周永根

(湖南省社會科學院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究所，湖南 長沙 410003)

新世紀全球社區(qū)災害風險管理戰(zhàn)略關注重點與轉(zhuǎn)型啟示*

周永根

(湖南省社會科學院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究所，湖南 長沙 410003)

近年來國外社區(qū)災害風險管理研究內(nèi)容和重點出現(xiàn)了新的動向：社區(qū)災害風險管理模式由GBDRM向CBDRM的轉(zhuǎn)變，公眾參與機制和能力提升成為研究重點，將網(wǎng)絡治理理論引入社區(qū)災害風險管理，社區(qū)災害風險管理的目標不僅注重社區(qū)防災減災能力的提升，更加注重社區(qū)可持續(xù)發(fā)展。當前我國社區(qū)災害風險管理在管理模式、機制，特別是公眾參與、管理績效和治理能力方面還存在一些問題，今后主要要加強CBDRM模式、公眾參與實效性、網(wǎng)絡治理和可持續(xù)社區(qū)防災減災能力提升的研究。

社區(qū)；災害風險；模式；機制；公眾參與

伴隨著全球城市化、工業(yè)化、信息化的迅猛發(fā)展和環(huán)境的急劇變化，世界各國尤其是發(fā)展中國家的災害風險持續(xù)增加[1]。中國也不例外，盡管這一過程來得比發(fā)達國家晚，但程度有過之而無不及。特別是近年來，我國城市災害風險形勢空前嚴峻，且有愈演愈烈之勢，此況引起了國家以及社會各界的高度重視。社區(qū)是城市的細胞和社會的基本單元，是災害風險管理的主要陣地和前沿哨口，是災害風險直接受害者與主要應對者。從1980年代末開始，基于社區(qū)的災害風險管理(community-based disaster risk management, CBDRM)首先在英國應運而生，并成為其他各國尤其是發(fā)達國家最為重要的災害風險管理途徑[2-3]。網(wǎng)絡治理作為當今公共管理的全新形態(tài)與模式，已逐步引入社區(qū)災害風險管理并取得了良好的效果。隨著CBDRM的普遍推行實施，當今全球社區(qū)災害風險戰(zhàn)略出現(xiàn)了新的關注重點，社區(qū)災害風險管理模式逐步轉(zhuǎn)型。

本文基于CBDRM模式的基本要素，構建管理模式、組織結構、管理機制、公眾參與、網(wǎng)絡治理和治理能力及可持續(xù)性的理論框架?；谝陨侠碚摽蚣?，分析了全球災害風險管理戰(zhàn)略關注重點，以及轉(zhuǎn)型發(fā)展趨勢與方向，并結合我國災害風險管理現(xiàn)狀、問題和挑戰(zhàn)，得出了啟示，以期對我國災害風險管理未來發(fā)展提供經(jīng)驗借鑒。

1 全球災害風險管理關注重點

1.1 管理模式

傳統(tǒng)的自上而下的傳統(tǒng)基于政府的災害風險管理(government-based disaster risk management, GBDRM)主要依靠強大的國家機器，忽視公眾防災減災認知、需求和能動性，以及對社區(qū)潛在的資源和能力重視不夠[3]，其局限性日益顯現(xiàn)。與GBDRM模式不同，CBDRM模式著眼于社區(qū)災害風險的利益相關者，注重災害風險利益相關者如社區(qū)組織、NGOs(非政府組織)與居民等公眾防災減災的主體地位，關注社區(qū)脆弱性、復雜性和社區(qū)動力學(如社區(qū)組織和群體結構的變化)，以及重視社區(qū)層面的防災減災能力建設[4]，力求實現(xiàn)災害風險管理從事后恢復、事中應對到事前的預防轉(zhuǎn)變，即通過引導和激勵措施改變公眾參與認知、行為響應方面改善目前的問題，具體措施包括優(yōu)化管理組織結構、運行機制、提高公眾參與程度等。CBDRM的管理目標也在最初"提高現(xiàn)有災害風險防范應對能力、控制當?shù)貫暮︼L險發(fā)生的頻率和影響"的基礎上，增加了"社區(qū)可持續(xù)發(fā)展"的新使命。近年來，CBDRM得到國際組織、國家和地方組織普遍重視和應用，各國越來越傾向于制定CBDRM政策、計劃和方案來應對日益嚴重的災害風險挑戰(zhàn)[5]。

1.2 組織結構

組織結構是模式與機制的基礎，其主要內(nèi)涵是參與主體之間關系、職責及其功能。公民社會中的NGOs、NPOs(非盈利組織)、志愿者組織、社區(qū)組織等對社區(qū)減災發(fā)揮著重要作用。社區(qū)減災有效方法是使災害利益相關者如政府、社區(qū)、NGOs、媒體、私人組織、學術界、鄰國和捐助者等都積極有效介入[6]。研究表明，南亞和東南亞國家的公民社會組織對社區(qū)減災、救援甚至短期、中期和長期的恢復發(fā)揮著主要作用[7]。各個參與主體發(fā)揮著各自不同但不可或缺的作用，如災害預防控制中心、減災論壇等NGOs 對于宣傳、教育、培訓居民參與社區(qū)防災減災發(fā)揮著主要作用；國際紅十字會、聯(lián)合國有關機構、政府間和雙邊發(fā)展組織等捐助者是災區(qū)的恢復和重建的至關重要的利益相關者[8]；居民委員會等社區(qū)組織、社會團體、志愿者是社區(qū)減災的主力軍，能極大地提高社區(qū)減災和應急響應能力[9]；學校、科研院所等教育研究機構為社區(qū)減災提供了宣傳、咨詢、教育、培訓等服務，其他減災利益相關者均受益于學術教育機構；城市規(guī)劃者、建筑師、工程師、承包商等其他城市發(fā)展專業(yè)技術人員可以為社區(qū)減災提供有關土地使用規(guī)劃、安防工程設計建設、災區(qū)安置工程等提供技術支持；宗教組織對居民的價值信仰的轉(zhuǎn)變、信心的提升、公眾防災減災意識的加強發(fā)揮巨大的作用；廣播電視、報刊、雜志等新聞媒體主要發(fā)布信息、消息、開展培訓項目，有效促進公眾與政府機構的溝通交流[8]。上述減災參與結構利益相關者從不同層面、不同領域行業(yè)，通過不同方法途徑發(fā)揮各自不同的功能，需要通過多業(yè)務溝通與作用的高效的組織體系整合不同利益相關者的減災行為。

1.3 管理機制

災害風險管理機制是可持續(xù)災害風險管理體系的中心模式[10]，是既有推動機制(如利益驅(qū)動機制、政令推動機制)又有約束機制(如利益約束機制、責任約束機制)的子機制的組合，機制運行成敗取決于多管理部門縱向和橫向的協(xié)調(diào)程度高低[11]，其整合與協(xié)同作用可強化向災害風險機制轉(zhuǎn)變的正向災害風險響應能力 ，從而獲得顯著的災害風險管理績效[12]。當前災害風險管理機制研究多采用陳述偏好法法，基于多方案多屬性的機制設計深入揭示社區(qū)災害風險管理機制的實際需求及其運行效率。

1.4 公眾參與

由于公眾參與具有良好的效率與實施效果，目前世界上主要國家紛紛采取各種措施推動NGOs、NPOs、CBOs(社區(qū)組織)、媒體、志愿者組織、私人組織、學術界、鄰國和捐助者等公眾廣泛深入?yún)⑴c災害風險管理，如美國聯(lián)邦應急管理局2013年開始實施“全社區(qū)”方法，與公眾建立密切的聯(lián)系；英國各個層面的組織以發(fā)布風險登記為主要方法積極推動公眾介入風險治理[13]；日本將公眾參與作為災害風險管理的主要政策框架，并將推動社區(qū)公眾參與災害風險管理整個流程視為政策的主要目的之一[14]；南亞和東南亞國家的公眾在社區(qū)減災、救援甚至短期、中期和長期的恢復過程中發(fā)揮著主要作用[15]。社區(qū)防災減災的有效途徑是使公眾都積極有效介入并最大限度發(fā)揮各自資源優(yōu)勢和功能作用[16]。公眾從不同層面、不同行業(yè)領域，通過多業(yè)務溝通與相互作用的組織體系來整合不同利益相關者的減災行為，以不同方法途徑發(fā)揮不可缺或的作用。影響公眾參與的主要障礙是體制機制缺失與不完善，其他因素還包括政策認知、風險認知和公眾態(tài)度。

1.5 網(wǎng)絡治理

網(wǎng)絡治理是通過非營利組織、營利組織等多種主體廣泛參與，由公私部門合作共同提供公共服務的一種全新的治理模式和治理形態(tài)[17]，是現(xiàn)今公共管理實踐必然的發(fā)展走向。網(wǎng)絡治理理論認為公共管理中的大部分事物相互聯(lián)系，要求不同層次管理和跨部門共同協(xié)作處理，而網(wǎng)絡治理結構能夠完成并執(zhí)行較為復雜的事務決策，網(wǎng)絡可能產(chǎn)生于一種實現(xiàn)政策目標所需要的政治壓力，但是也是將各種聯(lián)系實現(xiàn)制度化的必然要求[18]。

近年來，網(wǎng)絡治理作為一種全新的治理模式，既是一種關于治理組織方式的基本理論，也是一種可供實踐的基本模式。在災害風險治理社會網(wǎng)絡化背景下，災害風險管理由于涉及面廣、影響程度深、運行機理更為復雜，實務界與學界尤為關注對它的運行機制、公眾參與、治理能力及其可持續(xù)性等方面的研究。網(wǎng)絡治理理論在多主體的企業(yè)經(jīng)營風險得到廣泛應用，國內(nèi)對災害風險網(wǎng)絡治理研究極少，劉波等[19]對地方政府網(wǎng)絡治理風險進行了實證研究。

1.6 治理能力及其可持續(xù)性

進入21世紀以來，提升社區(qū)災害風險治理能力成為世界眾多國家風險管理政策的中心議題，并已開展對社區(qū)災害風險管理模式、法規(guī)標準、機制體制的等災害風險管理政策對社區(qū)防災減災能力提升的績效研究。其中，管理模式與機制是社區(qū)災害風險管理的核心政策，其對管理績效的提升尤為重要。實踐表明，CBDRM是有利于制定社會廣泛接受的有效的災害風險管理政策，整合災害風險相關方的意見、利益和行動，共享減災資源與能力，提高社區(qū)防范、應對災害的能力和效果。而網(wǎng)絡治理形成的公眾廣泛參與的社會多層次聯(lián)動社會網(wǎng)絡，能提高公眾災害風險認知、參與意識和參與程度，認識災害風險真相，改善災害風險治理結構，共享防災減災資源，利用新技術作出決策，促進有效合作，提高災害風險應對能力 ，進而促進社區(qū)可持續(xù)發(fā)展[20]。

2 全球社區(qū)災害風險管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型發(fā)展趨勢

2.1 轉(zhuǎn)型發(fā)展趨勢

世界各國針對日趨頻繁和嚴重的災害風險形勢，國外特別是英、日等發(fā)達國家積極推進災害風險管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

(1)管理模式。眾多國家已經(jīng)認識到GBDRM的局限性，逐步推進管理重心由政府層面下移到社區(qū)層面，實現(xiàn)GBDRM到CBDRM的轉(zhuǎn)變。災害風險管理模式的轉(zhuǎn)變，促使以政府為中心的災害風險管理向以全社會的災害風險治理的轉(zhuǎn)變，災害風險治理主體、手段、措施、目標均發(fā)生了較大改變。治理主體更加凸現(xiàn)社區(qū)公眾的主體地位；策略上更加注重發(fā)動社區(qū)公眾廣泛參與；措施上更加注重通過引導和激勵來改變公眾參與與認知、行為的響應；途徑上注重優(yōu)化管理體制與機制；目標上注重災害風險治理的長期績效與社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展[21]。傳統(tǒng)的政府占主體地位和發(fā)揮主要作用的GBDRM向公眾廣泛、有效參與的CBDRM轉(zhuǎn)變是世界各國災害風險管理模式發(fā)展的必然趨勢[22]。

(2)組織結構。一是CBDRM實現(xiàn)組織的多元化，充分發(fā)動社區(qū)范圍內(nèi)所有組織充分參與災害風險治理，特別注重NGOs、NPOs、CBOs、志愿者組織、專業(yè)技術人員、普通居民等履行其職責與功能，二是實現(xiàn)組織結構系統(tǒng)化。社區(qū)各參與主體與政府部門形成良好的溝通、協(xié)調(diào)的有機系統(tǒng)，實現(xiàn)有效溝通、通力合作、共同應對的高效組織系統(tǒng)[8]。

(3)管理機制。CBDRM實現(xiàn)推動機制與約束機制的相結合，逐步實現(xiàn)災害風險治理多部門、多組織、多主體之間信息溝通與共享，打破以往GBDRM模式的層級條塊分割格局，逐步實現(xiàn)政府推動、公眾參與、部門聯(lián)動的災害風險社會網(wǎng)絡化治理格局，以提升行動協(xié)調(diào)與應對的實效性。

(4)公眾參與。CBDRM模式改變了以往政府是災害風險主體的理念，堅持社區(qū)公眾是社區(qū)災害風險應對主體，在災害風險治理中，應起到"領導"作用[22]，發(fā)揮主要作用的先進理念。無論是美國的全社區(qū)災害風險管理，日本的基于社區(qū)的防災減災戰(zhàn)略，還是英國的風險登記管理方法，均將社區(qū)公眾作為災害風險治理的主體，大力推動社區(qū)公眾參與災害風險治理，提高公眾的政策認知、風險認知與態(tài)度，并在具體的體制、機制、法規(guī)上加以保障其權利，賦予其權力、地位與職責。

(5)網(wǎng)絡治理。網(wǎng)絡治理作為公共管理的必然治理模式與形態(tài)，CBDRM將網(wǎng)絡治理理論引入災害風險治理，促成社區(qū)各主體廣泛參與，公私部門密切合作，優(yōu)化協(xié)調(diào)應對機制，形成的有效的多層次、聯(lián)動的社會網(wǎng)絡，有效地提高了災害風險治理績效與能[23]?；谏鐓^(qū)的災害風險網(wǎng)絡治理是世界各國災害風險管理的全新的治理形態(tài)和未來災害風險治理必然發(fā)展趨勢。

(6)治理能力與績效。目前，國外已打破災害風險短期績效作為衡量標準的災害風險管理目標，不僅注重防災減災的短期效果，而是更加注重公眾長期災害風險治理能力的提升，如社區(qū)預防、處置災害風險的能力和效果等；不僅注重災害風險管理顯性績效，同時更加注重社區(qū)復原力和社區(qū)可持續(xù)發(fā)展等長期績效[21]。總之，針對持續(xù)增加、日趨頻繁和空前嚴重的災害風險形勢，世界上主要國家著眼于災害風險發(fā)生源頭、前沿"哨口"和主要陣地，實現(xiàn)社區(qū)災害風險管理模式與機制的轉(zhuǎn)型，即社區(qū)災害管理模式機制由GBDRM向CBDRM的轉(zhuǎn)變，并且將網(wǎng)絡治理理論引入CBDRM模式，積極有效推動公眾廣泛參與風險治理，實現(xiàn)防災減災的短期效果與長期可持續(xù)發(fā)展的有機統(tǒng)一。

2.2 案例分析—以美國為例

美國針對災害風險的新形勢和新挑戰(zhàn)，基于許多社區(qū)以社區(qū)為中心的災害風險管理模式的成功實踐經(jīng)驗，以及該模式已經(jīng)在全國范圍內(nèi)的普遍認可，2011年，美國聯(lián)邦應急管理署(FEMA)發(fā)布了《全社區(qū)應急管理方法：原則、策略和實施途徑》[24]，提出了全社區(qū)災害風險管理模式，并將全社區(qū)災害風險管理模式列入FEMA 2011-2014年財政年度戰(zhàn)略規(guī)劃，提出要在全國推進該模式。

(1)管理理念。美國面對災害風險新形勢，F(xiàn)EMA關于全社區(qū)災害風險管理模式中政府與社區(qū)的地位與關系、社區(qū)資源利用、公眾參與以及社區(qū)防災減災目標等都形成了新的理念。FEMA認為政府不能包攬災害風險管理中的一切事務，政府在災害風險管理中應該起到主導、指揮、協(xié)調(diào)作用，而不是“領導”作用。社區(qū)作為災害風險的直接受害者和主要應對者，在災害風險管理中應該起“領導”作用，而不能被動“響應”；社區(qū)有著豐富的人力、物力、社會關系網(wǎng)絡等資源，在災害風險應對中應當充分利用和進一步加強社區(qū)資源，以彌補政府在災害風險管理中的局限性；提出社區(qū)公眾有效參與對于防災減災起著關鍵作用，要運用各種途徑倡導社區(qū)公眾參與災害風險管理，提高社區(qū)公眾在災害風險應對中的地位，發(fā)揮其作用；FEMA著力推動形成良好的政府與社區(qū)公眾之間的社會關系網(wǎng)絡，實現(xiàn)災害風險管理網(wǎng)絡治理。

表1 政府與社區(qū)的主要合作伙伴

資料來源：根據(jù)FEMA.《A Whole Community Approach to Emergency Management： Principles, Themes, and Pathways for Action》， Federal Emergency Management Agency，December,2011.繪制。

(2)管理模式。全社區(qū)災害風險管理模式試圖擴大合作伙伴，包括社區(qū)范圍內(nèi)所有的利益相關者，建立和維持多元伙伴關系，促進社區(qū)成員廣泛參與災害風險管理，開展集體應急行動(表1)。該模式下，政府、公共機構只是災害風險應對的成員之一，社區(qū)層面的各個主體，包括社區(qū)組織、企事業(yè)單位、非盈利組織、社區(qū)居民等公眾是災害風險應對的主體。

(3)管理機制。FEMA提出了系列策略，以建立和優(yōu)化公私、政社合作的災害風險管理運行機制，主要有溝通協(xié)商機制、合作機制、資源共享機制、信息溝通機制、公眾參與機制。FEMA也提出了系列促進公眾參與應急管理的途徑，如：與公民委員會(Citizen Corps Council )合作，共同提升公眾的危機意識；推動社區(qū)各類組織在社區(qū)應急活動中扮演正式角色；雇用具有代表性的員工，組成多元化應急隊伍；使用社區(qū)各階層理解和接受的交流方式，保持與社會各階層的良好的溝通；等等。

3 啟示與展望

3.1 我國目前災害風險管理存在的問題

我國災害風險管理起步較晚，2003年以來，我國災害風險管理模式、機制得以逐步完善，特別是應急管理體系得以快速建立與完善，災害風險管理研究取得了顯著的進展。然而，我國目前災害風險管理及其研究還存在一些問題。

(1)管理模式。在長期的災害風險應對實踐中，我國形成了自上而下的、行政命令型的基于政府的應急管理模式，也即政府統(tǒng)一領導、分類別、分部門應對突發(fā)事件的應急管理體制。2003年“非典”以來，我國逐步建立了以“一案三制”為基本框架的應急管理體系[25]，初步建立完善了城市災害風險管理機構組織、體制、標準化管理和信息化管理等。但我國災害風險管理多側(cè)重于基于政府的自上而下的災害風險管理，而基于社區(qū)的災害風險治理理念及實踐尚處于起步階段。我國自上而下、“命令-控制”的災害風險管理中，政府占主體地位和發(fā)揮主體作用[26]。遇到重大突發(fā)事件，通常成立由政府主要領導任總指揮的臨時性應急機構、專業(yè)協(xié)調(diào)委員會或指揮部，以及、專業(yè)應急專業(yè)機構及救援中心等?，F(xiàn)有災害風險管理主要集中在縣級以上的政府層面，而社區(qū)等基層單位風險管理意識弱，治理能力嚴重滯后[27]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、社區(qū)等基層單位仍缺乏應急管理的專門機構和人員，一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、社區(qū)主要領導兼職擔任“應急專干”。我國現(xiàn)有應急管理模式能發(fā)揮統(tǒng)一行動，集中力量辦大事的優(yōu)勢，但社區(qū)范圍內(nèi)的NGOs、NPOs、志愿者組織、社區(qū)組織與團體、居民等公眾參與程度低，積極性不高，從而導致風險管理效率較低。

(2)管理機制。近10年來，我國初步建立了比較全面的應急管理機制，主要有預測預警機制、信息報告機制、應急響應機制、應急處置機制、調(diào)查評估機制、恢復重建機制、社會動員機制、應急資源配置與征用機制、政府與公眾聯(lián)動機制、國際協(xié)調(diào)機制等。

目前，我國應急管理機制主要集中在政府層面，特別是縣級以上政府層面，社區(qū)等基層單位層面應急管理機制十分薄弱。政府與社會之間合作互助關系不暢通，尚未形成有效的應急管理聯(lián)動機制。由政府、NGOs、社區(qū)組織、社區(qū)企事業(yè)單位和居民等代表共同組成的居民委員會缺乏應急管理事務綜合協(xié)調(diào)機構。在應急管理實踐中，臨時應急管理機構部門如應急管理領導小組、專業(yè)應急機構、救援中心、專業(yè)協(xié)調(diào)委員會、指揮部中心等政府主體擔任綜合協(xié)調(diào)、指揮命令的角色，下級服從上級命令，執(zhí)行任務，而與社區(qū)公眾等受災主體溝通、協(xié)調(diào)不暢通，很難反映社區(qū)公眾防災減災真實需求。因此，在實踐中風險管理存在操作性差、效率低、協(xié)調(diào)困難、應急能力低等問題[28]。在這種情況下，作為災害風險應對主體的政府，難免反應遲緩、延誤最佳防救時機。我國學者對應急管理決策機制、預警機制、聯(lián)動機制、信息傳遞機制、溝通機制、保險機制和培訓機制等進行了理論探討和可行性分析[29-30]，實證研究比較少[31]。

(3)公眾參與。目前，我國的災害風險管理模式仍是以政府為單一中心，政府在防災減災中擔任主要角色[32]，掌握了主要防災減災資源，對基層單位防災減災權利干預過度。公眾只是扮演輔助角色[33]，參與程度不高，甚至缺位[34]，或處于被動參與的地位[26]，參與能力也十分低下。

(4)網(wǎng)絡治理。我國目前實行的是自上而下的垂直型的災害風險管理模式，上級災害風險管理部門對下級部門實行“命令-控制”，下級對上級負責匯報信息，并服從上級部門的命令和接受完成任務。這種情勢下，形成了自上而下的垂直管理結構，而基于社區(qū)的公眾廣泛參與的扁平式災害風險網(wǎng)絡管理結構尚未形成。因而各災害風險應對主體間的協(xié)調(diào)、溝通、協(xié)作網(wǎng)絡不暢，通力合作、共同應對災害風險困難。

3.2 啟示

針對當前我國空前嚴峻的災害風險，借鑒國外災害風險管理的經(jīng)驗，我國亟需推進傳統(tǒng)的基于政府的常規(guī)災害風險管理模式、機制的轉(zhuǎn)型，而加強以下方面理論研究與實踐創(chuàng)新。

(1)加強基于社區(qū)的災害風險治理模式的構建與創(chuàng)新。空前嚴峻的災害風險必須著眼于社區(qū)等城市和農(nóng)村基層單位這一災害風險發(fā)生源頭、重要陣地和前沿哨口，將基于社區(qū)的災害風險管理理論引入災害風險管理，建立政府推動、社會參與、部門聯(lián)動的基于社區(qū)的防災減災治理模式，特別注重研究如何提高公眾的防災減災認知、意識、程度和能力。因此，建立完善社區(qū)災害風險模式和管理體系，實現(xiàn)災害風險管理關口前移、重心下移、主體外移，形成全方位、立體化、多層次、綜合性的管理網(wǎng)絡，推進公共治理體系改革[35]，是強化城市風險管理的主要任務，且能實現(xiàn)以最小的成本，而獲得最大的安全保障[34]。當前，推進應急管理與社會治理、政府治理、公共治理的對接是當前的主要任務之一[36]。

(2)加強基于社區(qū)的災害風險網(wǎng)絡治理機制設計與優(yōu)化。我國災害風險管理需將網(wǎng)絡治理等全新的治理形態(tài)和治理機制引入社區(qū)災害風險管理，加快由傳統(tǒng)的以政府為中心的自上而下的垂直的災害風險管理模式向公眾參與的社會聯(lián)動的網(wǎng)絡治理模式的改革，改善風險治理結構，推進建立形成公眾廣泛參與的社會多層次聯(lián)動社會網(wǎng)絡，共享防災減災資源，利用高新技術作出決策，實現(xiàn)政府推動、公眾參與、部門聯(lián)動的基于社區(qū)的災害風險社會網(wǎng)絡化治理，形成包括公私組織在內(nèi)的公眾廣泛參與的全方位、多層次、綜合性的災害風險社會網(wǎng)絡化治理模式與機制。

(3)提高公眾參與程度，實現(xiàn)治理主體外移。要厘清各個參與主體的地位、職責和作用，實現(xiàn)危機應對主體外移到社會公眾。政府災害風險管理中應該起到主導、指揮、協(xié)調(diào)作用，減少政府對基層單位的行政干預并釋放資源和下放權力。社區(qū)、企業(yè)、學校等基層單位應在災害風險治理中發(fā)揮主體作用，充分挖掘和利用社區(qū)已有的人力、物力和社會關系等已有資源。市場經(jīng)濟條件下，要強化志愿者隊伍建設，進一步完善群眾性搶險隊伍有關激勵和補償政策，提高公眾的參與程度與能力。對部分災害風險治理業(yè)務，嘗試實行服務外包等市場化手段，以擴大應急管理治理主體，充分發(fā)揮企業(yè)等社區(qū)公眾在災害風險應對中的主體作用。

(4)加強推進可持續(xù)社區(qū)災害風險網(wǎng)絡治理政策體系和能力建設研究，提出公眾參與的可持續(xù)社區(qū)災害風險網(wǎng)絡治理政策體系和能力建設方案，提升全社會的防災減災能力，實現(xiàn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

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Emphasis and Transformation on Community Disaster Risk Management

ZHOU Yonggen

(InstituteofIndustrialEconomyResearch,HunanAcademyofSocialSciences,Changsha410003,China)

Morerecently,thereisanewtrendsofcontentandkeypointsofcommunitydisasterriskmanagementresearchintheworld:communitydisasterriskmanagementmodelisfromGBDRMtoCBDRM,thenetworkgovernancetheoryisintroducedintothecommunitydisasterriskmanagement,publicparticipationmechanismandtheabilitiesenhancingarebecomingthefocustopics,Academicresearchersnotonlypayattentiontothegoalofcommunitydisasterriskmanagementonenhancecommunitycapacityofdisasterpreventionandmitigationof,butpaymoreattentiontothesustainabledevelopmentofthecommunity.Atpresent,therearesomeproblemsasmanagementmode,mechanism,publicparticipation,andmanagementperformanceetc.intheresearchesofcommunitydisasterriskmanagementinChina.TheresearchesonCBDRM,publicparticipation,networkgovernanceandsustainablecommunitydisasterpreventionandreductioninthefutureshouldbestrengthenedinthefuture.

community;disasterrisk;model;mechanism;publicparticipation

2016-12-19

2017-03-06

國家社科基金項目“基于社區(qū)的災害風險網(wǎng)絡治理模式、機制與政策體系完善研究”(15BGL181)

周永根(1975-)，男，湖南瀏陽人，博士，助理研究員，研究方向為城市運行與發(fā)展、風險管理、產(chǎn)業(yè)標準化. E-mail：cst522@163.com

10.3969/j.issn.1000-811X.2017.03.029.]

X43；C916

A

1000-811X(2017)03-0171-06

10.3969/j.issn.1000-811X.2017.03.029

周永根. 新世紀全球社區(qū)災害風險管理戰(zhàn)略關注重點與轉(zhuǎn)型啟示[J]. 災害學，2017，32(3)：171-175,182. [ZHOU Yonggen. Emphasis and Transformation on Community Disaster Risk Management[J].Journal of Catastrophology，2017，32(3)：171-175,182.