竇超+張旭

美國(guó)推動(dòng)《改組法》出臺(tái)的主要經(jīng)驗(yàn)

美軍在歷次戰(zhàn)爭(zhēng)中因聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的缺陷而付出了不必要的代價(jià)，以及美軍日常軍事活動(dòng)中因?yàn)檐姺N利益紛爭(zhēng)而難以順暢展開(kāi)的情況還有很多。這些情況并非直到1986年之前一段時(shí)間才被發(fā)現(xiàn)，而是很早就有很多美國(guó)國(guó)內(nèi)和軍內(nèi)的有識(shí)之士力圖對(duì)其進(jìn)行改變。然而，由于歷史傳統(tǒng)和軍種文化、利益等原因，美軍建立完善的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制，或者說(shuō)《改組法》的通過(guò)經(jīng)歷了一個(gè)非常曲折和漫長(zhǎng)的過(guò)程。

就像所有改革一樣，美軍建立和完善聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的想法或者努力必須建立在政治、經(jīng)濟(jì)和軍事上客觀可能的基礎(chǔ)之上。如果現(xiàn)實(shí)的阻力過(guò)于強(qiáng)大，又沒(méi)有強(qiáng)有力的措施能夠立即打破這種阻力，那么改革也只能采取循序漸進(jìn)的方式進(jìn)行，不論改革出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)多么正確均是如此。美軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的建立和完善過(guò)程正說(shuō)明了這一點(diǎn)。該法案最終得以克服傳統(tǒng)軍種利益集團(tuán)的極力反對(duì)而獲得通過(guò)，是與美國(guó)國(guó)內(nèi)的有識(shí)之士的不斷努力和明智措施分不開(kāi)的。其中的反復(fù)和曲折乃至最后成功的經(jīng)驗(yàn)和做法，雖然與美國(guó)特有的政治、軍事體制和軍種文化密切相關(guān)，但對(duì)于同樣急需建立完善的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的中國(guó)軍隊(duì)來(lái)說(shuō)，也有著很強(qiáng)的警示作用。

首先，《改組法》最終獲得美國(guó)國(guó)會(huì)的認(rèn)可和通過(guò)，并且在美國(guó)軍隊(duì)積累起不斷增強(qiáng)的共識(shí)，得益于一批又一批的先行者的不斷努力。

應(yīng)該說(shuō)，美軍真正的聯(lián)合之路是從二戰(zhàn)中開(kāi)始的。但當(dāng)時(shí)擔(dān)任總統(tǒng)的羅斯福出身于海軍，曾在一戰(zhàn)時(shí)期擔(dān)任海軍助理部長(zhǎng)，這不能不使其他軍種對(duì)此頗有警惕。馬歇爾曾對(duì)羅斯福說(shuō)過(guò)：“總統(tǒng)先生，您至少可以不要再稱呼陸軍為‘他們，稱呼海軍為‘我們。”羅斯福在聯(lián)合指揮問(wèn)題上從來(lái)不公開(kāi)表態(tài)，但萊希卻曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，總統(tǒng)從來(lái)都是“既不贊成軍種聯(lián)合，也不贊成空軍獨(dú)立”。對(duì)此，海軍則感到很寬心，他們認(rèn)為總統(tǒng)根本不會(huì)強(qiáng)求他們聯(lián)合。

1943年下半年，馬歇爾曾向參聯(lián)會(huì)提交了一份陸軍方面的建議。建議中提到要求成立單一的國(guó)防部，設(shè)立1名部長(zhǎng)、4名副部長(zhǎng)和1名參謀長(zhǎng)。對(duì)于這個(gè)提議，陸軍航空隊(duì)表示贊成，因?yàn)檫@樣一來(lái)陸軍航空隊(duì)很有可能成為獨(dú)立的空軍，從而與其他軍種獲得平起平坐的地位。海軍則由于害怕陸軍和從陸軍獨(dú)立出來(lái)的空軍合起伙來(lái)主宰國(guó)防部，自己將會(huì)處于不利地位而反對(duì)這項(xiàng)建議。海軍要求維持現(xiàn)狀，因?yàn)椤袄^續(xù)保持軍種獨(dú)立具有積極意義”。最終，這一建議在前海軍人員羅斯福主政時(shí)期無(wú)疾而終。

羅斯福逝世后，接任總統(tǒng)一職的杜魯門(mén)表現(xiàn)出與前任完全不同的態(tài)度。從個(gè)人經(jīng)歷來(lái)說(shuō)，杜魯門(mén)沒(méi)有羅斯福那樣的海軍情結(jié)，反倒與陸軍有很深的關(guān)系。杜魯門(mén)于1905年參加國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)，從此與陸軍保持了35年的關(guān)系。一戰(zhàn)時(shí)期，杜魯門(mén)在法國(guó)是一名炮兵上尉，戰(zhàn)后繼續(xù)在陸軍預(yù)備役部隊(duì)服役，并獲得了上校軍銜。直到1940年，他都堅(jiān)持每年夏天參加陸軍組織的軍事訓(xùn)練。杜魯門(mén)接任總統(tǒng)一職后，立刻就讓親陸軍人士感到歡欣鼓舞。就在杜魯門(mén)就任后幾天，他的一位密友就對(duì)密蘇里的聽(tīng)眾說(shuō)：“羅斯福任內(nèi)的白宮是海軍的軍官俱樂(lè)部，我們將改變這一現(xiàn)象”。

杜魯門(mén)本人對(duì)軍隊(duì)體制很有興趣，在二戰(zhàn)時(shí)期作為參議會(huì)特別委員會(huì)的主席，他主持調(diào)查國(guó)防規(guī)劃，對(duì)于海陸軍造成的“浪費(fèi)和效率低下”深感震驚。1944年，他發(fā)表文章說(shuō)：“我們首先要聯(lián)合陸軍和海軍，實(shí)現(xiàn)所有的進(jìn)攻和防守力量的一體化，并置之于單一的、權(quán)威的指揮之下”。杜魯門(mén)任總統(tǒng)后，成立國(guó)防部和獨(dú)立空軍的可能性“在海軍和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)中引發(fā)了恐慌”。陸軍航空隊(duì)質(zhì)疑海軍和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)擁有航空兵的必要性;陸軍則認(rèn)為海軍陸戰(zhàn)隊(duì)的“作戰(zhàn)任務(wù)應(yīng)嚴(yán)格局限于與艦隊(duì)有關(guān)的職責(zé)，只能擁有適應(yīng)岸上行動(dòng)的輕型武裝”。這樣一來(lái)，海軍和陸戰(zhàn)隊(duì)將失去其編制內(nèi)的航空兵建制，而陸戰(zhàn)隊(duì)甚至將變?yōu)楹＼娕炾?duì)的附庸，最后很可能被陸軍吞并。

因此，海軍和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)極力反對(duì)聯(lián)合，只有這樣才能“保護(hù)他們的任務(wù)使命以及部隊(duì)編制”，海軍陸戰(zhàn)隊(duì)還將這次斗爭(zhēng)視為自身的生存之戰(zhàn)。因?yàn)閲?guó)會(huì)方面在傳統(tǒng)上偏向于海軍觀點(diǎn)，杜魯門(mén)很清楚如果自己行動(dòng)不夠謹(jǐn)慎的話，很可能將會(huì)使一場(chǎng)軍事體制方面的改革演變?yōu)橐粓?chǎng)重大的政治斗爭(zhēng)?？偸窍Ｍ麢?quán)力分散的國(guó)會(huì)，可以通過(guò)各軍種部對(duì)相對(duì)獨(dú)立的技術(shù)兵種或?qū)I(yè)局、署實(shí)施涉及資金和工作崗位方面的議題產(chǎn)生影響。如果成立單一的軍事機(jī)構(gòu)，那么國(guó)會(huì)就只能和這個(gè)強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)打交道，而不是同力量分散的各軍種部打交道。這當(dāng)然不利于國(guó)會(huì)對(duì)涉及軍事活動(dòng)的資金流向和就業(yè)崗位施加有力的影響，而這兩者對(duì)于地方政治的選舉又是至關(guān)主要的。

正是意識(shí)到這一點(diǎn)對(duì)于整個(gè)軍事體制改革的“致命”影響后，杜魯門(mén)也就放棄了激進(jìn)的改革，轉(zhuǎn)而采用較為折衷的漸進(jìn)式改革方案。事實(shí)上，不光是杜魯門(mén)的改革，而且這種思路是貫穿于整個(gè)美國(guó)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的改革過(guò)程中的。因此，杜魯門(mén)決定放棄原來(lái)堅(jiān)持的設(shè)立實(shí)際上相當(dāng)于總參謀長(zhǎng)、單一的參謀長(zhǎng)職位的設(shè)想，接受了正式建立參聯(lián)會(huì)的建議。即使如此，海軍和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)仍然在國(guó)會(huì)積極游說(shuō)，使得即使是折中的方案也大打折扣。就這樣，最后形成的《1947年國(guó)家安全法案》成了各方妥協(xié)的產(chǎn)物。

該法案雖然規(guī)定建立了聯(lián)合架構(gòu)——“國(guó)家軍事部”，并設(shè)立了國(guó)防部長(zhǎng)一職作為該部首腦，但對(duì)國(guó)防部長(zhǎng)的職權(quán)做出了限制性規(guī)定，而且法案并沒(méi)有明確國(guó)防部長(zhǎng)與軍種部長(zhǎng)之間的關(guān)系，最終使其只能依賴僅僅在名義上是其下屬的3個(gè)軍種部（即陸軍部、海軍部和新成立的空軍部）的合作來(lái)開(kāi)展工作。國(guó)防部長(zhǎng)工作的重點(diǎn)不是做出高效的決定，而變成了無(wú)休止的在各軍種部長(zhǎng)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)工作?？上攵@樣的體制是難以做出有效率的決定的。

各軍種參謀長(zhǎng)（在海軍是作戰(zhàn)部長(zhǎng)，海軍陸戰(zhàn)隊(duì)則是陸戰(zhàn)隊(duì)司令）的權(quán)力仍然沒(méi)有得到什么限制，他們成功建立了以軍種為主的指揮體制。聯(lián)合司令部指揮官的權(quán)力因此受到極大限制，而他名義上指揮的下屬各軍種指揮官的權(quán)力卻得到加強(qiáng)。如此一來(lái)，聯(lián)合司令部所應(yīng)該擁有的聯(lián)合指揮權(quán)力也就名存實(shí)亡了。更為重要的是，作為法案通過(guò)的讓步措施，杜魯門(mén)放棄了將所有軍用飛機(jī)劃歸空軍的想法，同意海軍保留自己的飛機(jī)。其次，他同意海軍陸戰(zhàn)隊(duì)在海軍內(nèi)仍然是一個(gè)獨(dú)立的軍事部門(mén)，而未能像陸軍希望的那樣取消其編制。

《1947年國(guó)家安全法案》的主要設(shè)計(jì)者弗里斯塔爾擔(dān)任國(guó)防部長(zhǎng)一職后不久就意識(shí)到：“這是一個(gè)費(fèi)力不討好的職位，很有可能會(huì)在歷史上留下污點(diǎn)”。干了9個(gè)月后，弗里斯塔爾感到無(wú)法“有效控制軍種斗爭(zhēng)，也不能解決各軍種在預(yù)算、武器、戰(zhàn)略計(jì)劃以及任務(wù)使命方面出現(xiàn)的矛盾”，作為設(shè)計(jì)者的他認(rèn)為法案需要進(jìn)行修改。最后，經(jīng)過(guò)一個(gè)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，杜魯門(mén)建議修改法案并獲得了國(guó)會(huì)的通過(guò)，這就是《1947年國(guó)家安全法案》的修正案。其主要內(nèi)容是將國(guó)家軍事部改名為國(guó)防部，設(shè)立參聯(lián)會(huì)主席一職，擴(kuò)大了國(guó)防部長(zhǎng)的權(quán)力和為其服務(wù)的機(jī)構(gòu)。但杜魯門(mén)關(guān)于參聯(lián)會(huì)主席作為總統(tǒng)首席軍事顧問(wèn)等建議，被國(guó)會(huì)拒絕。后來(lái)，艾森豪威爾對(duì)此評(píng)價(jià)說(shuō)：“三個(gè)軍種部?jī)H僅形成了松散的聯(lián)合，整個(gè)國(guó)防體制只不過(guò)是由各自為政的軍種組成的松散聯(lián)盟。新設(shè)立的國(guó)防部長(zhǎng)沒(méi)有實(shí)權(quán)。權(quán)力仍然保留在三個(gè)軍種部”。

擁有在二戰(zhàn)中的北非戰(zhàn)場(chǎng)和歐洲戰(zhàn)場(chǎng)實(shí)施聯(lián)合作戰(zhàn)指揮豐富經(jīng)驗(yàn)的艾森豪威爾，對(duì)現(xiàn)有國(guó)防體制特別是聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制方面的缺陷感到深?lèi)和唇^。他當(dāng)選總統(tǒng)后就急于對(duì)這一不合理的現(xiàn)象進(jìn)行改革。早在1952年競(jìng)選總統(tǒng)期間，艾森豪威爾就批評(píng)國(guó)防部是一個(gè)幫派林立的組織。于1953年6月30日生效的第6號(hào)改組計(jì)劃中，規(guī)定助理國(guó)防部長(zhǎng)的數(shù)量由3名增至9名，將原來(lái)的各類(lèi)委員會(huì)的職能劃歸國(guó)防部長(zhǎng)并將其全部取消，參聯(lián)會(huì)主席被授予管理聯(lián)合參謀部和批準(zhǔn)聯(lián)合參謀部參謀任命的權(quán)力，并將軍種部長(zhǎng)置于指揮序列之中。

1957年10月，蘇聯(lián)搶先于美國(guó)發(fā)射了第一顆人造衛(wèi)星，這使得美國(guó)國(guó)防體制成了公眾指責(zé)的焦點(diǎn)。趁著這一有利形勢(shì)，艾森豪威爾再次提出大幅度改革現(xiàn)有軍事體制的建議。1958年4月，他在給國(guó)會(huì)的建議中說(shuō)：“戰(zhàn)術(shù)和戰(zhàn)役計(jì)劃必須完全統(tǒng)一，戰(zhàn)斗部隊(duì)編入聯(lián)合司令部，聯(lián)合司令部配置最新式、最有效的武器系統(tǒng)，聯(lián)合司令部實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，不分軍種，聯(lián)合作戰(zhàn)”。這一建議本來(lái)是順應(yīng)當(dāng)時(shí)作戰(zhàn)形式需要的正確做法，但卻遭到國(guó)會(huì)內(nèi)傳統(tǒng)勢(shì)力的強(qiáng)烈反對(duì)。

國(guó)會(huì)內(nèi)海軍支持者指責(zé)該議案試圖建立“普魯士式的最高指揮”，并危言聳聽(tīng)地宣稱這將公開(kāi)造就一位強(qiáng)勢(shì)軍人來(lái)奪政府的權(quán)。雖然眾議院武裝部隊(duì)委員會(huì)刪除或調(diào)整了議案中的很多條文，但在參議院的努力下還是有一些意見(jiàn)被寫(xiě)進(jìn)了眾議院的提案。以這一提案為基礎(chǔ)，最終形成了《1958年國(guó)防部改組法案》。這一法案加強(qiáng)了國(guó)防部長(zhǎng)的權(quán)威，尤其是加強(qiáng)了對(duì)軍種部的控制;提升了參聯(lián)會(huì)主席的地位，將聯(lián)合參謀部的規(guī)模幾乎擴(kuò)大了一倍，但同時(shí)卻又規(guī)定參聯(lián)會(huì)主席不再管理聯(lián)合參謀部（這明顯是一個(gè)倒退）;規(guī)定聯(lián)合司令部司令全權(quán)指揮配屬的軍種部隊(duì)，并將軍種部移出了指揮序列。這一法案雖然做出了法律上的規(guī)定，但軍種部卻通過(guò)控制各配屬給聯(lián)合司令部的部隊(duì)至關(guān)重要的人事權(quán)和后勤補(bǔ)給權(quán)，從而獲得了比聯(lián)合司令部司令更大的影響力，其結(jié)果就是聯(lián)合司令部司令仍然是有名無(wú)實(shí)。

這一法案確定的美軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制持續(xù)了將近30年時(shí)間。在這30年里，美軍經(jīng)歷了越南戰(zhàn)爭(zhēng)的失敗，后來(lái)參加的幾場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)雖然取得了勝利，但卻沒(méi)有什么值得夸耀的聯(lián)合作戰(zhàn)方面的成績(jī)。雖然美軍的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制止步不前，但仍然有一些人在努力試圖對(duì)此進(jìn)行改變。其中，起到重要作用的是一位空軍上將，即時(shí)任參聯(lián)會(huì)主席的瓊斯。

瓊斯早年在戰(zhàn)略空軍部隊(duì)服役，后來(lái)?yè)?dān)任航空隊(duì)副司令和司令期間就曾提出過(guò)改革聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的問(wèn)題。1971年，瓊斯擔(dān)任美國(guó)駐歐洲空軍司令部司令。駐歐洲空軍司令部本來(lái)是美軍駐歐洲司令部的下屬軍種司令部。但瓊斯卻認(rèn)為，在自己的3個(gè)上司之中，即美國(guó)聯(lián)合司令部司令、北約戰(zhàn)區(qū)司令和空軍參謀長(zhǎng)中，后者對(duì)他的影響最大。這是因?yàn)榄偹沟牟筷?duì)隸屬于空軍參謀長(zhǎng)而不是聯(lián)合司令部司令，他的人員由空軍參謀長(zhǎng)任命，財(cái)權(quán)也是由其掌握。有人說(shuō)，指揮體制就是對(duì)指揮權(quán)力的劃分。既然人權(quán)和財(cái)權(quán)都被空軍參謀長(zhǎng)掌握，那么駐歐洲空軍司令部也就只能聽(tīng)命于空軍參謀長(zhǎng)，也就是空軍部，而非聯(lián)合司令部司令。

1978年，瓊斯在代理了4個(gè)月參聯(lián)會(huì)主席一職后，正式擔(dān)任這一職務(wù)。在參聯(lián)會(huì)任職期間，瓊斯發(fā)現(xiàn)各軍種參謀長(zhǎng)希望擁有更多的影響力，尤其是希望在預(yù)算問(wèn)題上對(duì)總統(tǒng)施加更大的影響力。但問(wèn)題是，這些人并不打算團(tuán)結(jié)起來(lái)一起對(duì)總統(tǒng)施加影響，而是各自努力想要達(dá)到自己的目的，因?yàn)檫@樣做將會(huì)增強(qiáng)本軍種的獨(dú)立性而不是相反。瓊斯想盡辦法讓這些人放棄狹隘的軍種利益，但參謀長(zhǎng)們卻不愿意削弱自己作為軍種利益代言人的地位。最終，瓊斯開(kāi)始考慮借助外部力量來(lái)推動(dòng)軍隊(duì)改革。

1982年2月3日，瓊斯正式提出要求，請(qǐng)眾議院武裝部隊(duì)委員會(huì)改革軍隊(duì)的聯(lián)合體制。瓊斯大聲疾呼：“盡管大多數(shù)歷史著作對(duì)我們的軍事成就大書(shū)特書(shū)，但仔細(xì)審視歷史卻令我們不安：戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)始時(shí)準(zhǔn)備不足;早期失敗不斷;邊打邊調(diào)整編制體制;緊急動(dòng)員工業(yè)基地;通過(guò)消耗敵人獲得最后的勝利。我們贏得勝利是因?yàn)槲覀兏鼜?qiáng)大，而不是因?yàn)槲覀兏斆??！本瓦@樣，這位擔(dān)任美國(guó)最高軍事職務(wù)的空軍上將從五角大樓陣營(yíng)中倒戈，要求國(guó)會(huì)改革參聯(lián)會(huì)，最終推動(dòng)了《改組法》的出臺(tái)。

瓊斯具體提出了參聯(lián)會(huì)的缺陷：參聯(lián)會(huì)基本上是一個(gè)委員會(huì)體制，雖然是很好的協(xié)商機(jī)制，但不利于行動(dòng)和落實(shí)。由此帶來(lái)的具體問(wèn)題有5個(gè)方面：首先，參聯(lián)會(huì)達(dá)成一致同意的要求，導(dǎo)致“為了取得某種程度的一致意見(jiàn)，而不得不求他們之間的最小公分母”，使得最后做出的決策基本上都是效率很低的折衷意見(jiàn)。其次，參聯(lián)會(huì)的文件需要經(jīng)過(guò)五層審查才能生效，各軍種“實(shí)際上都在行使實(shí)際上的否決權(quán)，因?yàn)樗麄兌贾滥繕?biāo)就是達(dá)成最終的一致意見(jiàn)”，這造成參聯(lián)會(huì)的任何文件都要經(jīng)過(guò)各軍種同意才能生效。再次，“軍種之內(nèi)的人們感受到巨大的壓力”，間接地激起了軍種參謀長(zhǎng)之間的利益沖突，使得他們根本不可能為另外一個(gè)軍種說(shuō)話，而使其得到更多的資源。第四，參聯(lián)會(huì)的“人事變動(dòng)過(guò)于頻繁”，其成員平均任職只有2年。第五，在聯(lián)合司令部崗位上任職的軍官由于軍種的狹隘利益觀，很少受到獎(jiǎng)勵(lì)和提升的機(jī)會(huì)。

瓊斯針對(duì)這些具體問(wèn)題提出了解決辦法。但當(dāng)他因?yàn)檫@一問(wèn)題同時(shí)任國(guó)防部長(zhǎng)的溫伯格進(jìn)行溝通時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)得不到后者的支持。國(guó)防部長(zhǎng)說(shuō)：“如果我們開(kāi)始改革，他們就會(huì)以為我們這里已經(jīng)亂作一團(tuán)?！杯偹狗瘩g說(shuō)：“我們已經(jīng)亂作一團(tuán)?！钡玫降幕卮饏s是防長(zhǎng)“禮貌的沉默”。即將退休的瓊斯決心在此之前改革參聯(lián)會(huì)，既然得不到防長(zhǎng)的支持，那么也就不奢望得到總統(tǒng)的支持了，他決定轉(zhuǎn)而尋求國(guó)會(huì)的幫助。但給參議員戈德華特的信沒(méi)有得到回復(fù)，盡管后來(lái)這位參議員對(duì)于改革起到了至關(guān)重要的作用，當(dāng)時(shí)他只是仔細(xì)閱讀了瓊斯的信而沒(méi)有回信。得不到參議員回信支持的瓊斯并沒(méi)有放棄努力，他又開(kāi)始在現(xiàn)有體制內(nèi)尋求解決辦法。

參聯(lián)會(huì)主席可以動(dòng)用進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估的參謀團(tuán)隊(duì)只有5名軍官，這實(shí)際上起不到什么作用。根據(jù)《1958年國(guó)防部改組法案》，參聯(lián)會(huì)主席已經(jīng)失去了對(duì)聯(lián)合參謀部的管理權(quán)，這一管理權(quán)只能由參聯(lián)會(huì)集體掌握。瓊斯如果說(shuō)服同事們成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行調(diào)研，那么各軍種就會(huì)指定代表自己利益的人參加進(jìn)來(lái)以影響評(píng)估結(jié)果，這樣一來(lái)也不會(huì)得到客觀公正的結(jié)論。但對(duì)于瓊斯有利的是他有權(quán)雇傭顧問(wèn)人員，這樣一來(lái)就可以得到獨(dú)立的調(diào)研結(jié)論。瓊斯成立了一個(gè)以威廉·K·布雷姆為首的研究小組，對(duì)參聯(lián)會(huì)體制進(jìn)行研究和評(píng)估。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)11個(gè)月的工作，研究小組形成了名為《參聯(lián)會(huì)的組織和職能》的報(bào)告，簡(jiǎn)稱為《布雷姆報(bào)告》。

這個(gè)報(bào)告成為后來(lái)《改組法》一些重要理念和思想的源泉，包括：參聯(lián)會(huì)主席擔(dān)任首席軍事顧問(wèn)，設(shè)立參聯(lián)會(huì)副主席，聯(lián)合專(zhuān)業(yè)軍官和獨(dú)立的聯(lián)合參謀部等。1982年2月3日，瓊斯在眾議院武裝部隊(duì)委員會(huì)作證時(shí)根據(jù)這一報(bào)告的內(nèi)容進(jìn)行了作證（此時(shí)，這份報(bào)告尚未最后完成并提交，在此后的4月9日才正式提交給參聯(lián)會(huì)），并隨后在雜志上發(fā)表了相關(guān)文章。就此，瓊斯作為一名跳出狹隘的軍種利益圈子的顧全大局的美國(guó)軍人完成了自己的使命。相應(yīng)的改革能否成功接下來(lái)就要看國(guó)會(huì)的運(yùn)作了。

第二，采取適應(yīng)美國(guó)政治體制的推進(jìn)方式推動(dòng)改革，在推動(dòng)過(guò)程中注意取得各方面的平衡。

美國(guó)式的政治體制決定了美國(guó)軍隊(duì)的改革必須以適應(yīng)其政治體制為基本要求，否則其軍隊(duì)改革將會(huì)遭到來(lái)自國(guó)會(huì)的嚴(yán)重阻撓而陷于擱淺。正如瓊斯所認(rèn)識(shí)到的那樣，“如果我們要進(jìn)行根本改革，必須引入外部壓力。這一壓力必須來(lái)自于國(guó)會(huì)”。而獲得國(guó)會(huì)的支持也不是一帆風(fēng)順的，需要復(fù)雜的國(guó)會(huì)運(yùn)作程序才能達(dá)到目的。

當(dāng)瓊斯在眾議院武裝部隊(duì)委員會(huì)進(jìn)行作證后，立即遭到了改革反對(duì)者的“炮轟”。他們認(rèn)為這是軍隊(duì)內(nèi)部的背叛行為，聲稱是“瓊斯將軍，而不是組織缺陷，是幾年來(lái)政策缺陷和行動(dòng)失敗的罪魁禍?zhǔn)住?。盡管如此，瓊斯將軍的大聲疾呼還是引起了一位國(guó)會(huì)工作人員的注意。這個(gè)人名叫阿齊·D·巴雷特，是一名退役空軍上校，正在眾議院武裝部隊(duì)委員會(huì)工作。雖然他對(duì)于國(guó)會(huì)來(lái)說(shuō)還是一個(gè)新手，但24年的服役經(jīng)歷特別是4年主要從事國(guó)防體制研究的經(jīng)歷，讓他對(duì)瓊斯的想法深有同感。

此時(shí)的巴雷特非常希望自己的上司——眾議院武裝部隊(duì)委員會(huì)下屬的調(diào)查委員會(huì)主席、民主黨眾議員懷特做出響應(yīng)。但他失望地發(fā)現(xiàn)，懷特對(duì)瓊斯的建議毫無(wú)興趣。作為一名國(guó)會(huì)工作人員而非國(guó)會(huì)議員的巴雷特從沒(méi)有想到自己會(huì)卷入五角大樓的改革之中，但4年從事國(guó)防體制研究的他卻促使他想要做出自己的努力。巴雷特找到懷特，建議他“在參聯(lián)會(huì)主席都說(shuō)參聯(lián)會(huì)體制存在著致命缺陷的時(shí)候，國(guó)會(huì)不能袖手旁觀……您必須主導(dǎo)這次改革”。雖然懷特對(duì)改革并沒(méi)有什么興趣，而且缺乏相關(guān)知識(shí)和熱情，但在巴雷特的勸說(shuō)下仍然決定展開(kāi)質(zhì)詢工作。此外，調(diào)查委員會(huì)的高級(jí)幕僚約翰·拉里也熱情地支持巴雷特的觀點(diǎn)。

經(jīng)過(guò)一系列的聽(tīng)證會(huì)，懷特、巴雷特和拉里起草了一個(gè)僅有10條法律條文的議案，并提交給眾議院武裝部隊(duì)委員會(huì)。這個(gè)議案的內(nèi)容只對(duì)現(xiàn)有的有關(guān)法律，即美國(guó)法典第10編進(jìn)行有限的修改。議案沒(méi)有采取參聯(lián)會(huì)主席是總統(tǒng)首席軍事顧問(wèn)這樣的字眼，而是建議參聯(lián)會(huì)主席“以自己的方式”向總統(tǒng)和國(guó)防部長(zhǎng)提供軍事咨詢。議案建議設(shè)立參聯(lián)會(huì)副主席一職，但對(duì)進(jìn)一步的具體問(wèn)題沒(méi)有更詳細(xì)的規(guī)定;議案提議參聯(lián)會(huì)主席和參聯(lián)會(huì)其他成員在聯(lián)合參謀部軍官的選拔方面享有同等的權(quán)力。議案提議參聯(lián)會(huì)主席全權(quán)管理聯(lián)合參謀部及其主任，這就將參聯(lián)會(huì)主席失去的管理聯(lián)合參謀部的權(quán)力拿了回來(lái)。議案還提議允許軍種參謀長(zhǎng)、聯(lián)合司令部和職能司令部指揮官對(duì)聯(lián)合參謀部的報(bào)告和建議發(fā)表自己的看法，使得聯(lián)合司令部指揮官在影響其司令部的決策中擁有了更大的發(fā)言權(quán)。議案中關(guān)于聯(lián)合參謀部的條文強(qiáng)調(diào)國(guó)防部長(zhǎng)須確保“聯(lián)合參謀部單獨(dú)編制和運(yùn)作”，既強(qiáng)調(diào)了國(guó)防部長(zhǎng)的權(quán)威，又可以使聯(lián)合參謀部擺脫軍種控制。最后，議案建議有關(guān)軍官晉升等事項(xiàng)須適當(dāng)考慮其在聯(lián)合參謀部任職時(shí)的表現(xiàn)。

這樣一個(gè)在很多地方含糊其辭的議案，雖然在當(dāng)時(shí)是一個(gè)進(jìn)步，但卻很難滿足瓊斯的期望。巴雷特等人很清楚，如果按照瓊斯的意思提出議案必然會(huì)遭到五角大樓的極力反對(duì)而胎死腹中，這樣一個(gè)漸進(jìn)式的改革議案才是現(xiàn)實(shí)中可能通過(guò)的。事后證明，正因?yàn)檫@樣一個(gè)沒(méi)有遭到行政部門(mén)反對(duì)的議案才最終獲得了眾議院的通過(guò)，從而成為《1982年改組法案》。議案通過(guò)不到2個(gè)月，參聯(lián)會(huì)就提交了改組評(píng)估報(bào)告，其結(jié)論是：“大幅度修改第10編沒(méi)有必要”。這清楚表明了五角大樓將要采取強(qiáng)硬的立場(chǎng)來(lái)反對(duì)進(jìn)一步的改革，并且準(zhǔn)備在這個(gè)問(wèn)題上最終堅(jiān)決對(duì)抗國(guó)會(huì)。但是，這個(gè)議案卻推動(dòng)了改革的努力，使國(guó)會(huì)內(nèi)的其他人發(fā)動(dòng)了更強(qiáng)有力的改革行動(dòng)，從而開(kāi)始打破國(guó)會(huì)和軍種在體制問(wèn)題上長(zhǎng)達(dá)40年的同盟關(guān)系。1983年1月，眾議院議員比爾·尼科爾斯擔(dān)任了眾議院武裝部隊(duì)委員會(huì)下屬的調(diào)查委員會(huì)主席一職，他將繼續(xù)前任主席懷特未完成的改革。

尼科爾斯和巴雷特繼續(xù)推動(dòng)改革的努力，在參議院遭到了挫敗。當(dāng)時(shí)擔(dān)任參議院武裝部隊(duì)委員會(huì)主席的是約翰·托爾。托爾成功地將眾議院18個(gè)提議中的10個(gè)否決掉，而且獲得批準(zhǔn)的8個(gè)無(wú)關(guān)緊要的提議中還有3個(gè)已經(jīng)打了折扣。這一事實(shí)使得尼科爾斯和巴雷特感到了毀滅性的失敗。無(wú)可奈何的他們只得寄希望于下一任參議院武裝部隊(duì)委員會(huì)主席的支持。到了1984年大選時(shí)，托爾最終退休了，接替他的是共和黨參議員巴里·戈德華特。

戈德華特曾是1964年共和黨總統(tǒng)候選人，二戰(zhàn)時(shí)曾是一名飛行員，最后于1967年以空軍少將軍銜從預(yù)備役退休，他在國(guó)防界享有盛譽(yù)。更為重要的是，戈德華特決定將國(guó)防改組列為首要任務(wù)，并且希望在退休前在這方面做出歷史性貢獻(xiàn)。同時(shí)，深諳美國(guó)政治的戈德華特還做出了一個(gè)極為明智的決定，那就是“如果有機(jī)會(huì)實(shí)行有意義的改革，就必須避免黨派政治”，決心采取真正意義上的兩黨合作。戈德華特因此決定和積極提倡改革的民主黨參議員薩姆·納恩合作，并且如愿以償。這樣，兩位參議員分別負(fù)責(zé)不同的工作。戈德華特專(zhuān)注于制定改革的核心內(nèi)容，抵擋著來(lái)自五角大樓及其同盟者的指責(zé)。

納恩曾這樣評(píng)價(jià)他的作用：“因?yàn)樗男抛u(yù)和軍人般的名聲，沒(méi)有人可以這樣說(shuō)戈德華特正在支持這樣的事業(yè)：‘它具有破壞性或者它是反軍隊(duì)的，或者他來(lái)自某個(gè)試圖危害軍隊(duì)的職位。他們唯一能說(shuō)的是，‘我們不同意他的觀點(diǎn)。戈德華特不會(huì)受到右翼分子的任何攻擊影響。所以，讓戈德華特站在前線是至關(guān)重要的?！奔{恩則負(fù)責(zé)更具體的分析和解決方案。這對(duì)超黨派改革組合最終成為了推動(dòng)改革的最重要力量之一。

此時(shí)，正有一個(gè)利好消息在等著這些改革者們。比爾·克羅海軍上將是太平洋司令部司令。作為出身海軍的聯(lián)合司令部司令，他認(rèn)為太平洋司令部經(jīng)由40年的軍種間的明爭(zhēng)暗斗所形成的編制原則已經(jīng)過(guò)時(shí)了，五角大樓和戰(zhàn)區(qū)司令部都需要從根本上進(jìn)行改組。最為重要的是，克羅有自己獨(dú)特的見(jiàn)解，并且藐視自己軍種的那種教條文化：“海軍在傳統(tǒng)上就反對(duì)任何看起來(lái)、聽(tīng)起來(lái)或聞起來(lái)與聯(lián)合有關(guān)的東西……我對(duì)上述觀點(diǎn)相當(dāng)質(zhì)疑”。在得知里根總統(tǒng)提名克羅接任參聯(lián)會(huì)主席，并且在私下里得知他支持改革后，戈德華特和納恩決定爭(zhēng)取這位同盟者。他們?cè)诳肆_當(dāng)選參聯(lián)會(huì)主席這件事上為他拉了票，從而獲得了一個(gè)軍方的高級(jí)支持者，更重要的是這位支持者來(lái)自于海軍。

隨著參議院武裝部隊(duì)委員會(huì)內(nèi)有關(guān)改革工作的推進(jìn)，改革者們開(kāi)始采取各種措施來(lái)確保在聽(tīng)證會(huì)上打敗那些準(zhǔn)備了充足“彈藥”的反對(duì)者。他們采取的最重要的措施之一是被稱之為“子彈陷阱”的措施，即準(zhǔn)備一些過(guò)分激進(jìn)的改革措施來(lái)作為可以讓步的空間，以此來(lái)牽扯反對(duì)者的精力和對(duì)抗措施。其中，最重要的一個(gè)建議是用聯(lián)合軍事顧問(wèn)委員會(huì)取代參聯(lián)會(huì)。這一建議傳遞了這樣的信息：參議院武裝部隊(duì)委員會(huì)認(rèn)為參聯(lián)會(huì)的表現(xiàn)非常不能令人滿意，并且正在嚴(yán)肅地尋求更有意義的解決方案。也就是說(shuō)，參議院武裝部隊(duì)委員會(huì)將從根本上否定參聯(lián)會(huì)的作用，而且正在尋求更強(qiáng)有力的聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)取代它。

五角大樓聽(tīng)到這樣的措施后，一定首先擔(dān)心自己的存在而不是接下來(lái)的改革措施，因此也就牽扯了他們大量的精力。對(duì)此，納恩曾風(fēng)趣地說(shuō)：“我們需要一些把他們嚇得一塌糊涂的幕僚機(jī)構(gòu)建議，這樣當(dāng)我們做我們真正想要做的事情時(shí)，他們就會(huì)掏出手帕，擦著眉毛，然后說(shuō)道，‘天哪，我們太幸運(yùn)了”。除了要徹底取代參聯(lián)會(huì)這一“子彈陷阱”外，還有5條起同樣作用的措施，其中4條都是特別針對(duì)軍種利益集團(tuán)的。第一條是將為聯(lián)合事務(wù)工作的軍種參謀削減到不超過(guò)25名軍官;第二條是通過(guò)讓聯(lián)合司令部司令的級(jí)別高于軍種參謀長(zhǎng)，以此來(lái)提高其地位;第三條是把聯(lián)合司令部?jī)?nèi)各職能軍種指揮官?gòu)淖鲬?zhàn)指揮鏈上移除;第四條是在陸軍部和空軍部里將文職秘書(shū)處和軍隊(duì)司令部參謀機(jī)構(gòu)合并，而在海軍部則將這兩類(lèi)機(jī)構(gòu)部分合并。此外，還有一條建議是分別設(shè)立三位專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)核威懾、北約防務(wù)和地區(qū)防務(wù)與兵力投送任務(wù)的國(guó)防部副部長(zhǎng)。

在上述針對(duì)軍種利益集團(tuán)的4條建議中，最令各軍種感到害怕的是聯(lián)合司令部司令的級(jí)別高于軍種參謀長(zhǎng)，以及將聯(lián)合司令部?jī)?nèi)各職能軍種指揮官?gòu)淖鲬?zhàn)指揮鏈上移除。因?yàn)檫@將意味著各軍種參謀長(zhǎng)的地位將在聯(lián)合司令部司令之下，而且各職能軍種指揮官在聯(lián)合司令部?jī)?nèi)將失去指揮權(quán)，這是各軍種無(wú)論如何都不能接受的。改革者們正是因?yàn)檫@些“子彈陷阱”成功耗費(fèi)了反對(duì)者的大量“彈藥”，反對(duì)者花費(fèi)了好幾個(gè)月的時(shí)間才將這些吸引注意力的建議“斃掉”，從而掩護(hù)了真正想要推動(dòng)的改革措施的通過(guò)。

與改革者們緊鑼密鼓的準(zhǔn)備的同時(shí)，行政部門(mén)這邊也有了一些對(duì)改革頗有影響的動(dòng)作，并且進(jìn)而為改革者們?cè)黾恿送苏摺Ｒ驗(yàn)閲?guó)防采購(gòu)方面的混亂情況，里根總統(tǒng)于1985年7月15日簽署行政命令，宣布成立總統(tǒng)的藍(lán)絲帶國(guó)防管理調(diào)查團(tuán)。盡管對(duì)外宣稱這個(gè)后來(lái)被稱為帕卡德委員會(huì)的調(diào)查團(tuán)的重點(diǎn)工作是調(diào)查采購(gòu)方面的問(wèn)題，但總統(tǒng)還是讓其在所有關(guān)于改革的問(wèn)題上在政府內(nèi)部起到帶頭作用。這就為國(guó)會(huì)的改革者們?cè)黾恿艘粋€(gè)可能的同盟者。

帕卡德委員會(huì)開(kāi)展工作時(shí)，其5個(gè)專(zhuān)門(mén)研究小組中有2個(gè)小組針對(duì)的都是國(guó)會(huì)正在審議之中的國(guó)防改組問(wèn)題。因此，國(guó)會(huì)的改革者決定要同他們建立起緊密的聯(lián)系。1985年9月4日，戈德華特給帕卡德委員會(huì)主席大衛(wèi)·帕卡德寫(xiě)了一封信，信中說(shuō)：“我們委員會(huì)的成員們對(duì)……您在履行職責(zé)過(guò)程中所表現(xiàn)出的有目共睹的能力無(wú)不交口稱贊……重整這支軍隊(duì)以保衛(wèi)我們的國(guó)家，對(duì)我來(lái)說(shuō)，戴夫，那就是尚待我們完成之唯一大事”。帕卡德在一次幾乎是專(zhuān)門(mén)為雙方建立聯(lián)系而舉行的早餐會(huì)后表示：“是到了該做點(diǎn)重要的基礎(chǔ)性事情的時(shí)候了，而且國(guó)會(huì)和我們委員會(huì)必須保持溝通。”

帕卡德委員會(huì)的工作很快就讓他們引起了對(duì)《1958年國(guó)防部改組法》的興趣。帕卡德派人訪問(wèn)了曾任艾森豪威爾書(shū)記長(zhǎng)的陸軍上將古德帕斯特。后者在采訪時(shí)說(shuō)：“今天聯(lián)合司令部司令所行使的指揮力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到總統(tǒng)艾森豪威爾的要求……有著目前種種局限的‘作戰(zhàn)指揮也遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到艾森豪威爾的意圖……各軍種參謀長(zhǎng)應(yīng)該將他們大部分時(shí)間和精力用在履行作為參聯(lián)會(huì)機(jī)構(gòu)成員的各種職責(zé)上，而各種日常事務(wù)的處理則應(yīng)該留給軍種副參謀長(zhǎng)?！迸量ǖ聦?duì)此后來(lái)說(shuō)：“我們對(duì)他（艾森豪威爾）想要完成的和他未竟的事業(yè)感同身受。這一點(diǎn)積極影響了我們當(dāng)時(shí)的努力?！?/p>

在一份提交給里根總統(tǒng)的，關(guān)于帕卡德委員會(huì)成員唐利在艾森豪威爾圖書(shū)館的調(diào)查結(jié)果的備忘錄中這樣記述道：“在帕卡德委員會(huì)的建議和艾森豪威爾1958年的倡議之間存在著很多相似之處。委員會(huì)的結(jié)論與歷史趨勢(shì)是一致的，即加強(qiáng)國(guó)防部長(zhǎng)和參聯(lián)會(huì)權(quán)威以實(shí)現(xiàn)提高支持戰(zhàn)略規(guī)劃的各軍事部門(mén)的整合度，同時(shí)依然保持獨(dú)立軍種的完整性和他們各自在計(jì)劃執(zhí)行上的責(zé)任”。備忘錄還提出來(lái)一個(gè)當(dāng)時(shí)情況與1958年重大的不同之處：“艾克（即艾森豪威爾）面對(duì)的是一個(gè)反對(duì)改革的國(guó)會(huì);今天，恰恰是國(guó)會(huì)在抵制壓力極力推動(dòng)國(guó)防管理和組織上要進(jìn)行廣泛而細(xì)致的改革?！?

也就是說(shuō)，美國(guó)行政部門(mén)已經(jīng)意識(shí)到現(xiàn)在的軍事體制改革已經(jīng)少了一個(gè)重大障礙，原來(lái)國(guó)會(huì)和軍種聯(lián)合抵制改革的局面已經(jīng)不復(fù)存在，只剩下軍種利益集團(tuán)還在堅(jiān)持對(duì)抗改革的努力。這種情況無(wú)疑會(huì)對(duì)里根總統(tǒng)后來(lái)順利簽署《改組法》，并使之成為法律生效產(chǎn)生了一定的影響。帕卡德隨后告訴戈德華特和納恩，他的委員會(huì)將建議賦予聯(lián)合司令部司令更大的權(quán)威，建議更加強(qiáng)調(diào)任務(wù)，建議聯(lián)合司令部司令在參聯(lián)會(huì)里擁有更大的代表權(quán)，建議指定參聯(lián)會(huì)主席為總統(tǒng)的首席軍事顧問(wèn)，并設(shè)立一個(gè)參聯(lián)會(huì)副主席。就這樣，國(guó)會(huì)的改革者們?cè)谛姓块T(mén)就獲得了一個(gè)堅(jiān)定的支持者，剩下的就是要在參議院武裝部隊(duì)委員會(huì)對(duì)國(guó)防改組議案的審定中獲得通過(guò)這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)了。

1986年2月4日上午，參議院武裝部隊(duì)委員會(huì)對(duì)國(guó)防改組議案的最后審定工作終于開(kāi)始了，而這被改革者們和反對(duì)者們都視為一次“決戰(zhàn)”。就在開(kāi)會(huì)之前，五角大樓給參議院武裝部隊(duì)委員會(huì)送來(lái)了8封信，分別來(lái)自參聯(lián)會(huì)主席克羅海軍上將、3個(gè)軍種部長(zhǎng)和4位軍種參謀長(zhǎng)。除了克羅的來(lái)信論辯較為理性外，其他7位軍種官員的信則全部都是爭(zhēng)吵和充滿火藥味的爭(zhēng)辯。海軍部長(zhǎng)攻擊議案草案說(shuō)：這“將把我們的國(guó)防體制搞得一團(tuán)糟……讓軍種部長(zhǎng)和軍種參謀長(zhǎng)的職位形同虛設(shè)，實(shí)際上變成了沒(méi)有實(shí)權(quán)的擺設(shè)。取代軍種部長(zhǎng)的將是5個(gè)脫離文官控制的像地方總督一樣的聯(lián)合司令部司令;而取代軍種參謀長(zhǎng)的，是一個(gè)單一的聲音（配個(gè)副手），由他來(lái)向總統(tǒng)、國(guó)家安全委員會(huì)、國(guó)防部和國(guó)會(huì)提供軍事建議?！?/p>

海軍陸戰(zhàn)隊(duì)司令凱利也抗議說(shuō)：“如果‘議案草案以它目前的樣子頒布出去，將導(dǎo)致國(guó)防體制效率和效能的大幅下滑——會(huì)降到我將對(duì)美國(guó)未來(lái)安全深感擔(dān)心的程度。在這點(diǎn)上，在我身著軍裝為國(guó)家服役的36年中，還沒(méi)有什么文件能讓我這樣如此擔(dān)憂。”海軍作戰(zhàn)部長(zhǎng)沃特金斯也這樣認(rèn)為：“我相信如果我們遵照擺在你們委員會(huì)面前的那個(gè)目前的法案草案里為我們繪制的航線航行的話，我們的國(guó)家肯定會(huì)被擱淺，可以預(yù)見(jiàn)到會(huì)蒙受巨大的損失?！?/p>

在這些充滿火藥味的攻擊下，參議院武裝部隊(duì)委員會(huì)的成員們?nèi)绾瓮镀币簿统闪艘粋€(gè)關(guān)乎最后結(jié)果的關(guān)鍵。在這一關(guān)鍵時(shí)刻，委員會(huì)的19名成員全部到場(chǎng)。這19名成員中的13位曾在軍隊(duì)服役，其中4人在陸軍、6人在空軍、3人在海軍、4人在海軍陸戰(zhàn)隊(duì)。這些人有的不太重視與軍隊(duì)以前的關(guān)系，而有些人則和軍隊(duì)仍有著密切的聯(lián)系。而這些情況無(wú)疑會(huì)對(duì)投票結(jié)果產(chǎn)生很大的影響。經(jīng)過(guò)不斷提出修正案并逐條進(jìn)行表決，在針對(duì)一條關(guān)鍵性修正建議的表決中，戈德華特已經(jīng)爭(zhēng)取到了參加投票的15名參議員中的10票贊成票。戈德華特想讓這一次關(guān)鍵的投票表決獲得更大的差額（如果4名未到場(chǎng)的參議員都投反對(duì)票，就會(huì)只有1票的差額），因此決定從缺席的參議員之中拉一張贊成票。

戈德華特打電話給參議院丹·奎爾，告訴很驚訝的奎爾，他想要奎爾投票支持自己。戈德華特警告后者，如果他沒(méi)有支持自己，他就先把奎爾國(guó)防采購(gòu)政策專(zhuān)門(mén)委員會(huì)主席的職務(wù)給擼了，然后再把他從武裝部隊(duì)委員會(huì)里一腳踢走。這還不算，戈德華特還威脅說(shuō)要讓奎爾在下一次競(jìng)選中也會(huì)白忙活一場(chǎng)。放下電話后，戈德華特面帶微笑地說(shuō)：“奎爾會(huì)和我們投一樣的票”。誰(shuí)知，到了下午奎爾又想改變主意，戈德華特則答復(fù)說(shuō)要他親自和自己談?wù)?。結(jié)果，這一整天奎爾也再?zèng)]有任何動(dòng)靜。就這樣，第一場(chǎng)投票以11票對(duì)7票的結(jié)果通過(guò)。

最后審議階段進(jìn)入第3個(gè)星期后，先后有2個(gè)參議員轉(zhuǎn)變立場(chǎng)加入了改革者的一方。這樣，戈德華特和納恩就獲得了13名支持的成員，反對(duì)派的陣營(yíng)開(kāi)始崩潰瓦解了。3月6日，對(duì)整個(gè)議案最后表決的時(shí)候，居然全部19名成員都投了贊成票，議案獲得了通過(guò)。接著，有人跑到反對(duì)激烈的海軍——海軍陸戰(zhàn)隊(duì)聯(lián)絡(luò)部喊道：“嘿，伙計(jì)們，投票結(jié)果是你們要的‘10：9。10個(gè)共和黨人投票支持國(guó)防改組;9個(gè)民主黨人投票支持國(guó)防改組”。

參眾兩院都通過(guò)了有關(guān)的議案，使得美國(guó)政府面臨巨大壓力。但時(shí)任總統(tǒng)里根并不太支持這項(xiàng)改革。里根在4月24日就國(guó)防改組問(wèn)題向國(guó)會(huì)傳達(dá)了他的咨文，里面拐彎抹角地提到了國(guó)會(huì)的議案。他說(shuō)：“其他所提議的法律上的改革，在我看來(lái)，是沒(méi)有必要的?！笨偨y(tǒng)還要求國(guó)會(huì)保留軍種參謀長(zhǎng)作為參聯(lián)會(huì)成員，并允許由總統(tǒng)和國(guó)防部長(zhǎng)來(lái)決定在參聯(lián)會(huì)主席缺席的情況下，應(yīng)該由誰(shuí)擔(dān)任代理參聯(lián)會(huì)主席。

參眾兩院武裝部隊(duì)委員會(huì)駁回了總統(tǒng)的請(qǐng)求，并且深信所有的改革將需要法律的強(qiáng)制力來(lái)確保執(zhí)行真正意義上的改革。經(jīng)參議院—眾議院協(xié)商會(huì)的努力，兩院分別提出的議案被整合并做出了最后的立法決定。由于國(guó)會(huì)幾乎一致支持戈德華特——尼科爾斯法案，這就意味著即使里根總統(tǒng)動(dòng)用否決權(quán)也不可能終止這一法案了。參議院和眾議院的領(lǐng)導(dǎo)者可以輕易召集所需的三分之二的人投票，推翻總統(tǒng)的否決。有鑒于此，里根總統(tǒng)明智地簽署了這一法案，使之正式成為法律。也正因?yàn)槿绱?，有了立法手段的?qiáng)有力保障，美軍以后的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制也就得到了持續(xù)的改進(jìn)和完善，其作戰(zhàn)效能也得到了實(shí)質(zhì)性的提高。

（未完待續(xù)）

（編輯/筆嘯）