“治大國若烹小鮮”，這句名言充分體現(xiàn)了大國治理面臨的挑戰(zhàn)。一方面，國家建設(shè)尋求制度上的普遍性，不允許地方性制度挑戰(zhàn)中央權(quán)威；另一方面，大國覆蓋面積之大、人口之多，有效的治理術(shù)需要允許一定范圍內(nèi)的靈活性，以應(yīng)對變化多端的地方性問題。那么，延續(xù)了幾千年的中華帝國，其是如何處理這種統(tǒng)一性和靈活性的矛盾呢？丹尼爾·科斯（Daniel Koss）最近發(fā)表了《帝國的政治地理學》（Political Geography of Empire）一文，認為清王朝采用了差別對待官員任用的策略，在帝國內(nèi)部比較有效地解決了地方靈活性的問題。

雖然早在秦代就有了“書同文，車同軌”一說，但這并不意味著歷朝歷代所有的政治問題都有著統(tǒng)一的制度化解決方案，因此馬克斯·韋伯將中國視為形式理性的對立面。但是這恰恰暗示著中國傳統(tǒng)的政治制度避免了韋伯筆下的官僚化弊端，有能力以相對靈活的形式解決地方性問題。施堅雅就注意到了中國傳統(tǒng)治理術(shù)的地理學面向，認為可以用地理因素來說明中華帝國的影響力?？扑共⒉环磳κ﹫匝诺倪@一論斷，但認為地理背后的政治意圖同樣重要，并將研究目光置于清朝的山東省域之內(nèi)。

經(jīng)歷了改朝換代的重建過程，在康熙年間，清朝的國家制度基本定型，但這也意味著官僚制的弊端開始顯現(xiàn)，而認識到這一點并積極矯正的就是雍正皇帝?？扑拐J為，雍正皇帝對建立在科舉制度上的官員選拔制度頗有懷疑，意識到這種體現(xiàn)儒家思想的考試并不完全能夠反映出官員的治理能力。因此，雖然不能改變基本制度，但雍正通過調(diào)整重要崗位官員的選拔任用程序，使得帝國部分重要的縣級職位獲得了優(yōu)先性和關(guān)注度。具體來說，在獲得優(yōu)先性的縣級衙門中，有著更為龐大的治理機構(gòu)，并且知縣是經(jīng)過深思熟慮之后任用的有經(jīng)驗的官員，而在其他普通的縣，其知縣通常由新手擔任，并且機構(gòu)規(guī)模也要小得多。那么，什么樣的縣能夠獲得這樣的優(yōu)待呢？通過對山東省的史料考察，科斯指出，優(yōu)先縣通常是交通要道、商業(yè)節(jié)點以及因難以征稅的人口而聞名的地方。比如雍正指派的第一批“最要”（priority counties）都在大運河沿岸，第二批則是在沿海地區(qū)，可見清王朝希望在有經(jīng)驗的知縣的帶領(lǐng)下，這些縣衙門能夠妥善地解決這些關(guān)鍵地區(qū)的地方性問題。

最要的設(shè)定并非只是雍正的個人行為，在19世紀以前山東的“最要”縣數(shù)量一直在增長，頂峰時達到39個之多，到清朝末期都有著穩(wěn)定的數(shù)量。可見這是一項制度內(nèi)的變革，有效地通過制度來平衡統(tǒng)一性和靈活性的矛盾。同時它又是一種治理術(shù)的發(fā)明，不同于之前朝代僅僅通過人口和稅收進行郡縣的分級，最要縣體現(xiàn)的是一種有針對性的解決問題的手段，是清王朝活力的內(nèi)在體現(xiàn)。通過對部分地區(qū)重點關(guān)注的方式，清朝的統(tǒng)治者繪制了一幅獨特的政治心理地圖。然而作者也指出，最要縣的制度化也有著內(nèi)在缺陷。在缺乏民主問責性的時代，最要縣官員的任命很大程度上仍然是實質(zhì)理性的，因而不可避免地有著人身依附性的特征，這項制度既要任命有能力的、忠誠的官員，又要防止腐敗現(xiàn)象，這看起來是很難完成的任務(wù)。（文/金韜）

Daniel Koss， “Political Geography of Empire： Chinese Varieties of Local Government”， The Journal of Asian Studies， Vol.76 （2017）.