王昌林 盛朝迅 苑生龍

特朗普“制造業(yè)回流”政策對我國產(chǎn)業(yè)的影響及應(yīng)對

王昌林 盛朝迅 苑生龍

特朗普推動制造業(yè)回流政策的特點是在主攻方向上從重視發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)，在政策措施選擇上從創(chuàng)新政策為主轉(zhuǎn)向扶持制造業(yè)回流，將加速制造業(yè)回流美國，深刻改變?nèi)蚰茉促Y源版圖和制造業(yè)分工格局。我國應(yīng)揚長避短，充分發(fā)揮市場、人力資源、成本和產(chǎn)業(yè)配套齊全等優(yōu)勢，分類施策，繼續(xù)加大吸引外商投資力度；加強對傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的支持，在技術(shù)改造、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系和平臺建設(shè)等方面出臺有針對性的政策措施；抓住“一帶一路”建設(shè)契機，加強能源、基礎(chǔ)設(shè)施、高鐵、鋼鐵、建材、有色等重點行業(yè)國際合作，積極拓展新的國際發(fā)展空間，重塑制造業(yè)競爭優(yōu)勢。

美國 制造業(yè)回流 創(chuàng)新政策 產(chǎn)業(yè)發(fā)展

盛朝迅，中國宏觀經(jīng)濟研究院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所研究室副主任、副研究員；

苑生龍，中國宏觀經(jīng)濟研究院對外經(jīng)濟研究所助理研究員、博士。

美國特朗普總統(tǒng)就職后提出了一系列推動制造業(yè)回流的政策措施，盡管其能否全部實施存在不確定性，但長期看，特朗普有關(guān)政策若能付諸實施，將加速制造業(yè)回流美國，深刻改變?nèi)蚰茉促Y源版圖和制造業(yè)分工格局。中美制造業(yè)競爭將加劇，我國應(yīng)揚長避短，充分發(fā)揮市場、人力資源、成本和產(chǎn)業(yè)配套齊全等優(yōu)勢，增強對跨國投資吸引力；同時要固本強基，深入推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和財稅體制改革，加大對先進制造業(yè)的政策扶持，加快向中高端發(fā)展，積極拓展新的國際發(fā)展空間，提高制造業(yè)競爭優(yōu)勢。

一、特朗普“制造業(yè)回流”政策的特點與走向

(一)在主攻方向上從重視發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)

推動制造業(yè)回流和再工業(yè)化是奧巴馬政府時期的一項重大戰(zhàn)略。2008年奧巴馬政府上臺后，先后發(fā)布了《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略：推動持續(xù)增長和高質(zhì)量就業(yè)》《重振美國制造業(yè)：一個振興美國制造業(yè)的政策框架》《奧巴馬拜登新能源計劃》《國家寬帶計劃》《美國生物經(jīng)濟藍圖》《材料基因組計劃》《國家機器人計劃》《先進制造伙伴計劃》《電動汽車普及計劃》《腦科學(xué)計劃》等報告和文件，推出了一系列“制造業(yè)復(fù)興”的政策措施。其主要思路是采取揚長避短、錯位競爭的策略，重點發(fā)展清潔能源、生物、納米技術(shù)等新興產(chǎn)業(yè)和先進制造業(yè)，并明確提出要發(fā)動一場清潔能源革命。其主要戰(zhàn)略意圖是，通過發(fā)動一場新的科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，像20世紀80年代發(fā)動信息技術(shù)革命“打敗日本制造業(yè)”那樣，使制造業(yè)重振雄風(fēng)。同時，通過跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)、跨大西洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TTIP)等戰(zhàn)略推動制造業(yè)向越南等國家轉(zhuǎn)移，將我國排除出其構(gòu)造的新的貿(mào)易體系之外，大幅減少我國的“全球化紅利”。

從實施情況看，這一戰(zhàn)略取得了一定效果。從全球看，美國“頁巖氣”革命推動了全球能源供需格局的重大調(diào)整，TPP、TTIP等戰(zhàn)略實施使得大量勞動密集型制造業(yè)轉(zhuǎn)移到越南、孟加拉國、印度等國家，初步改變了全球產(chǎn)業(yè)分工和能源資源格局。從美國國內(nèi)看，奧巴馬任內(nèi)美國制造業(yè)也呈現(xiàn)復(fù)蘇的態(tài)勢。制造業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)比重結(jié)束了持續(xù)50年的下滑態(tài)勢，穩(wěn)定在12%左右。制造業(yè)就業(yè)人數(shù)自2010年以來增加近90萬人，也結(jié)束了20世紀80年代以來的快速下降趨勢。

但總體看，奧巴馬“制造業(yè)復(fù)興”政策效果與預(yù)期目標存在差距，主要原因是當前新科技革命和產(chǎn)業(yè)變革整體上還處于孕育興起階段，與20世紀80年代末期信息技術(shù)革命即將進入爆發(fā)期不同。而且，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展投入高、周期長、風(fēng)險大，短期內(nèi)難以取得立竿見影的效果。鑒于此，特朗普政府對產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點進行了調(diào)整，大力扶植已轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家的煤炭、石油和天然氣、汽車等成熟制造業(yè)領(lǐng)域，而不是像奧巴馬那樣重點支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如特朗普在競爭時提出“讓美國重返工作”，上任后他積極堅定地落實這一口號，采取了六個方面的措施：一是徹底改革移民政策，減少移民對美國本土民眾就業(yè)的擠壓。二是通過降低國內(nèi)稅收吸引制造業(yè)回流，為美國產(chǎn)業(yè)工人增加就業(yè)機會。三是實施能源改革，廢除多德-弗蘭克法案等積極促進經(jīng)濟增長的政策，為美國民眾就業(yè)開拓新的渠道。四是推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，刺激就業(yè)。五是通過教育改革，為全美國大約7000萬學(xué)齡兒童，2000萬中學(xué)生和1.5億工作中的成年人提供工作和創(chuàng)收機會。六是反全球化和貿(mào)易保護。特朗普認為全球化導(dǎo)致了美國制造業(yè)不斷外流，在美國金融、高科技等高端產(chǎn)業(yè)向全球不斷擴張的同時，美國鋼鐵、汽車、紡織等產(chǎn)業(yè)的就業(yè)損失慘重。特朗普宣揚的“讓美國重返工作”，促進制造業(yè)回流的重點也是這些就業(yè)損失嚴重的領(lǐng)域。由此可見，特朗普產(chǎn)業(yè)政策的重心已經(jīng)由新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到能夠給美國帶來就業(yè)和貿(mào)易出口的鋼鐵、汽車、紡織等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

(二)在政策措施選擇上從創(chuàng)新政策為主轉(zhuǎn)向扶持制造業(yè)回流

奧巴馬政府“制造業(yè)振興”政策主要以創(chuàng)新政策為主。其主要政策措施包括：加大教育投入，造就高素質(zhì)勞動力隊伍；加大基礎(chǔ)研究投入，強化和拓展美國在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位；支持新技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化，鼓勵創(chuàng)新型企業(yè)成長。

與奧巴馬政府不同，特朗普政府采取的政策更多指向現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)，主要目的是吸引中高端制造業(yè)回流以及促進藍領(lǐng)工人就業(yè)。其主要政策主張包括：一是大幅度降低稅負，特朗普提出要將企業(yè)所得稅由35%降到15%；廢除“影響小企業(yè)和投資收入”的3.8%的奧巴馬醫(yī)保稅；將個人所得稅率從七級減少到三級，分別為10%、25%和35%。將個人所得稅免稅額度翻倍，提高扣除限額。廢除遺產(chǎn)稅和替代最低稅額；對海外留存的數(shù)萬億美元一次性征稅，對海外子公司利潤提取10%的所得稅，對海外利潤匯回美國征稅35%。二是推進監(jiān)管制度改革，計劃“簡化或取消75%的監(jiān)管法規(guī)”，目前正由商務(wù)部長羅斯負責(zé)前期工作。三是大規(guī)模推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。采取公私合營模式重建美國道路、橋梁和機場，并尋求通過收費公路、稅收抵免及其他方式來刺激私人投資。若企業(yè)將不低于15%的現(xiàn)金儲備投資于基礎(chǔ)設(shè)施，稅率則降至零。四是加強招商引資。特朗普頻繁會見企業(yè)家，并通過自媒體等非官方渠道要求跨國企業(yè)回遷海外生產(chǎn)部門或增加對美投資。目前已有福特、豐田、現(xiàn)代、拜耳、LG、富士康等多家制造業(yè)企業(yè)宣布在美建廠。五是實行貿(mào)易保護主義，提出征收“邊境調(diào)節(jié)稅”，對出口商品免征稅，對進口商品征15%的稅。

二、特朗普“制造業(yè)回流”政策的主要影響

盡管大規(guī)模減稅和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施將加大美國聯(lián)邦政府財政壓力，但預(yù)計特朗普政府促進制造業(yè)回流的相關(guān)政策措施將得到部分實施，這將對全球經(jīng)濟帶來重大影響。

(一)將深刻改變能源資源版圖和全球產(chǎn)業(yè)分工格局

特朗普能源新政將增加全球油氣資源供應(yīng)，減少對中東地區(qū)油氣資源的依賴程度，沖擊現(xiàn)有能源定價體系，為美國在國際能源地緣政治戰(zhàn)略博弈中創(chuàng)造更大空間，并直接沖擊中東、俄羅斯等國家的經(jīng)濟。制造業(yè)方面，特朗普政府大力發(fā)展汽車、通訊、電子信息、專用設(shè)備等技術(shù)資本密集型制造業(yè)，將加劇與日本、德國等國家制造業(yè)競爭，同時也會吸引部分發(fā)展中國家制造業(yè)赴美投資設(shè)廠。奧巴馬時期的制造業(yè)戰(zhàn)略主要是做“增量”，客觀上發(fā)展中國家還可以分一杯羹。而特朗普制造業(yè)回流政策主要是“調(diào)整存量”的分配，將會進一步改變“美國搞研發(fā)和創(chuàng)新、中國搞制造、中東和俄羅斯等國家提供能源”的全球“大三角”分工格局。

與此同時，美國作為世界創(chuàng)新的發(fā)動機和經(jīng)濟全球化的火車頭，采取“調(diào)轉(zhuǎn)船頭”和“逆全球化”的策略，大幅削減對清潔能源與環(huán)保、生物技術(shù)等領(lǐng)域的研發(fā)投入，將會減緩新科技革命和產(chǎn)業(yè)變革進程，使全球科技創(chuàng)新在一定程度上失去方向。后發(fā)國家獲得技術(shù)創(chuàng)新溢出效應(yīng)的難度加大，不利于全球經(jīng)濟的復(fù)蘇。

表1 特朗普政府大幅削減科研經(jīng)費

(二)將加速制造業(yè)回流美國

如果特朗普政府提出的政策措施得到全部或部分實施，加上美國的市場、技術(shù)、能源等優(yōu)勢和良好的營商環(huán)境，以及機器人、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等智能化技術(shù)的快速發(fā)展，吸引汽車、電子信息等中高端制造業(yè)乃至部分傳統(tǒng)制造業(yè)回流美國是可能的。比如，紡織工廠現(xiàn)在自動化水平很高，美國具有棉花和市場雙重優(yōu)勢，可能吸引紡織工業(yè)部分環(huán)節(jié)回流。又如，汽車工業(yè)現(xiàn)在越來越自動化，美國具有較好的汽車工業(yè)基礎(chǔ)，吸引德國、日本等國汽車企業(yè)到美國建廠也是有可能的。另外，醫(yī)藥工業(yè)、集成電路等非勞動密集型制造業(yè)也有可能向美國轉(zhuǎn)移。

當然，美國在發(fā)展制造業(yè)方面也存在劣勢，主要是勞動力成本高、產(chǎn)業(yè)配套不完善、企業(yè)稅較高等。但這些條件是可以改變的。事實上，近年來中美制造業(yè)成本的差距正在縮小，而產(chǎn)業(yè)配套是可以逐步建立的。據(jù)有關(guān)機構(gòu)預(yù)測，特朗普首任內(nèi)制造業(yè)增加值占GDP比重最高將升至13.5%，較當前提高1.5個百分點，美國制造業(yè)最高將實現(xiàn)10%的年增長率。如果其政策措施保持穩(wěn)定，美國制造業(yè)占GDP的比重將達到20%，接近日本、德國目前的水平。高盛預(yù)測，特朗普上任首年內(nèi)美企利潤回流規(guī)模將達到2000億美元。綜合判斷，由于美國具有吸引制造業(yè)轉(zhuǎn)移的市場、技術(shù)等優(yōu)勢，加上營商環(huán)境好、物流成本低、能源資源價格低等因素，特朗普政府很可能更接近“能源獨立”這一目標。特朗普曾經(jīng)是一個企業(yè)家，深知企業(yè)家需要什么。其提出的制造業(yè)回流措施更具針對性，“特朗普新政”將加速制造業(yè)回流美國。

表2 特朗普企業(yè)稅改計劃政策效果預(yù)測

(三)將對我國實體經(jīng)濟發(fā)展造成影響

如果特朗普政策措施得以實施，將會削弱我國對勞動密集型產(chǎn)業(yè)的吸引力。根據(jù)波士頓咨詢公司報告，我國制造業(yè)成本競爭力指數(shù)相對美國的優(yōu)勢已經(jīng)從2004年的13.5%縮小至2014年的4%，到2020年有可能被美國反超。美國商務(wù)部發(fā)布的報告也顯示，美國跨國公司海外子公司單位人工成本創(chuàng)造的增加值比母公司高29.4%。如果特朗普將美國公司所得稅從35%減至15%，再對從海外公司進口的產(chǎn)品征稅8.75%，則這一差距基本消失。事實上，隨著美國制造的綜合成本與我國日益接近，我國國內(nèi)不少普通消費品制造企業(yè)，如蠟燭生產(chǎn)、高端工藝品生產(chǎn)等，已經(jīng)開始向美國轉(zhuǎn)移。2016年，我國對美國直接投資出現(xiàn)激增態(tài)勢，投資額已超過100億美元，較2015年增長接近10倍。在吸引外國直接投資方面，近年來我國利用外資增速明顯趨緩，2017年一季度實際使用外資金額338.1億美元，同比下降4.5%。這一趨勢值得我們高度關(guān)注。

還要看到，與奧巴馬政府時期主要從戰(zhàn)略上包圍和遏制我國制造業(yè)發(fā)展不同，特朗普政府選擇的是直接發(fā)展現(xiàn)有中高端產(chǎn)業(yè)。雖然其矛頭不是完全針對我國，但我國作為世界工廠，所受影響無疑是很大的。尤其是在美元進入加息周期、當前我國實體經(jīng)濟十分困難的背景下，特朗普制造業(yè)回流政策將直接影響我國制造業(yè)邁向中高端的進程。

在這方面，里根政府“搞垮”蘇聯(lián)油氣工業(yè)的教訓(xùn)值得我們吸取。當時里根政府主要采取了“三招”：一是禁止對蘇聯(lián)實行石油和天然氣的高技術(shù)轉(zhuǎn)讓，1984年里根政府促使巴黎統(tǒng)籌委員會和北大西洋公約理事會各參加國就控制對蘇聯(lián)出口“新興技術(shù)”達成協(xié)議。二是對蘇聯(lián)實行信貸抵制，并促使西方國家在對蘇聯(lián)貸款問題上達成新的協(xié)議，把對蘇聯(lián)信貸利率從10.75%提高到11%～11.25%，還款期限從8年減少到5年。三是直接打擊蘇聯(lián)石油和天然氣工業(yè)，一方面限制美國和歐洲從蘇聯(lián)進口石油天然氣的數(shù)量，另一方面向沙特大量投資并提供當時最先進的石油生產(chǎn)和提煉技術(shù)，使沙特石油日產(chǎn)量由不足200萬桶猛增到900萬桶。進而導(dǎo)致國際油價全面下跌，重創(chuàng)了蘇聯(lián)石油和天然氣工業(yè)。

三、對策建議

特朗普“制造業(yè)復(fù)興”政策調(diào)整使我國面臨的營商環(huán)境、資本外流、出口增長、轉(zhuǎn)型升級等競爭壓力加大，同時也為我國提供了新的機遇。我國應(yīng)順勢而為，揚長避短，固本強基，制定針對性更強的措施。

(一)分類施策，加大吸引外資力度

與發(fā)達國家相比，我國擁有吸引跨國投資的諸多優(yōu)勢：一是國內(nèi)市場需求規(guī)模和潛力巨大，二是勞動力資源豐富且成本較低，三是產(chǎn)業(yè)配套齊全。面對日趨激烈的競爭，要充分發(fā)揮并強化這些優(yōu)勢，增強對跨國公司的吸引力。對市場指向型產(chǎn)業(yè)，應(yīng)進一步強化和擴大我國的市場優(yōu)勢，通過提高中低收入群體社保和醫(yī)保水平、推進城鎮(zhèn)化等措施，深度挖掘內(nèi)需潛力，逐步成為內(nèi)生性需求大國，實現(xiàn)從世界工廠向世界市場的轉(zhuǎn)變。同時，要進一步對外資開放市場，加大對發(fā)達國家節(jié)能環(huán)保、醫(yī)療健康等中小科技企業(yè)的招商引資。例如，目前發(fā)達國家大力發(fā)展清潔能源和環(huán)保技術(shù)，但該領(lǐng)域技術(shù)和產(chǎn)品的市場主要在我國。我國應(yīng)充分利用市場優(yōu)勢，加大對清潔能源和節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域中小科技企業(yè)、人才、技術(shù)的吸引力度。對成本指向型產(chǎn)業(yè)，要大幅度降低企業(yè)稅費負擔(dān)。例如，可以考慮將企業(yè)所得稅由25%降到20%，將制造業(yè)增值稅率降低3個百分點至14%。同時，支持在中西部地區(qū)建設(shè)一批產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，給予稅收等優(yōu)惠政策，加強對勞動力的技能培訓(xùn)，完善供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)集群，努力打造新的對外開放高地和政策洼地。對資源指向型產(chǎn)業(yè)，要利用我國“新的人口紅利”，加大研發(fā)外包等服務(wù)業(yè)向我國轉(zhuǎn)移。例如，由于創(chuàng)新藥研發(fā)投入大、風(fēng)險高、周期長，近年來跨國制藥公司紛紛將醫(yī)藥研發(fā)環(huán)節(jié)向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移，全球市場規(guī)模超過300億美元，且以年均10%以上的速度增長。我國具有發(fā)展醫(yī)藥合同研究(CRO)的人才、臨床實驗、市場等優(yōu)勢，發(fā)展?jié)摿艽?，?yīng)針對全球生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)分工和轉(zhuǎn)移特點，完善監(jiān)管體制，積極吸引跨國公司研發(fā)環(huán)節(jié)向我國轉(zhuǎn)移。

(二)加大對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的支持

適應(yīng)國際產(chǎn)業(yè)分工格局的重大趨勢性變化，對我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展主攻方向進行必要的調(diào)整，既要大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，也要加大對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的支持。一是加大對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造的支持。建議設(shè)立1000億元的技改專項資金，支持輕工、紡織、機械等傳統(tǒng)行業(yè)技術(shù)改造、共性技術(shù)研發(fā)和核心零部件國產(chǎn)化。特別是要發(fā)揮我國國內(nèi)市場規(guī)模巨大的優(yōu)勢，加強政府采購等政策對自主創(chuàng)新產(chǎn)品的支持。二是強化產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系和平臺建設(shè)。圍繞產(chǎn)業(yè)升級所需的若干共性關(guān)鍵技術(shù)，由政府和企業(yè)共同出資組建國家級和行業(yè)級共性技術(shù)研發(fā)聯(lián)盟，鼓勵以新的機制建設(shè)一批制造業(yè)創(chuàng)新中心、工程實驗中心和研發(fā)實驗室。三是要切實解決脫實向虛問題。采取定向降準、貼息等措施，引導(dǎo)資金向?qū)嶓w經(jīng)濟流動。發(fā)揮金融資本盤活存量資源功能，加大對企業(yè)兼并重組和市場化債轉(zhuǎn)股的金融支持，扶持實體企業(yè)“涅槃再造”。在新三板和創(chuàng)業(yè)板研究啟動注冊制改革試點，激發(fā)股市活力，提高直接融資比重。著力解決大城市房價過高抑制居民消費和影響實業(yè)投資等深層次問題，加快建立符合國情、適應(yīng)市場規(guī)律的基礎(chǔ)性制度和長效機制，抑制房地產(chǎn)泡沫，營造有利于實體經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的環(huán)境。

(三)推進“一帶一路”建設(shè)，積極拓展新的國際發(fā)展空間

面對日趨激烈的國際競爭，我國制造業(yè)拓展新的國際空間顯得日趨緊迫。要積極推進“一帶一路”建設(shè)，加強與沿線國家在油氣勘探開發(fā)、油氣管網(wǎng)互聯(lián)互通等領(lǐng)域合作，打造區(qū)域能源命運共同體。加快周邊鐵路互聯(lián)互通，促進非洲鐵路重點區(qū)域網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實施境外高鐵、電力、通信等項目，帶動相關(guān)領(lǐng)域產(chǎn)能和投資合作。與“一帶一路”沿線國家共建經(jīng)貿(mào)合作園區(qū)，發(fā)展多種形式的境外投資基金，建立金融資本和產(chǎn)業(yè)資本聯(lián)合走出去機制，促進鋼鐵、建材、有色等重點行業(yè)投資合作，助力去產(chǎn)能和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

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責(zé)任編輯：沈家文

王昌林，中國宏觀經(jīng)濟研究院副院長、研究員；