尤 飛

（中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081）

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨的幾個問題探討

尤 飛

（中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081）

文章通過分析，認為當前農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨著成本和價格的“雙板”擠壓、調(diào)整目標與需求不一致、調(diào)整途徑單一以及投入分散效率低等問題。提出了應該制定結(jié)構(gòu)調(diào)整中長期規(guī)劃、從供需兩側(cè)來進行結(jié)構(gòu)調(diào)整、改革結(jié)構(gòu)調(diào)整的體制機制、切實理順政府職能等幾個方面的對策建議。

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整 問題 對策建議

2015年以來，以玉米供需矛盾為主的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)問題引起中央高度重視，出臺了系列政策措施，調(diào)整效果成效顯著，全國糧改飼試點縣由30個擴大到100個，玉米調(diào)減面積超過200萬hm2，為近13年來首次減少；南方水網(wǎng)地區(qū)生豬存欄調(diào)減1 600萬頭，養(yǎng)殖向環(huán)境容量大的地區(qū)轉(zhuǎn)移趨勢明顯。但看到成績的同時，也應該清醒地意識到，制約結(jié)構(gòu)優(yōu)化、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的深層次矛盾和問題依然存在。

1 存在問題

1.1 我國農(nóng)業(yè)受成本和價格的“雙板”擠壓的局面在短時間內(nèi)難以改變

隨著中國城鎮(zhèn)化速度加快，勞動力成本將繼續(xù)上升，務(wù)農(nóng)與務(wù)工、務(wù)服（服務(wù)業(yè)）之間的機會成本有擴大趨勢，農(nóng)業(yè)勞動力繼續(xù)向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢更加明顯。然而受補貼政策影響，農(nóng)戶預期土地升值，土地流轉(zhuǎn)價格逐年攀升，對于種植大戶形成巨大壓力，阻礙規(guī)模經(jīng)營和結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐。從大宗農(nóng)產(chǎn)品價格來看，受國際油價和糧食走勢影響，美國、澳大利亞、巴西等國家大宗糧食產(chǎn)品價格不會迅速攀升，國內(nèi)糧食、大豆價格如果繼續(xù)保持穩(wěn)定生產(chǎn)，維持目前產(chǎn)量，需要繼續(xù)依賴價格支持、補貼等手段。同時，農(nóng)業(yè)資源、環(huán)境承載多度，土地急需休養(yǎng)生息，這也與我們?nèi)找嬖黾拥氖澄镄枨?，特別是對環(huán)境影響大的蔬菜種植、畜禽養(yǎng)殖業(yè)的需求產(chǎn)生矛盾，并將隨著城鎮(zhèn)化步伐加快而更加突出。結(jié)構(gòu)優(yōu)化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式，迫切需要革命性的手段來破題。

1.2 調(diào)整目標與現(xiàn)實需求存在一定差距

當前我國提出的“兩保、三穩(wěn)、兩協(xié)調(diào)”（即?？诩Z、保谷物；穩(wěn)定棉花、食用植物油、食糖自給水平；做到蔬菜生產(chǎn)與需求的協(xié)調(diào)，飼草生產(chǎn)與畜牧養(yǎng)殖的協(xié)調(diào)）的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標。上述目標的實現(xiàn)，除了繼續(xù)依靠補貼來?？诩Z、保谷物以外，其他目標實現(xiàn)具有較大困難。當前的情況是除了水稻、小麥等政府穩(wěn)定托市的品種外，很多農(nóng)作物生產(chǎn)和銷售都遇到“種什么賠什么”的難題。2017年雞蛋和蔬菜價格持續(xù)下跌，與去年蛋雞養(yǎng)殖盲目擴張、蔬菜擴種關(guān)聯(lián)很大，做大供需“協(xié)調(diào)”難之又難。這也反映了一個深刻的問題，在進口全面沖擊的形勢下，我國農(nóng)產(chǎn)品已經(jīng)進入一個“總量過剩、局部失衡”的時代。早在2002年，我國人均蔬菜占有已經(jīng)達到世界平均水平的4倍。當前，除了牛羊肉、奶等少數(shù)品種外，我國主要農(nóng)產(chǎn)品人均占有、人均消費水平居于世界前列，人均浪費估計居于世界首位。長期看，農(nóng)產(chǎn)品進口沖擊態(tài)勢不會得到緩解，我國農(nóng)產(chǎn)品國際國內(nèi)供給總量大于需求的局面將會持續(xù)，這對結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來非常嚴峻的調(diào)戰(zhàn)。健康的、有利于持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，絕不僅僅是基于糧食安全層面的，應該是利于資源節(jié)約、效益最優(yōu)的農(nóng)產(chǎn)品供需的全局協(xié)調(diào)。

1.3 大都依靠財政補貼和價格補貼，調(diào)整途徑單一

從新一輪結(jié)構(gòu)調(diào)整實施過程來看，以玉米為例，主要是依靠下調(diào)、取消玉米臨儲收購政策，降低農(nóng)戶種植玉米預期效益達到的。取消玉米臨儲收購政策，雖然對結(jié)構(gòu)調(diào)整、去庫存發(fā)揮了重要作用，但是對種植大戶的打擊在短時期內(nèi)也是十分巨大的，他們購買了玉米種植的裝備，掌握了全套技術(shù)，突然轉(zhuǎn)型造成的損失，只能自己負擔。這種不連貫、突發(fā)性政策變化是不利于新型農(nóng)戶培育和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的。從發(fā)達地區(qū)來看，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)主要依靠增加與品種掛鉤補貼，例如蘇州、上海對糧食、蔬菜的扶持政策，是在國家補貼的基礎(chǔ)上，每667 m2增加400～500多元的補貼，這樣的定向補貼僅在發(fā)達地區(qū)才有財政實力支撐，且屬于黃箱補貼范疇，容易引起世貿(mào)組織協(xié)議糾紛，不具有推廣性和持續(xù)性。所有這些政策，均是與市場需求和經(jīng)營主體種植需求的“反向”調(diào)整，隨著市場需求和經(jīng)營主體的對被調(diào)作物需求持續(xù)增加，調(diào)整結(jié)構(gòu)需要付出的財政補貼將平行增加，當財政無力支撐時，可能會出現(xiàn)恢復到調(diào)整前的結(jié)果。

1.4 項目分散導致投入不少，效率低的問題

各地財政、國土、發(fā)改、水利等機構(gòu)，均在本輪結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮了重要作用，但在執(zhí)行過程中，通過項目傾斜來達到預期目的，存在銜接不順暢，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，造成浪費嚴重，效率低。

2 應對措施

2.1 充分把握國際競爭優(yōu)劣勢，認識到結(jié)構(gòu)調(diào)整問題的復雜性和長期性

要研究制定結(jié)構(gòu)調(diào)整的長效機制和中長期規(guī)劃，避免頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳。國際市場小麥、大豆等作物價格低于國內(nèi)市場的局面短期不會變，并且差距有擴大的趨勢。如果差距進一步擴大，雖可以加大財政補貼增加產(chǎn)能，但補貼囿于世貿(mào)組織法律框架，不能無限制增加，所以必須考慮通過規(guī)?；?、機械化降低成本，提高競爭優(yōu)勢。

2.2 從供給側(cè)、需求側(cè)兩方面來考慮農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

我國農(nóng)業(yè)不僅僅在供給側(cè)存在失衡，在需求側(cè)的失衡更加明顯。對于一般城鎮(zhèn)居民來講，我國人均食品占有量高于世界平均水平，浪費水平居世界前列，食品的獲取成本低于多數(shù)世界發(fā)達國家；但對于貧困地區(qū)人口來講，食品價格對他們生計構(gòu)成挑戰(zhàn)。這需要通過“結(jié)構(gòu)化”的供需方案來解決，這也是發(fā)達國家通用手段。例如美國盡管美國的小麥、玉米價格低，仍然有貧困人口無法支付食物需求。2014年美國農(nóng)業(yè)法案預算，仍有75%的預算安排在“補充營養(yǎng)支持”，主要針對困難居民和學生等群體的食物補貼，并加大了用于環(huán)境治理支出。因此，結(jié)構(gòu)調(diào)整，不應該是單純的供給側(cè)調(diào)整，應該是供求雙向調(diào)整。只有我們的農(nóng)產(chǎn)品回歸到理性價格，才能使大多數(shù)農(nóng)戶在經(jīng)營中受益，才能穩(wěn)定農(nóng)業(yè)就業(yè)人口，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2.3 改革結(jié)構(gòu)調(diào)整的體制機制

造成結(jié)構(gòu)調(diào)整難以推進的主要原因，除了市場問題，就是政府支持手段問題。目前，農(nóng)戶根據(jù)經(jīng)驗，普遍預計國家會繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)補貼，對政策扶持預期很高。而執(zhí)行的結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，也是使用補貼手段—有的加大對種植戶補貼，有的是價格補貼。但必須看到，我國實行的有關(guān)補貼，特別是與品種掛鉤的補貼，扭曲了市場價格，無一例外會增加土地成本和綜合成本的上升，補貼越多，地租上漲越快。東北地區(qū)玉米臨儲政策取消后，地租也隨著下降。所以，承包戶留給種植戶的是固定的利潤，補貼越多，地租越高，所有的風險由種植戶承擔，對培育新型農(nóng)民非常不利。從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，越來越多的農(nóng)業(yè)補貼和政策是針對人的，而非產(chǎn)業(yè)的，事實證明這是提升農(nóng)業(yè)競爭力的重要手段。通過增加對農(nóng)村低收入人口的補貼，增加他們的就業(yè)，逐漸使土地承包戶擺脫對地租的依賴，種植經(jīng)營戶真正成為市場的主人，會大幅度降低成本，提高效率和競爭力，結(jié)構(gòu)調(diào)整問題迎刃而解。

2.4 切實理順政府職能

發(fā)達國家農(nóng)業(yè)部門的最主要責任是促進農(nóng)民就業(yè)，而我國是提高產(chǎn)量。這就造成了我們國家目前農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量不斷提高，品種不斷豐富，但農(nóng)民仍舊沒有穩(wěn)定的就業(yè)，處于社會的邊緣化地位。他們的不安全感加劇了對土地的依賴，不利于土地流轉(zhuǎn)，給產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來了極大的困難。建議為了促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，增加農(nóng)民就業(yè)，恢復農(nóng)業(yè)生態(tài)，給土地休養(yǎng)生息的時間，將農(nóng)業(yè)部門單純“抓生產(chǎn)”的職能，轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)人”的職能，依靠市場力量促進結(jié)構(gòu)調(diào)整，達到事半功倍的目的。