”，確保足夠的優(yōu)質(zhì)水資源對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支撐。

2.4.2 嚴(yán)格環(huán)保監(jiān)督，減少水資源污染

無論是有關(guān)數(shù)據(jù)還是基層調(diào)研，都表明水資源污染形勢相當(dāng)嚴(yán)重，一些地方甚至出現(xiàn)了“有水皆黑”現(xiàn)象。為此，需要嚴(yán)格環(huán)保執(zhí)法，從兩個層面進(jìn)行監(jiān)督，減少對水資源的污染。一是對工業(yè)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，二是對規(guī)?；B(yǎng)殖場進(jìn)行監(jiān)督。特別是引進(jìn)的工業(yè)企業(yè)，肆意排放污水現(xiàn)象特別普遍，環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督往往受到地方政府的干預(yù)。此外，對工業(yè)企業(yè)廢水的達(dá)標(biāo)排放，應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。因為廢水中一些主要污染物具有富集效應(yīng)，長期持續(xù)下去將會導(dǎo)致污染物的嚴(yán)重超標(biāo)。

2.5 構(gòu)建循環(huán)型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，提高農(nóng)業(yè)廢棄物的綜合利用

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，由于人為割裂了種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)之間的鏈條，切斷了農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)中物質(zhì)循環(huán)的路徑，導(dǎo)致了兩個問題：一是養(yǎng)殖業(yè)的污染，二是種植業(yè)對化肥的過度依賴。為此，應(yīng)立足于構(gòu)建循環(huán)型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)種植業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，一方面可以解決養(yǎng)殖業(yè)廢棄物“出口”問題，實施資源化利用； 另一方面，可以為種植業(yè)生產(chǎn)提供有機(jī)肥，減少了對化肥的依賴，進(jìn)而改善耕地土壤質(zhì)量，提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)。農(nóng)作物秸稈是近年來造成環(huán)境問題的一個重要因素，因此應(yīng)注重加強(qiáng)農(nóng)作物秸稈還田技術(shù)的成果轉(zhuǎn)化，提升農(nóng)作物秸稈綜合利用水平。加快促使適用于低溫地區(qū)農(nóng)作物秸稈腐爛的生物技術(shù)及產(chǎn)品的開發(fā)，以及深耕技術(shù)及機(jī)械、秸稈粉碎技術(shù)及機(jī)械的開發(fā)。

2.6 建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)水土資源保護(hù)

2016年12月，財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)了《建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革方案》，強(qiáng)調(diào)指出要突出綠色生態(tài)導(dǎo)向。2017年中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》也明確指出要實現(xiàn)向綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足質(zhì)的需求轉(zhuǎn)變。為此，應(yīng)建立與完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然要素、選擇環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)、提升農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)、農(nóng)藥包裝物、塑料薄膜等回收行為進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，以激勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的積極性，從而有利于水土資源的高效利用和保護(hù)。

[1] 于法穩(wěn).生態(tài)農(nóng)業(yè)：我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的有效途徑.企業(yè)經(jīng)濟(jì), 2016，(4)： 22～25

[2] 葉興慶. 全力推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革.半月談, 2016，(10)： 4～5

[3] 張紅宇. 聚焦農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革.今日中國(中文版), 2017，(2)： 66～69

[4] 張紅宇. 牢牢把握農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方向.黨政干部參考, 2017，(2)： 5～6

[5] 陳錫文. 加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級.農(nóng)村工作通訊, 2016，(24)： 5～8

[6] 韓長賦. 深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一場從“量”到“質(zhì)”的深刻變革.北方牧業(yè), 2017，(1)： 11～12

[7] 宋洪遠(yuǎn). 關(guān)于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革若干問題的思考和建議.中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì), 2016，(10)： 18～21

[8] 李國祥. 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 要主攻農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量.農(nóng)經(jīng), 2017，(1)： 16～18

[9] 羅必良. 農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的關(guān)鍵、難點與方向.農(nóng)村經(jīng)濟(jì), 2017，(1)： 1～10

[10]黃祖輝. 推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革.浙江經(jīng)濟(jì), 2017，(2)： 21～22

[11]孔祥智. 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本內(nèi)涵與政策建議.改革, 2016，(2)： 104～115

[12]陳錫文， 高芳.創(chuàng)新路上——從糧食歷史發(fā)展看農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革.縱橫, 2017，(2)： 4～9

[13]鄭風(fēng)田. 綠色生產(chǎn)是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成功的關(guān)鍵.中國黨政干部論壇, 2017，(1)： 84～85

[14]陳文勝. 論中國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的著力點——以區(qū)域地標(biāo)品牌為戰(zhàn)略調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu).農(nóng)村經(jīng)濟(jì)， 2016，(11)： 3～7

THE PATH OF STRUCTURAL REFORM OF AGRICULTURAL SUPPLY SIDE FROM THE PERSPECTIVE OF RESOURCES*

Yu Fawen1， 2
(1.Rural Development Institute, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100732, China;2.Research Centre for Ecological and Environmental Economy, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100732, China)

The structural reform of agricultural supply side is a long-term process. To protect the resources of water and soil and ensure the quality safety of agricultural products is the core of the structural reform of agricultural supply side. By analysing the environmental situation of the land and water resources, the policy suggestions are put forward on promoting the reform of agricultural supply side and realizing the sustainable use of soil and water resources. Based on reviewing the literatures,this paper analyzed the utilization and protection problems of water and soil resources in China.The results showed that there was a serious water resource pollution problem which showed a three-dimensional feature. In the process of the rapid industrialization and urbanization, the demand for high quality water resources in agricultural production was facing severe challenges, i.e., the occupation of cultivated land increased gradually, the cultivated land with high quality was in short supply, and the soil pollution situation was not optimistic.Finally, the policy recommendations to promote the structural reform of agricultural supply side were put forward from 6 aspects, i.e., promoting the structural reform of agricultural supply side taking the concept of green development as the guide, strengthening the system construction of environmental protection to reduce the pollution of water and soil resources, ensuring the red line of cultivated land strictly taking the quality improvement as the focus, enhancing the utilization efficiency to strengthen the protection of water resources, building the industry systems of circular agriculture to improve the comprehensive utilization of agricultural wastes, and establishing the mechanism of ecological compensation to promote the protection of water and soil resources.

water and soil resources； the structural reform of agricultural supply side； policy； path

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170601

2017-03-31

于法穩(wěn)(1969—)，男，山東鄄城人，博士、教授、博士生導(dǎo)師、研究員。研究方向：生態(tài)經(jīng)濟(jì)、資源管理、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)治理等。Email：yufaw@cass.org.cn

*資助項目：中國社會科學(xué)院創(chuàng)新工程項目“農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究”； 中國社會科學(xué)院2017年國情調(diào)研重大項目“健康中國與營造綠色安全環(huán)境調(diào)研”

F30

A

1005-9121[2017]06001-07