劉學(xué)敏 李 強(qiáng)

國家精準(zhǔn)扶貧工作成效第三方評估的幾個(gè)問題

劉學(xué)敏 李 強(qiáng)

引入第三方評估是國家精準(zhǔn)扶貧工作成效考核中的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新。第三方評估的核心內(nèi)容是兩“率”一“度”：貧困人口識別準(zhǔn)確率、貧困人口退出準(zhǔn)確率和因村因戶幫扶工作群眾滿意度。經(jīng)過2016年試評估和2017年正式評估，揭示出精準(zhǔn)扶貧工作中的一些問題，“三保障”中的“健康扶貧”存在“算賬脫貧”和“被脫貧”現(xiàn)象，有些駐村幫扶工作未落到實(shí)處，不同幫扶單位的幫扶成效差異明顯，各地以“趕考”“應(yīng)試”的心態(tài)對待第三方評估，評估中的外部“干擾”嚴(yán)重等。為保證第三方評估的獨(dú)立、客觀、公正，需要在評估中處理好不同主體之間的關(guān)系，注重細(xì)節(jié)判定和甄別，理解基層扶貧干部工作的艱巨性，在發(fā)現(xiàn)問題的同時(shí)挖掘精準(zhǔn)扶貧工作的亮點(diǎn)。

精準(zhǔn)扶貧 工作成效 第三方評估 兩“率”一“度”

李 強(qiáng)，北京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)部資源學(xué)院教授、博導(dǎo)。

一、引 言

確保2020年貧困地區(qū)與全國人民同步進(jìn)入小康社會，是新時(shí)期中國共產(chǎn)黨人的莊嚴(yán)承諾，為全世界所矚目。為此，國家打響了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，著力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方略，確保分布在全國14個(gè)片區(qū)22個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的貧困人口(2016年農(nóng)村貧困人口4335萬人)能如期全部脫貧。通過“五個(gè)一批”(發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批)和“六個(gè)精準(zhǔn)”(扶貧對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn))實(shí)現(xiàn)對于貧困人口的精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理，最終達(dá)到全面脫貧的目的。國家耗費(fèi)如此大的人力、物力、財(cái)力所推進(jìn)的這項(xiàng)事業(yè)的成效到底如何，自然成為社會各界高度關(guān)注的焦點(diǎn)。對此，國家引入第三方評估機(jī)制，通過第三方對國家精準(zhǔn)扶貧工作成效進(jìn)行獨(dú)立評估。

二、第三方評估的目的和背景

第三方評估是績效管理的重要形式，是一種必要而有效的外部制衡機(jī)制。如圖1所示，在國家精準(zhǔn)扶貧工作中引入第三方評估是一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新。通過查找存在的問題、挖掘工作成績和亮點(diǎn)，有利于客觀地評價(jià)地方政府精準(zhǔn)扶貧工作的績效，可以彌補(bǔ)政府自說自話、自我評估的缺陷。

圖1 第三方評估機(jī)制示意圖

2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》(以下簡稱《考核辦法》)提出：對于地方黨委和政府的考核工作要圍繞落實(shí)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略，堅(jiān)持立足實(shí)際、突出重點(diǎn)，針對主要目標(biāo)任務(wù)設(shè)置考核指標(biāo)，注重考核工作成效；堅(jiān)持客觀公正、群眾認(rèn)可，規(guī)范考核方式和程序，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用；堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向、獎罰分明，實(shí)行正向激勵，落實(shí)責(zé)任追究，促使省級黨委和政府切實(shí)履職盡責(zé)，改進(jìn)工作，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)?？己斯ぷ鲝?016年到2020年，每年開展一次，由國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組織進(jìn)行，具體工作由國務(wù)院扶貧辦、中央組織部牽頭，會同國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位組織實(shí)施。

(一)第三方評估是管理模式創(chuàng)新的要求

按照《考核辦法》，扶貧工作年度考核主要涉及四個(gè)方面七項(xiàng)內(nèi)容，分別是：減貧成效、精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、扶貧資金使用。其中的精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)幫扶由第三方來評估，即：由國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組委托有關(guān)科研機(jī)構(gòu)和社會組織，采取專項(xiàng)調(diào)查、抽樣調(diào)查和實(shí)地核查等方式，對相關(guān)考核指標(biāo)進(jìn)行評估。

中央政府和地方政府是精準(zhǔn)扶貧工作中的兩大主體。中央政府提出目標(biāo)和責(zé)任要求，并在政策、資金、項(xiàng)目等方面予以支持。地方政府要全面貫徹落實(shí)中央的目標(biāo)和要求，完成每年度的脫貧階段性任務(wù)，接受中央政府的過程監(jiān)督和成效考核。傳統(tǒng)的扶貧成效考核模式為：一是地方各級政府的自我評價(jià)，表現(xiàn)為政府的各種總結(jié)材料和匯報(bào)材料，以及對外公布的各種報(bào)告；二是由政府系統(tǒng)內(nèi)部的上級部門對下級部門進(jìn)行考核評價(jià)。為彌補(bǔ)現(xiàn)有考核管理模式中地方政府“既是運(yùn)動員、又是裁判員”的不足，更精準(zhǔn)地評估扶貧工作成效，引入獨(dú)立于政府及其部門之外的第三方組織機(jī)構(gòu)，就精準(zhǔn)扶貧工作成效和存在的問題實(shí)施外部評價(jià)?？梢哉f，第三方評估是新時(shí)期創(chuàng)新管理方式的重大改革措施，是客觀評判地方政府扶貧開發(fā)工作精準(zhǔn)度、群眾滿意度的重要依據(jù)。

(二)第三方評估有利于發(fā)現(xiàn)問題，以評促改

在實(shí)踐操作層面，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組在2016年委托中國科學(xué)院對2015年全國22個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的精準(zhǔn)扶貧工作成效進(jìn)行了第三方評估的“試”評估。2017年年初，在總結(jié)“試”評估經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對2016年的工作成效開展了正式的第三方評估。2017年，全國共組織了22個(gè)第三方評估組，分赴22個(gè)省的117個(gè)縣、630個(gè)村，針對15000個(gè)建檔立卡貧困戶和6600個(gè)脫貧戶進(jìn)行了扶貧工作成效的評估調(diào)研。

本文的兩位作者主持了山西省精準(zhǔn)扶貧工作成效第三方評估2016年的“試”評估和2017年的正式評估。尤其值得一提的是，在2017年的正式評估期間，國務(wù)院副總理汪洋在山西省與參與評估調(diào)研的師生進(jìn)行了交流。在山西省武鄉(xiāng)縣召開的座談會上，筆者就山西省精準(zhǔn)扶貧工作成效第三方評估的中間結(jié)果和存在問題向汪洋副總理做了專題匯報(bào)，并提出一些建議，得到了汪洋同志的肯定。汪洋副總理在座談會上指出，考核評估要真正深入扶貧一線，排除干擾，實(shí)地查核，確保結(jié)果準(zhǔn)確可靠。要敢于揭短亮丑，如實(shí)反映扶貧工作中的問題，推動早發(fā)現(xiàn)、早解決，以真考實(shí)評促真抓實(shí)干?？己嗽u估既是明確脫貧成效的“指揮棒”，也是檢驗(yàn)脫貧工作的“質(zhì)檢儀”，更是傳導(dǎo)壓力、壓實(shí)責(zé)任的“推進(jìn)器”。開展第三方評估要堅(jiān)決杜絕“假脫貧”“被脫貧”“數(shù)字脫貧”。做好考核評估工作，是立導(dǎo)向、嚴(yán)規(guī)矩、壓責(zé)任、促進(jìn)扶貧工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要用好考核評估結(jié)果，對任務(wù)完成不好的，該“約談”要“約談”，該通報(bào)要通報(bào)；對搞形式主義、弄虛作假、“數(shù)字脫貧”的，要嚴(yán)肅問責(zé)。

因此，充分發(fā)揮第三方評估的督查和巡察作用，可以為科學(xué)轉(zhuǎn)變扶貧工作方式、消除貧困地區(qū)的體制機(jī)制障礙、增強(qiáng)其內(nèi)生動力與發(fā)展活力開辟有效途徑。

三、第三方評估的基本程序和核心工作

(一)基本程序

國家精準(zhǔn)扶貧工作成效第三方評估遵循獨(dú)立、客觀、公正的原則，以科學(xué)嚴(yán)格的方法和高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，確保結(jié)果的準(zhǔn)確性。在評估中，堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向，重點(diǎn)評估精準(zhǔn)扶貧工作的真實(shí)成效；注重發(fā)現(xiàn)問題，深入挖掘精準(zhǔn)扶貧工作的頑疾難癥。在2016年的“試”評估和2017年的正式評估中，都采用了訪談式問卷調(diào)查方法，基本程序如圖2所示。

圖2 第三方評估入戶調(diào)研程序

首先，確定受訪農(nóng)戶。在確定了被考核的縣及其下轄的若干村之后，通過隨機(jī)抽樣的方法，在全部建檔立卡的貧困戶中抽取樣本，確定受訪農(nóng)戶。抽樣方法、抽樣比例和抽樣規(guī)模需滿足95%的置信區(qū)間和5%可接受抽樣誤差。

其次，開展入戶調(diào)查。采取與農(nóng)戶訪談的方式，獲得調(diào)查問卷中所有問題的答案。除此以外，為了佐證農(nóng)戶回答問卷的真實(shí)性，也為了正確判定精準(zhǔn)識別的準(zhǔn)確度，還要利用錄像和拍照等途徑，采集受訪農(nóng)戶的家居環(huán)境和生活狀況等重要信息(如房屋、圍墻、屋內(nèi)陳設(shè)等)。

最后，問卷研判。在對問卷完整性進(jìn)行審核的基礎(chǔ)上，對于訪談?wù){(diào)研中“疑似”存在問題的農(nóng)戶信息進(jìn)行全面研判、集體討論，必要的情況下需要回訪核實(shí)。

在對某省份所有被考核縣的所有問卷答案進(jìn)行綜合分析的基礎(chǔ)上，撰寫分省精準(zhǔn)扶貧工作成效第三方評估報(bào)告，并進(jìn)一步匯總進(jìn)而形成全國的第三方評估總報(bào)告。

(二)兩“率”一“度”的評估

貧困人口識別準(zhǔn)確率、貧困人口退出準(zhǔn)確率、因村因戶幫扶工作群眾滿意度，簡稱為兩“率”一“度”，是《考核辦法》中的重要考核指標(biāo)，用來評判地方政府落實(shí)扶貧工作“六個(gè)精準(zhǔn)”的成效。如圖3所示，精準(zhǔn)識別涉及貧困人口識別和貧困人口退出兩方面，存在四類可能出現(xiàn)的錯誤，即錯評、漏評、錯退和漏退。

圖3 貧困人口精準(zhǔn)識別

1.貧困人口識別準(zhǔn)確率

各地在建檔立卡時(shí)確定了許多識別貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)(若干“不準(zhǔn)”)，并有相應(yīng)的識別流程(申請、評議、公示等)。譬如有以下情形之一則“不準(zhǔn)”列入貧困戶：(1)家庭成員中有國家工作人員；(2)家庭成員中有村干部；(3)已購買拖拉機(jī)、鏟車等大型農(nóng)機(jī)具或貨車、面包車、轎車等車輛；(4)已在城鎮(zhèn)中購買商品性住房或門市房；(5)長期雇用他人從事生產(chǎn)經(jīng)營活動；(6)個(gè)體工商戶；(7)種植業(yè)(養(yǎng)殖業(yè))大戶；(8)家庭人均純收入超過當(dāng)?shù)刎毨Ь€標(biāo)準(zhǔn)等等。為評判地方基層政府在識別貧困人口方面的精準(zhǔn)度，需要查找錯評和漏評現(xiàn)象。

貧困人口識別準(zhǔn)確率主要通過問卷調(diào)查中確認(rèn)的錯評樣本和漏評樣本的比例來計(jì)算。“錯評”意味著把不應(yīng)該列入貧困戶的農(nóng)戶也建檔立卡，使其成為扶貧對象，有資格享受國家的各項(xiàng)扶貧政策(如圖3中的農(nóng)戶A)。錯評率指的是錯評樣本占全部抽取的建檔立卡貧困戶樣本的比例?！奥┰u”指的是真實(shí)的貧困戶由于種種原因而沒有被納入到建檔立卡中(如圖3中的農(nóng)戶D)，從而沒有資格得到國家的各項(xiàng)扶貧幫扶。漏評主要通過訪談?wù){(diào)研時(shí)其他貧困戶的指證和調(diào)研人員隨機(jī)進(jìn)入“疑似”貧困戶家中的調(diào)研。

2.貧困人口退出準(zhǔn)確率

對于經(jīng)過一定幫扶而實(shí)現(xiàn)生活狀況改善、家庭人均收入達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶，可以識別為脫貧人口。但需要在實(shí)踐中明確的是，國務(wù)院扶貧辦要求，對于家庭人均收入超過國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，但有下列“八種情況”之一的農(nóng)戶不得退出：(1)沒有實(shí)現(xiàn)吃穿不愁的；(2)沒有安全飲水的；(3)沒有義務(wù)教育保障的；(4)沒有基本醫(yī)療保障的；(5)沒有住房安全保障的；(6)雖然享受了扶持政策，但當(dāng)年扶貧成效不顯著的；(7)建檔立卡“回頭看”后新納入的貧困戶；(8)低保標(biāo)準(zhǔn)未超過國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)的“低保兜底一批”的貧困戶。同時(shí)，按照應(yīng)納盡納原則，要將因各種原因返貧的貧困戶、已標(biāo)注脫貧但未達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)的貧困戶、當(dāng)年新增的貧困戶全部納入扶貧信息系統(tǒng)管理并進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶。

在評判地方基層政府貧困人口退出識別的精準(zhǔn)度時(shí)，需要查找錯退和漏退現(xiàn)象。“錯退”指的是農(nóng)戶仍然屬于貧困戶的范疇，家庭人均收入沒有穩(wěn)定超過國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，且在“兩不愁”(吃不愁、穿不愁)、“三保障”(義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障)方面存在問題，卻在建檔立卡系統(tǒng)中被標(biāo)注為脫貧戶(如圖3中的農(nóng)戶B)?！奥┩恕钡囊馑际?，有些農(nóng)戶的家庭人均收入已穩(wěn)定超過國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，且吃穿不愁，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全均有保障，已實(shí)現(xiàn)脫貧，但未在建檔立卡系統(tǒng)中被標(biāo)注為退出(如圖3中的農(nóng)戶C)。通常情況下，符合下列標(biāo)準(zhǔn)但仍然被列為貧困戶的屬于“漏退”：(1)家庭人均純收入穩(wěn)定超過國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)(各省確定的標(biāo)準(zhǔn)有差別；按2010年農(nóng)民人均純收入2300元的不變價(jià)計(jì)算，2016年國家的扶貧標(biāo)準(zhǔn)為3026元)；(2)有增收渠道；(3)不愁吃、不愁穿；(4)有安全飲水；(5)有安全住房；(6)義務(wù)教育階段的適齡人口中無輟學(xué)學(xué)生；(7)接受學(xué)前和高中階段教育的學(xué)生享受了相關(guān)特惠政策；(8)家庭成員全部參加了城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)并享受了參保費(fèi)用補(bǔ)貼政策；(9)患病人口享受了基本醫(yī)保特惠政策；(10)符合條件的患病人口享受了大病保險(xiǎn)(含門診慢特病)、醫(yī)療救助(含重特大疾病)、疾病應(yīng)急救助等特惠政策等等。

3.因村因戶幫扶工作群眾滿意度

因村因戶幫扶工作群眾滿意度主要通過第三方評估的問卷調(diào)查與訪談考核貧困戶及脫貧戶對“駐村工作隊(duì)幫扶工作滿意度”“幫扶責(zé)任人幫扶工作滿意度”“幫扶方式滿意度”和“幫扶工作效果滿意度”。

在測評“滿意度”時(shí)，一是考察貧困戶是否獲得了幫扶。如是，則進(jìn)一步考察獲得了哪些幫扶措施，如勞動力技能培訓(xùn)、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)(如引進(jìn)果蔬種植或禽畜養(yǎng)殖、制造業(yè)、加工業(yè)等)、小額信用貸款、生態(tài)移民、醫(yī)療救助、子女助學(xué)補(bǔ)貼、最低生活保障、參與村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從而獲得相關(guān)收入(如水利設(shè)施和道路建設(shè)等)、危房改造等等。二是考察貧困戶對現(xiàn)有的幫扶方式(如提供生活用品、現(xiàn)金幫助、解決生活難題、尋找致富出路等)是否滿意。此外，還要了解駐村工作隊(duì)到村落實(shí)幫扶工作的情況，并了解貧困戶對其工作情況是否滿意；了解貧困戶的幫扶責(zé)任人是否落實(shí)幫扶工作，貧困戶對其工作情況是否滿意；了解貧困戶對幫扶工作成效是否滿意。

四、第三方評估中反映出的問題

精準(zhǔn)扶貧是我國建設(shè)小康社會的一項(xiàng)偉大實(shí)踐。它使扶貧開發(fā)從以往的“大水漫灌式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬珳?zhǔn)滴灌式”，從注重向貧困地區(qū)和貧困家庭“輸血”轉(zhuǎn)向注重提升當(dāng)?shù)睾娃r(nóng)戶的“造血”功能，更加重視穩(wěn)定脫貧和可持續(xù)發(fā)展。在精準(zhǔn)扶貧過程中，形成了舉世矚目的扶貧開發(fā)“中國模式”和發(fā)展中國家可資借鑒的“中國樣板”。

然而，經(jīng)過2016年的第三方“試”評估和2017年的正式評估，可以認(rèn)為，當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作中存在一些問題。這在一定程度上阻礙或影響著精準(zhǔn)扶貧的順利推進(jìn)和最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要引起各級政府的高度重視。

(一)“三保障”中的“健康扶貧”任重道遠(yuǎn)

在評估調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，貧困戶和脫貧戶基本都能達(dá)到吃穿“兩不愁”。而在“三保障”中，各地基本都實(shí)行了9年義務(wù)教育，有些地方甚至實(shí)現(xiàn)了覆蓋高中階段的12年義務(wù)教育，國家的義務(wù)教育政策貫徹落實(shí)較好，因?qū)W致貧問題并不嚴(yán)重。在住房安全保障方面，各地都實(shí)施了危房改造、易地扶貧搬遷等計(jì)劃，也新建了部分鋼混結(jié)構(gòu)房屋，住房問題解決得也比較好。當(dāng)然，也有一些地方仍然有不少貧困戶居住在年代久遠(yuǎn)的窯洞里(譬如山西省的呂梁山片區(qū))，居住條件尚待改善。

比較突出的問題是因病致貧。許多家庭因其成員有重病、殘疾或慢性病而成為貧困戶，這類情況在貧困戶中大體占30%～60%。這些家庭的疾病承受能力普遍偏低。根據(jù)抽樣村的調(diào)研結(jié)果，大病救助政策幾乎都未得到落實(shí)，有重病、殘疾或慢性病病人的貧困戶中，享有大病救助保障的比例僅為20%～30%，一些貧困戶甚至不清楚什么是大病救助。盡管目前推行的“健康扶貧”中的大病醫(yī)療和慢性病醫(yī)療能夠幫貧困家庭分擔(dān)一些費(fèi)用，但仍顯不足。因此，“健康扶貧”仍有待“知實(shí)情、抓落實(shí)、講實(shí)效”。為此，在短期內(nèi)，要加大宣傳力度，使每個(gè)貧困家庭都能夠知曉和享受國家的相關(guān)政策；從長期來看，如果通過醫(yī)療體制改革，能夠建立一種“普惠制”的農(nóng)村醫(yī)療體制，并逐漸過渡到城鄉(xiāng)一體的制度，而不是僅僅局限于擴(kuò)大“健康扶貧”的覆蓋面。這可以消除因病致貧的困擾，收到事半功倍的效果。

(二)“算賬脫貧”和“被脫貧”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

在貧困人口退出方面，“算賬脫貧”和“被脫貧”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。許多地方政府沒有做到精準(zhǔn)施策，不是根據(jù)貧困戶的能力和需要進(jìn)行幫扶，而是簡單化、“一刀切”地推行一項(xiàng)幫扶措施，并以此認(rèn)定農(nóng)戶“脫貧”。譬如，某地采取的幫助農(nóng)戶購買耕牛的做法：一頭牛市場價(jià)格為8000元，農(nóng)戶自己拿出3000元，政府補(bǔ)貼5000元，由此判定該農(nóng)戶可以脫貧，脫貧任務(wù)也就完成了。而實(shí)際的情形是，一些農(nóng)戶根本不適合于養(yǎng)牛，在調(diào)研中我們看到一些農(nóng)戶養(yǎng)的牛“骨瘦如柴”。再譬如，一些地方通過“合作社+農(nóng)戶”的方式發(fā)展養(yǎng)雞業(yè)，在給農(nóng)戶修建雞舍、然后免費(fèi)發(fā)放50只雞之后，就算農(nóng)戶脫貧了。而實(shí)地考察的結(jié)果是，雞舍里空空如也，一只雞都沒有。

其實(shí)，通過政府補(bǔ)貼買耕?；蛎赓M(fèi)建雞舍本身并沒有錯，問題在于這種做法錯把扶貧手段當(dāng)成了工作成效。只有在購買耕牛或者修建雞舍之后，農(nóng)戶由此能夠產(chǎn)生穩(wěn)定的收益且達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)，才能算做真正的脫貧。

此外，還有個(gè)別脫貧戶反映，他們被認(rèn)定為貧困戶后未得到任何實(shí)際幫扶，也不知道自己何時(shí)成為脫貧戶，這是典型的“被脫貧”現(xiàn)象。

(三)有些地方的駐村幫扶工作未落到實(shí)處

按照設(shè)立駐村幫扶工作隊(duì)的初衷，其主要任務(wù)是：(1)宣傳黨和國家關(guān)于農(nóng)村工作特別是扶貧開發(fā)的重大方針政策，幫助落實(shí)好各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策和扶貧措施；(2)根據(jù)所駐村的致貧原因和發(fā)展需求，幫助制定村級發(fā)展規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃；(3)配合村“兩委”(黨支部委員會和村民委員會)完成貧困村、貧困戶建檔立卡和動態(tài)管理工作，協(xié)調(diào)落實(shí)干部包戶結(jié)對幫扶工作；(4)引導(dǎo)村民發(fā)展符合市場需求和自身資源條件的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和村級集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目；(5)組織開展農(nóng)戶實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，組織有轉(zhuǎn)移就業(yè)意愿的貧困戶勞動力進(jìn)行技能培訓(xùn)，并實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，拓寬農(nóng)民增收渠道；(6)動員和組織村民參與村道、農(nóng)田水利、生活用水、用電、村容村貌等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和村莊環(huán)境整治；(7)幫助貧困戶解決危房、就學(xué)、就醫(yī)等實(shí)際困難。

從評估調(diào)研的總體情況看，絕大多數(shù)駐村工作隊(duì)能夠認(rèn)真負(fù)責(zé)地工作，在精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧工作中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。但是，也有一些地方的群眾反映從未見過駐村工作隊(duì)，他們甚至不知道自己的幫扶責(zé)任人是誰。有些駐村工作隊(duì)以及幫扶責(zé)任人的工作流于表面，從不跟貧困戶溝通，或只有寥寥幾次慰問，甚至僅在第三方評估調(diào)研組到來之前，臨時(shí)給農(nóng)戶送去食品和生活用品以應(yīng)付檢查，沒有給農(nóng)戶提供實(shí)質(zhì)性的幫助。此外，有些貧困戶的脫貧屬于“自然脫貧”(譬如，因?qū)W致貧的農(nóng)戶在學(xué)生就業(yè)后自然脫貧、因病致貧的農(nóng)戶在重病治愈或病人亡故后自然脫貧)，得到政府的實(shí)際幫助很少，駐村工作隊(duì)起的作用更是有限。

(四)不同幫扶單位的幫扶成效差異明顯

單位幫扶、干部駐村，這是國家精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧的重要手段。各地政府都在認(rèn)真執(zhí)行中央的部署，全力推進(jìn)這項(xiàng)工作。同時(shí)，各個(gè)部門和單位也積極響應(yīng)并全面落實(shí)，總體效果良好。但是，從客觀的幫扶效果來看，不同單位因性質(zhì)、功能不同，幫扶的實(shí)際效果也有很大差異。如財(cái)政、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、水利、交通、銀行等部門和單位的幫扶責(zé)任人，能夠?yàn)樗鶐头龅拇迩f引來一些項(xiàng)目，特別是修橋、鋪路、打井這類的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)項(xiàng)目，或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能培訓(xùn)等有助于農(nóng)業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目，這些是許多貧困村迫切需要的，是能夠切實(shí)促進(jìn)村莊發(fā)展和農(nóng)民致富的。而如果是法院、婦聯(lián)、機(jī)關(guān)單位、職業(yè)學(xué)校等單位的幫扶責(zé)任人，則可能較難為村里爭取到一些扶貧項(xiàng)目，對村莊的幫扶作用十分有限。也就是說，在實(shí)行幫扶貧困村的制度時(shí)，人們普遍關(guān)注的不是具體的幫扶責(zé)任人，而是這個(gè)幫扶責(zé)任人背后所能“撬動”的資源。

(五)地方政府以“趕考”“應(yīng)試”的心態(tài)對待第三方評估

由于地方基層干部普遍認(rèn)為第三方評估是對于他們工作的一種“考核”，必須要獲得“高分?jǐn)?shù)”以彰顯工作成績。所以，一部分干部沒有把工作重點(diǎn)放在平時(shí)對于貧困戶的精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)施策上，不是扎扎實(shí)實(shí)地做好精準(zhǔn)扶貧的各項(xiàng)工作，而是為了博得農(nóng)戶的“滿意度”，以“趕考”“應(yīng)試”的心態(tài)對待第三方評估，工作流于表面，忙于應(yīng)付。譬如，在評估組入村之前，提前給農(nóng)戶送一些慰問金或者一桶油、一袋米、一袋面；把本該由農(nóng)戶持有的《扶貧手冊》、“明白卡”等提前一天才發(fā)給農(nóng)戶；突擊印發(fā)一些宣傳材料以“顯示”精準(zhǔn)扶貧工作的力度；等等。更有甚者設(shè)法獲取了第三方評估的問卷，提前給貧困戶進(jìn)行“輔導(dǎo)”，以便于讓農(nóng)戶能夠按照地方政府的“意圖”來回答問題。

其實(shí)，第三方評估更看重精準(zhǔn)扶貧的日常工作及其成效，只要各地工作作風(fēng)踏實(shí)，就可以完全放松心態(tài)，第三方一定會給出一個(gè)客觀公正的評估結(jié)論。

(六)第三方評估中存在很大的外部“干擾”

第三方評估是考核貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作成效的重要內(nèi)容之一。按照《考核辦法》，考核結(jié)果由國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組予以通報(bào)。對完成年度計(jì)劃、減貧成效顯著的省份，給予一定獎勵。對于出現(xiàn)的問題，由國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組對省級黨委、政府主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行“約談”，提出限期整改要求；情節(jié)嚴(yán)重、造成不良影響的，實(shí)行責(zé)任追究?？己私Y(jié)果作為對地方黨委、政府主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評價(jià)的重要依據(jù)。為此，各地方都高度重視第三方評估。

正是由于評估結(jié)果對于地方黨委、政府以及主政官員自身非常重要，為了取得好的評估結(jié)果，他們往往使出渾身解數(shù)，試圖干擾評估人員的工作。在評估調(diào)研中，遇到過各種各樣的干擾方式，譬如：如果抽樣到那些被認(rèn)為肯定會回答“不滿意”的農(nóng)戶，總是被地方干部告知“外出打工去了”“無法聯(lián)系到”，試圖阻止評估組與其接觸；有些地方干部試圖在現(xiàn)場干預(yù)或者引導(dǎo)農(nóng)戶作答，或者直接干擾調(diào)查人員，使其難于完成問卷的填寫，甚至“威脅”農(nóng)戶非真實(shí)作答問卷；在調(diào)研評估人員進(jìn)村入戶調(diào)研時(shí)，想方設(shè)法拖延路途時(shí)間，以便有時(shí)間布置和安排現(xiàn)場；想盡辦法找到評估人員的朋友、上級領(lǐng)導(dǎo)“打招呼”，以求得關(guān)照；個(gè)別情況下，還有當(dāng)?shù)卣苯诱以u估人員談話，要求關(guān)照。如此等等，不一而足。

盡管如此，評估組還是頂住種種壓力，力排各種“干擾”，不辱使命，最大限度地獲取真實(shí)可靠的情況和信息，以客觀、公正和負(fù)責(zé)任的態(tài)度，把在精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧工作中發(fā)現(xiàn)的問題原汁原味地反映給“第一方”的相關(guān)部門，達(dá)到第三方評估的目的。

五、對第三方評估中幾個(gè)關(guān)鍵問題的認(rèn)識

引入第三方評估機(jī)制是國家精準(zhǔn)扶貧工作成效考核中的體制機(jī)制創(chuàng)新。為使這一新事物能夠更好地發(fā)揮作用，有助于解決目前評估中存在的各類問題以及將來會面臨的許多新問題，需要厘清第三方評估相關(guān)的幾個(gè)關(guān)鍵問題，處理好涉及到的各方面關(guān)系。

(一)關(guān)于第三方評估中各主體間的關(guān)系問題

在第三方評估中，必須厘清第三方與第一方和第二方的關(guān)系。按照《考核辦法》的規(guī)定，在第三方評估體系中，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組就是第一方，國務(wù)院扶貧辦及其相關(guān)部門負(fù)責(zé)具體的組織實(shí)施。作為第三方的有關(guān)科研機(jī)構(gòu)和社會組織，接受第一方的委托，并在遵守國家相關(guān)規(guī)定的前提下，在第一方的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，完成第一方交付的具體任務(wù)。

各省級黨委和政府作為被評估和考核的對象，是第三方評估體系中的第二方。第三方評估的任務(wù)是評估省級黨委和政府所轄地域的精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧工作成效，既涵蓋所有國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和集中連片特困地區(qū)縣，也包括省定貧困縣，還包括非貧困縣的貧困人口。由于貧困縣分布偏遠(yuǎn)、非貧困縣的貧困人口居住分散，情況各異，第三方在開展評估調(diào)研時(shí)，必須得到第二方當(dāng)?shù)卣膮f(xié)助和配合。離開他們，評估調(diào)研根本無法完成。因此，需要厘定第三方與第二方的“邊界”，規(guī)范或者界定地方政府的協(xié)調(diào)“度”。二者之間的關(guān)系不一定是“背靠背”，也可以是“面對面”的。

一般而言，由于第三方評估考核的結(jié)果關(guān)乎地方政府的業(yè)績，因而會引起他們的高度關(guān)注，他們期望能夠“深度”介入到評估過程中，從前文所述的第三方評估中遇到的各種“干擾”即可說明問題。但是，由于第三方評估是獨(dú)立進(jìn)行的，它評估的是地方政府，因而地方政府就是“利益攸關(guān)方”。所以，如何協(xié)調(diào)好第三方與地方政府的關(guān)系是一個(gè)非常關(guān)鍵的問題。

(二)關(guān)于精準(zhǔn)識別與農(nóng)戶收入信息獲取的問題

在貧困地區(qū)，對于貧困戶的精準(zhǔn)識別非常復(fù)雜。通常情況下，同一個(gè)村里的農(nóng)戶收入大體呈現(xiàn)“橄欖球”狀，即“兩頭小，中間大”的狀態(tài)，大部分家庭的人均收入相差不會很大，而在貧困線臨界值上下的農(nóng)戶非常集中。如果僅僅以絕對收入作為貧困戶精準(zhǔn)識別的標(biāo)準(zhǔn)，被列入貧困戶的農(nóng)戶可以享受國家和各省的多項(xiàng)扶貧政策并得到多項(xiàng)幫扶措施，沒有被列入貧困戶的農(nóng)戶就會心生怨言，進(jìn)而引發(fā)群眾矛盾和一系列社會問題后遺癥。因此，甄別不同類型的農(nóng)戶成為精準(zhǔn)識別的關(guān)鍵。

同樣，在第三方評估調(diào)研中，對于農(nóng)戶年收入的測算也頗費(fèi)周章。或許是出于某種考慮，農(nóng)戶往往不愿意把自己的全部收入告知調(diào)研人員，總是“隱瞞”一些收入。在信息不對稱的條件下，需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力進(jìn)行甄別。通常情況下，調(diào)研人員更多是與農(nóng)戶交流一年的花費(fèi)，在農(nóng)戶“吐槽”甚至“放大”一年里各項(xiàng)支出的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步與其交流和測算一年的收入。這種“以支出來推測收入”的做法或許是在實(shí)踐中摸索出的一個(gè)可行的替代辦法。但即使這樣，所獲得的收入信息也不是非常精確的。為此，調(diào)研人員還要綜合考察農(nóng)戶的“兩不愁”和“三保障”情況，全面衡量，統(tǒng)籌兼顧，最終判定貧困戶中“漏評”和“錯評”樣本以及脫貧戶中的“錯退”或“漏退”樣本。

(三)關(guān)于精準(zhǔn)退出與“暖一暖”的問題

全面建成小康社會、使貧困人口全部脫貧是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)。按照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》(2016)規(guī)定，貧困人口的退出以戶為單位，主要的衡量標(biāo)準(zhǔn)是該戶年人均純收入穩(wěn)定超過國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)且吃穿不愁，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障。貧困村退出以貧困發(fā)生率為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，原則上應(yīng)降至2%以下(西部地區(qū)為降至3%以下)，同時(shí)要統(tǒng)籌考慮村內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)收入等綜合因素。貧困縣退出也是以貧困發(fā)生率為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，貧困發(fā)生率原則上應(yīng)降至2%以下(西部地區(qū)為降至3%以下)。從程序上說，“人銷號、戶脫貧、村出列、縣摘帽”是一個(gè)邏輯鏈條，其中的貧困戶退出是基礎(chǔ)和核心。因此，通過第三方評估，要明確建檔立卡的貧困戶在經(jīng)過各種幫扶以后，是否收入能夠超過國家貧困標(biāo)準(zhǔn)且獲得持續(xù)增長，從而退出貧困戶序列。

然而，在實(shí)際操作中常常出現(xiàn)兩種情況：一是一些貧困戶收入雖然超過貧困標(biāo)準(zhǔn)，但因害怕一旦退出就不再享受各種扶貧政策，所以不愿意從建檔立卡中“銷號”；二是一些地方政府認(rèn)為，盡管一些貧困戶收入已經(jīng)有所增加，超出貧困標(biāo)準(zhǔn)，但還應(yīng)該持續(xù)地幫扶他們一段時(shí)間，因而仍然讓其滯留在貧困戶序列中而沒有及時(shí)“銷號”，這就是所謂“暖一暖”的做法，目的是使農(nóng)戶得以穩(wěn)定脫貧。對于前者，一些地方明確提出，對已經(jīng)退出的貧困人口、貧困村、貧困縣，國家和省級的原有扶貧政策在脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)保持不變、支持力度不減、駐村工作組不撤，這樣可以消除貧困戶脫貧后的種種疑慮。對于后者，與前者沒有本質(zhì)區(qū)別，因?yàn)樨毨羧栽诶^續(xù)享受國家政策，只是前者及時(shí)“銷號”而后者沒有及時(shí)“銷號”。因此，在第三方評估中，應(yīng)該充分考慮各地的實(shí)際情況，并充分了解國家政策，而不是武斷地判定此類現(xiàn)象為“漏退”。

(四)關(guān)于“群眾滿意度”的甄別問題

“群眾滿意度”是第三方評估中的一個(gè)重要指標(biāo)，也是廣大扶貧干部和駐村工作隊(duì)高度關(guān)注的指標(biāo)。廣大的扶貧干部認(rèn)為，對于精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)退出的考核，只要他們投入更大精力把工作做細(xì)，就可以做到“精準(zhǔn)”，就可以達(dá)到國家的考核標(biāo)準(zhǔn)和要求。而對于“群眾滿意度”這個(gè)指標(biāo)，因?yàn)樗Q于群眾的主觀判斷，一定程度受群眾的情緒和感情的支配，結(jié)果無法控制。在正常條件下，脫貧攻堅(jiān)的成效如何，貧困群眾最有發(fā)言權(quán)。只要國家各種幫扶政策、幫扶措施到位，扶貧干部真抓實(shí)干，不搞形式主義和“花架子”，能夠站在貧困群眾的立場上看問題、想問題，多考慮群眾的感受，多體諒群眾的心情，多激發(fā)群眾的參與意識，多幫助群眾解決難題，“群眾滿意度”自然就會提高。反過來，如果干部嫌麻煩、圖省事、想輕松，把扶貧當(dāng)成“秀場”和“鍍金”平臺，敷衍了事，以“應(yīng)試”和“趕考”的心態(tài)做事，熱衷于做表面文章、干“形象工程”，或者說得多、做得少，就會讓群眾厭惡，“群眾滿意度”理所當(dāng)然就不會提高?？梢哉f這個(gè)指標(biāo)在一定程度上考量著干部和群眾之間的關(guān)系。

然而，問題在于廣大扶貧干部面臨的是一個(gè)非常復(fù)雜的群體，每一個(gè)貧困家庭、每一個(gè)貧困戶都是“個(gè)案”。同時(shí)，扶貧干部還要面對中國鄉(xiāng)村過去和現(xiàn)在所積累的種種矛盾和恩怨。在現(xiàn)實(shí)中，有些貧困戶只要得到一些政策和幫扶就會千恩萬謝，他們對黨和國家的政策真心擁護(hù)，對扶貧干部真心滿意。而有一些貧困戶即使得到再多的幫扶也不滿意，總希望獲得更多，欲壑難填。還有一些貧困戶則是因?yàn)槭艿酵獠扛蓴_，即使調(diào)研人員能夠明顯感覺到他們的不滿意，他們也口口聲聲稱“滿意”。如此等等。因此，在獲取“群眾滿意度”這個(gè)重要指標(biāo)的答案時(shí)，第三方評估人員必須根據(jù)與農(nóng)戶的訪談了解其真實(shí)想法，對其態(tài)度和主觀判斷進(jìn)行認(rèn)真甄別。

(五)關(guān)于精準(zhǔn)扶貧與“三農(nóng)”問題的關(guān)系

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題關(guān)系到社會穩(wěn)定、國家長治久安和全面建設(shè)小康社會。由于精準(zhǔn)扶貧的對象是全體農(nóng)民中生活水平仍然處于貧困狀態(tài)的一部分，所以，無論是貧困戶還是非貧困戶，農(nóng)業(yè)都是其從事生產(chǎn)的行業(yè)，農(nóng)村都是其居住的地域，二者作為農(nóng)民的主體身份未變。因此，有效解決“三農(nóng)”問題，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，增加農(nóng)民收入，能夠起到水漲船高的整體聯(lián)動效應(yīng)，是保障脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的根本。在脫貧攻堅(jiān)中，需要處理好“公平”與“效率”的關(guān)系，既要圍繞貧困地區(qū)和貧困戶的致貧原因和實(shí)際需求而精準(zhǔn)施策，做到因村因戶幫扶；也要兼顧非貧困群眾的利益，加強(qiáng)農(nóng)村整體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民主政治建設(shè)、精神文明建設(shè)，因地制宜培育特色種植和養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展，營造有利于脫貧的大環(huán)境。切不可片面理解脫貧攻堅(jiān)的精準(zhǔn)性要求，為了“精準(zhǔn)”而“精準(zhǔn)”，只強(qiáng)調(diào)滿足個(gè)體的特定需求，而忽視貧困戶整體利益、以及非貧困戶的發(fā)展基礎(chǔ)。

圖4 精準(zhǔn)扶貧與“三農(nóng)”問題的關(guān)系

事實(shí)也是如此，在第三方評估調(diào)研中可以看到，在一些農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施完善、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的地區(qū)，脫貧致富的限制性相對較小，精準(zhǔn)扶貧有方向，也有著力點(diǎn)。在另外一些民風(fēng)淳厚、農(nóng)村精神文明建設(shè)有成效的地區(qū)，干部群眾容易做到齊心合力，開展精準(zhǔn)扶貧各項(xiàng)工作的難度相對較小。

(六)關(guān)于“扶貧”和“扶志”的問題

經(jīng)過建國以來近70年，尤其是改革開改以來近40年的減貧歷程，我國城鄉(xiāng)人民的收入有了很大提高，生活水平有了質(zhì)的飛躍。在一個(gè)寬松的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境下，每個(gè)個(gè)體都迸發(fā)出巨大的積極性、主動性和創(chuàng)造性，這是中國創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)奇跡的實(shí)質(zhì)和核心所在。在廣大農(nóng)村，有能力脫貧致富的農(nóng)戶經(jīng)過幾十年的努力已經(jīng)走出貧窮，走向富裕?，F(xiàn)在仍然處于貧困狀態(tài)的農(nóng)戶致貧原因多種多樣，如因?yàn)?zāi)、因?qū)W、因病(或因殘)、缺技術(shù)、缺資金以及自然條件惡劣等，但其中有一部分人的貧困確實(shí)與其主觀努力不夠密切相關(guān)。如前所述，中國農(nóng)民是一個(gè)非常復(fù)雜的群體。在實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)，有些農(nóng)戶以作為貧困戶為榮，因可以享受國家各種政策的支持而沾沾自喜；有些農(nóng)戶缺乏脫貧致富的內(nèi)在動力，坐等上門扶貧、坐收扶貧之利，雖是年年扶，卻是年年窮，始終甩不掉貧窮的“帽子”；還有個(gè)別貧困戶平時(shí)好吃懶做，自家的地荒了也不管，出去打工又嫌苦嫌累不愿去，寧愿在家待著等救濟(jì)，甚至認(rèn)為“我沒吃沒喝，政府會按時(shí)給我，幫我脫貧，這是他們干部的分內(nèi)之事”；也有一些貧困戶認(rèn)為“我脫不了貧，你就脫不了干系”，“我不簽字，你就完不成任務(wù)”，以自身的貧困來“要挾”和“綁架”扶貧干部。如此等等。幫扶這樣的貧困戶，往往會招致勤勞致富的那部分農(nóng)戶有意見。他們認(rèn)為，改革開放伊始，大家都在同一條起跑線上，當(dāng)他們起早貪黑尋求各種致富門路的時(shí)候，這些人卻好吃懶做，在家睡大覺。而現(xiàn)在政府卻要大力幫扶他們，這種扶持懶漢的做法顯然是“獎懶罰勤”。

因此，精準(zhǔn)扶貧不僅要“扶貧”，更要“扶志”，要變“輸血”為“造血”，把更多的時(shí)間和精力放在調(diào)動貧困村和貧困戶主觀能動性方面，下一番“繡花”功夫，從思想上和精神文明層面進(jìn)行細(xì)致入微的宣傳教育，使他們樹立起“靠自己”的信心和決心，變“幫我脫貧”為“我要脫貧”。同時(shí)，要把物質(zhì)條件改善與精神狀態(tài)改變結(jié)合起來，創(chuàng)新幫扶方式方法，從整體改善農(nóng)村生活和生產(chǎn)方式入手，倡導(dǎo)健康、積極、向上的生活方式，通過生活質(zhì)量的提升、良好生活習(xí)慣的養(yǎng)成和精神面貌的變化，讓貧困戶在良好的環(huán)境氛圍下萌生新希望，催化奮斗精神。誠如毛澤東同志在深刻洞悉中國農(nóng)民落后的一面后明確指出的那樣：“嚴(yán)重的問題是教育農(nóng)民”。正是基于以上原因，在第三方評估中，需要充分認(rèn)識中國農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)問題以及扶貧工作的艱巨性和復(fù)雜性。

(七)關(guān)于基層扶貧干部的問責(zé)與激勵問題

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》(2016)要求：省級黨委和政府要加強(qiáng)對貧困縣的管理，組織落實(shí)貧困縣考核機(jī)制、約束機(jī)制、退出機(jī)制；保持貧困縣黨政正職穩(wěn)定，做到“不脫貧不調(diào)整”“不摘帽不調(diào)離”。文件的出臺標(biāo)志著國家進(jìn)一步強(qiáng)化了貧困縣相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的任務(wù)和責(zé)任。隨著任務(wù)強(qiáng)度的逐級自然傳導(dǎo)，廣大基層扶貧干部承受的工作壓力越來越大。在評估調(diào)研中看到，一些優(yōu)秀的基層扶貧干部未老先衰，有些甚至累倒在工作崗位上。盡管壓力巨大，工作任務(wù)繁重，但這些戰(zhàn)斗在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)第一線的基層扶貧干部任勞任怨、日夜奮戰(zhàn)，做出了突出的貢獻(xiàn)，對他們怎樣褒獎都不為過。當(dāng)?shù)谌皆u估人員走進(jìn)許多貧困戶家庭后，能真切地感受到絕大多數(shù)農(nóng)戶是真心感謝黨、擁護(hù)國家的好政策。一些貧困戶中的老人拉著評估人員的手，動情地說：“如果沒有黨的好政策，我根本活不到這么大年紀(jì)?！?/p>

當(dāng)然，畢竟基層扶貧干部隊(duì)伍龐大，出現(xiàn)這樣或者那樣的問題在所難免，有些問題甚至非常嚴(yán)重。雖然可能只是個(gè)別現(xiàn)象，但經(jīng)媒體披露甚至渲染、放大之后，會在社會上造成極大的負(fù)面影響，嚴(yán)重?fù)p害基層扶貧干部的形象，也在一定程度上影響他們投身工作的干勁。

因此，作為第三方進(jìn)行評估，必須力求客觀、公正，不能因媒體對某些事件的“渲染”而先入為主，也不能參雜任何其他的功利企圖，要進(jìn)行換位思考，真正理解各級扶貧干部工作的難處和苦衷。這既是對委托方和對評估工作的負(fù)責(zé)任，同時(shí)因評估關(guān)乎每位基層扶貧干部的利益和前途，也必須對他們負(fù)責(zé)任。秉承為人民服務(wù)的宗旨、在扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中忘我工作是廣大干部的職責(zé)。為了保護(hù)干部的工作熱情，充分調(diào)動他們的能力和智慧而造福一方人民，應(yīng)當(dāng)從國家層面建立干部獎懲機(jī)制，既要問責(zé)，又要激勵。

(八)關(guān)于查找不足與挖掘亮點(diǎn)的問題

第三方評估除了要發(fā)現(xiàn)扶貧攻堅(jiān)中存在的問題，還有一個(gè)重要的功能就是要凝練和提升精準(zhǔn)扶貧工作中的亮點(diǎn)。既要發(fā)現(xiàn)問題，起到督導(dǎo)和加壓的作用，又要挖掘亮點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，示范推廣。

2017年1月14日，汪洋副總理在山西武鄉(xiāng)縣發(fā)表《在扶貧考核與評估工作座談會上的講話》，告誡第三方評估人員要注重發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧工作中的先進(jìn)典型，總結(jié)可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)有力、有效推進(jìn)。為此，在第三方評估中，評估人員還致力于發(fā)現(xiàn)每個(gè)抽樣縣的扶貧工作亮點(diǎn)。具體包括：能夠帶動農(nóng)民脫貧致富奔小康的好產(chǎn)業(yè)、好企業(yè)、好帶頭人、好經(jīng)驗(yàn)、好模式、好思路和好創(chuàng)意等等。

事實(shí)證明，真正的創(chuàng)造力往往來自于基層。在2016年第三方“試”評估和2017年正式評估中，在山西省的抽樣縣中就發(fā)現(xiàn)許多亮點(diǎn)。譬如，吉縣30多年一直致力于發(fā)展的蘋果產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為該縣農(nóng)民脫貧致富的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。近年來，縣里開始實(shí)施蘋果產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級新戰(zhàn)略，以“五化聯(lián)動”促“五個(gè)提升”。即通過抓有機(jī)化生產(chǎn)，提升蘋果品質(zhì)；通過抓園區(qū)化發(fā)展，提升基礎(chǔ)設(shè)施；通過抓標(biāo)準(zhǔn)化管理，提升技術(shù)水平；通過抓品牌化營銷，提升競爭能力；通過抓產(chǎn)業(yè)化開發(fā)，提升市場優(yōu)勢。又如，嵐縣以“購買式造林”和“購買式管護(hù)”助推精準(zhǔn)扶貧，通過創(chuàng)新機(jī)制將造林綠化與精準(zhǔn)扶貧結(jié)合起來，積極鼓勵和發(fā)展貧困戶組建造林專業(yè)合作社，通過實(shí)施購買式和合作式等多種造林模式，既能幫助農(nóng)戶增加收入，又能綠化環(huán)境、改善生態(tài)，走出一條經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)相融合的新路子。再如武鄉(xiāng)縣“精準(zhǔn)扶貧生態(tài)牧養(yǎng)雞產(chǎn)業(yè)”的探索，該縣通過大山禽業(yè)有限公司開展“我與農(nóng)戶手拉手”發(fā)展生態(tài)牧養(yǎng)雞產(chǎn)業(yè)脫貧的活動，取得了良好效果。通過“借雞下蛋”，為農(nóng)戶免費(fèi)提供了雞源，減少了農(nóng)戶育雛風(fēng)險(xiǎn)；通過“借船出?！?，由每個(gè)村的經(jīng)紀(jì)人將當(dāng)日產(chǎn)的鮮雞蛋和其他鮮活農(nóng)產(chǎn)品回收到公司保鮮庫，由公司統(tǒng)一銷售，讓貧困戶搭上公司的銷售大船，得以將產(chǎn)品賣個(gè)好價(jià)錢。諸如此類的典型案例，俯拾即是。

六、結(jié)語

脫貧攻堅(jiān)是當(dāng)前舉國上下的一項(xiàng)重大任務(wù)，具有艱巨性、復(fù)雜性和長期性。為打贏這場攻堅(jiān)戰(zhàn)，需要多主體齊發(fā)力。既需要國家層面的全局部署、頂層設(shè)計(jì)、制度保障、政策傾斜、資金支持；還需要廣大干部勇于擔(dān)當(dāng)、耐得住性子、下一番“繡花”功夫，精準(zhǔn)發(fā)力，用心、用力、用情把扶貧工作做好；更需要具有勞動能力的貧困戶立志、發(fā)憤、借勢、靠自己，走出貧困，走向富裕。對于肩負(fù)國家精準(zhǔn)扶貧工作成效評估任務(wù)的第三方而言，需要遵循獨(dú)立、客觀、公正的原則，堅(jiān)持實(shí)事求是、全面甄別、科學(xué)判斷，充分發(fā)揮汪洋副總理總結(jié)的“指揮棒”“質(zhì)檢儀”和“推進(jìn)器”作用。以真考實(shí)評促真抓實(shí)干，為保證脫貧攻堅(jiān)質(zhì)量經(jīng)得起時(shí)間和歷史檢驗(yàn)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

1.中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，中央政府門戶網(wǎng)站，2016年2月16日。

2.中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》，中央政府門戶網(wǎng)站，2016年4月28日。

3.中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》，中央政府門戶網(wǎng)站，2016年10月17日。

4.汪洋：《在扶貧考核與評估工作座談會上的講話》，2017年1月14日。

5.毛澤東：《論人民民主專政》，《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版。

責(zé)任編輯：沈家文

劉學(xué)敏，北京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)部資源學(xué)院教授、博導(dǎo)；