趙焱

摘要： 分析當前縣區(qū)級政府在政務信息共享上的問題及原因，結合建設“智慧政府”的理念，從原則、方式、方法等多角度對構建縣區(qū)級政務信息共享的模式提出構想，并對實現(xiàn)這一構想的影響因素進行探討。

關鍵詞：政務信息共享；智慧政府；電子政務；縣區(qū)級政府

“智慧政府”是指政府在先進信息技術手段支持下，依托電子政務實現(xiàn)政府管理與公共服務的精細化、智能化和高效化。在這個實施過程中，如何充分利用政務信息，形成以政務信息為主導的高效決策與合作協(xié)調，是推動電子政務走向“智慧化”的關鍵。而把握住這個關鍵的前提，就是要建立一個切實可行的政務信息共享機制。

一、當前縣區(qū)級政府進行政務信息共享時的問題

政務信息是信息的一個重要門類，是政務活動中反映政務工作情況的各種信息總稱。根據(jù)對象來劃分，政務信息共享可以分為政府對外的信息共享和政府內部的信息共享。其中政府對外的信息共享包括政府向社會公布公開信息和政府采集獲取來自社會的信息。而政府內部的信息共享則包括業(yè)務體系內的縱向傳達和跨部門跨領域的橫向溝通。

在目前信息化建設不斷深入的總體環(huán)境下，縣區(qū)級政府逐漸加大了對政務信息資源的利用，對政務信息資源共享的認知也在不斷提高。但是受多種因素制約，在實際操作層面上，仍存在許多問題。

（一） 政務信息共享渠道不通暢

目前，縣區(qū)級政府普遍存在的現(xiàn)象是掌握豐富的政務信息，但條塊分割嚴重，共享力度不足。

一是“信息孤島”現(xiàn)象突出。當前，縣區(qū)級政府所面對的社情民情日趨復雜，對部門聯(lián)動的要求不斷提高，政務信息共享的需求十分強烈。但長期以來的部門各自為政，不同部門體系內的信息資源大多也都獨立掌管，彼此孤立，形成一個個“信息孤島”。很多部門的思維意識不夠開放，將本部門的政務信息視為自己的私產，不愿意實行交換共享。二是“縱強橫弱”現(xiàn)象明顯。目前，大部分政務部門都擁有自上而下的信息管理系統(tǒng)，縣區(qū)級的基層業(yè)務部門可以方便的獲取來自上級的信息和上傳本級的信息。但相對的是，不同業(yè)務部門之間由于信息的采集和管理機制不盡一致，使得跨部門進行資源共享的困難較大，導致難以實現(xiàn)工作協(xié)調。三是“繞彎路”現(xiàn)象普遍存在。作為信息系統(tǒng)基層的單元，縣區(qū)級的各業(yè)務部門間在進行信息交換時，往往需要向上層層請示本業(yè)務的上級部門，缺乏有效統(tǒng)一的自主協(xié)調機制，嚴重影響工作效率。

（二）政務信息共享的建設理念存在偏差

一是“重硬輕軟”現(xiàn)象明顯。目前，絕大多數(shù)縣區(qū)級政府在電子政務基礎設施的建設上投入比較重視，對硬件設施進行提質。但在這些基礎設施的大力擴建背后，與之配套的軟件開發(fā)則相對較弱。二是重復建設情況嚴重。以湖南省為例，聯(lián)結全省各級政府的電子政務內網、外網平臺都已經正常運作，但與之同時存在還有29個專業(yè)部門的網絡平臺，使得縣區(qū)級政府不得不面對來自各個不同業(yè)務專網上的建設和管理壓力。三是缺乏長遠規(guī)劃?？h區(qū)級政府面對的各類信息系統(tǒng)投建時間不盡相同，規(guī)劃標準也各不一致，系統(tǒng)間不兼容的問題較為明顯，嚴重阻礙信息資源的共享。

（三）政務信息共享的成效不足。

一是缺乏良好的應用工具。目前，在大部分縣區(qū)級政府的電子政務體系里，能夠用于信息資源共享的應用比較少。如對外共享集中在政府網站，對內共享集中在內網和專網的各類公文系統(tǒng)，功能集中體現(xiàn)在“收發(fā)消息”的層面，能夠有效地深入運用信息資源來支持決策和協(xié)同的應用工具不多。二是缺乏積極的共享方式。政務信息共享的主動性和積極性不夠。筆者在對湖南省內多個縣區(qū)級政務網站調研時發(fā)現(xiàn)，這些網站每日都在公開發(fā)布數(shù)量不小的政務信息，但調查顯示，只有17%的當?shù)孛癖姟懊刻熘辽僭L問一次”，51%的人“每月訪問一次甚至更少”。而在對網站內容設置方面，36%的人認為“一般”，9%的人認為“不合理”。三是缺乏有效的開發(fā)機制?？h區(qū)級政務信息資源還難以在充分共享的基礎上，實現(xiàn)有效的利用和開發(fā)，缺乏操作性強的標準和可行性高的機制。縣區(qū)級政府利用掌握的資源與社會中的技術力量進行合作開發(fā)的情況不多，絕大部分的政務信息資源的利用價值還“沉睡在冰山下”有待發(fā)掘。

（四）政務信息共享的安全性有待提高

“智慧政府”的發(fā)展需要政務信息充分的交流共享，但這也為信息的安全和保密工作帶來了新的隱患，一旦出現(xiàn)安全問題，很可能是“牽一發(fā)而動全身”。目前，縣區(qū)級的政務信息共享在安全管理上仍有不足，內網電腦違規(guī)鏈接外網、安全防護設施不到位的情況時有發(fā)生，保密風險嚴峻。同時，在信息共享用于安全保密的投入不足，大部分縣區(qū)級政府沒有信息網絡安全區(qū)域，沒有嚴格規(guī)范的政務信息出入準則，有的甚至沒有配備專職安保技術人員，導致網站和網絡被攻擊的事件時有發(fā)生。

二、縣區(qū)級政務信息共享問題的原因分析

當前，造成縣區(qū)級政務信息共享中存在問題的原因是多方面的，相比之下，頂層設計不健全、部門利益難融合、制度標準不完善是最為重要的原因。

（一）頂層設計不健全

首先，規(guī)劃建設缺乏統(tǒng)籌。長期以來，各級各部門的電子政務建設都是各自為政，缺乏從頂層設計出發(fā)的大局規(guī)劃。特別是在近幾年電子政務不斷發(fā)展的環(huán)境下，各業(yè)務部門相繼開發(fā)了大量的信息系統(tǒng)，將政務信息資源利用著重點集中在單業(yè)務、單流程的應用上，而信息共享比較輕視?？h區(qū)級政府作為這些信息系統(tǒng)的基層使用部門，往往陷入運行維護繁雜、工作效率低下的困境。其次，管理體系過于分散。在政務信息共享上，縣區(qū)級政府缺乏權威性強的統(tǒng)一管理機構，在建設管理中對各部門的責權分配、任務落實等存在著難以推動的困難，從很大程度上制約著政務信息共享的進一步發(fā)展。

（二） 部門利益難融合

對于政務信息資源的采集和利用的歸屬權，還沒有相關的規(guī)章制度明晰，因而有許多政府部門將政務信息資源看作是本部門的“私產”，甚至當成尋求行政利益和經濟利益的籌碼。筆者在調研中了解到這樣一個事例，某市轄區(qū)的公安系統(tǒng)擁有豐富的城區(qū)電子監(jiān)控信息，而該區(qū)的城管部門想要借助這些信息來實現(xiàn)城管工作信息化管理，卻被卡要大量維護費用，結果不了了之。這樣的現(xiàn)象在縣區(qū)級政府的政務信息共享中時有出現(xiàn)，有意無意地成為了阻礙因素。此外，缺乏信息共享的利益補償機制。

（三） 制度標準不完善

目前，政務信息共享上沒有足夠完善的規(guī)章制度，政務信息的采集、整理、交流、發(fā)布等各個環(huán)節(jié)也都沒有統(tǒng)一的規(guī)范標準。以居民個人信息為例，在不同部門的數(shù)據(jù)庫中，所收集的居民信息是不盡相同的，概念不一致，要素不齊全，嚴重影響分析和再利用。同時，信息共享缺乏標準的安全規(guī)范，各部門對安全防護的要求不盡統(tǒng)一，容易產生安全風險。

三、“智慧政府”視域下構建縣區(qū)級政府政務信息模式的設想

“智慧政府”的“智慧”之處，在于能及時有效地應對政府治理活動中所可能發(fā)生的各種情況，整個政府機構能形成一套高效運轉的流程機制，各個部門之間能夠協(xié)同合作，來提供優(yōu)質的公眾服務。在這樣的流程中，政務信息是作為核心要素存在于每一個環(huán)節(jié)之中的。信息的利用面有多廣，利用率有多高，直接決定了“智慧”的成都有多少。因此，充分實現(xiàn)政務信息共享是至關重要的。當前，應當充分順應電子政務向“智慧化”發(fā)展的趨勢，以建設“智慧政府”的理念來推動政務信息共享，優(yōu)化完善信息資源使用流程中的各個環(huán)節(jié)，做到信息資源獲取標準化、信息資源處理集成化和信息資源運用高效化，使政務信息能夠在共享互通的基礎上，充分發(fā)揮其價值，實現(xiàn)政府部門之間、政府和社會之間的“多贏”。

（一）基本原則

1.標準統(tǒng)一原則。標準統(tǒng)一是共享的大前提。首先信息資源的本身的標準要統(tǒng)一。政務信息要作為資源實現(xiàn)跨部門、跨領域的共享，擁有統(tǒng)一的標準至為關鍵。特別是對于一些結構化的信息，要結合實際制定相應的格式規(guī)范，使其在共享過程中減少不兼容、不匹配的現(xiàn)象。

其次信息資源的使用標準要統(tǒng)一。在政務信息采集的過程中，應當堅持“一數(shù)一源，一源多用”的理念，減少重復采集。必須嚴格依照《國家政務信息資源目錄體系標準框架》和《國家政務信息資源交換體系標準框架》等規(guī)范，嚴格統(tǒng)一管理標準。再次信息資源的監(jiān)管標準要統(tǒng)一?？h區(qū)級政府要成立負責統(tǒng)籌的信息主管部門，杜絕多頭管理現(xiàn)象

2.整合集約原則。政務信息共享，就是要把各門類的信息資源作為進行梳理整合，以方便調取和運用時能共享共用。一方面，要在基礎設施的建立上實現(xiàn)整合，減少分散的網絡、網站、信息系統(tǒng)、小散機房的建設，加大通用政務信息網絡的開發(fā)力度，促進信息資源匯聚整合。另一方面，要逐步實現(xiàn)“數(shù)據(jù)信息向上集中，服務應用向下延伸”的規(guī)劃思路，鼓勵支持縣區(qū)級政府利用使用上級的大型計算中心來集中存儲政務信息，進而將更多的資源用于開發(fā)和優(yōu)化信息服務應用，在減少重復建設的同時提高工作效率。

3.合作共贏原則。政務信息共享的目的是推動政務工作的開展，實現(xiàn)更好的管理和服務。實現(xiàn)共享的過程中一定要秉持合作理念，利用信息來協(xié)同工作，達到“1+1大于2”的效果。不能出現(xiàn)為了共享而共享，甚至共享產生的效益還低于耗費成本的情況。要不僅善于協(xié)調本級本部門的各種資源，更要善于進行跨部門、跨領域溝通助力，實現(xiàn)資源整合、優(yōu)勢互補。

（二）模式構想

“智慧政府”實質上運用先進信息技術是對政務信息進行高度整合和高效運用。這要求政府不僅需要掌握豐富的政務信息資源，更需要懂得用有效的方式來充分實現(xiàn)信息共享，發(fā)掘信息資源中蘊含的價值，達到完善管理和優(yōu)化服務的目的。

在傳統(tǒng)的理念中，政務信息資源被側重于視為相互孤立的“信息”，但隨著新信息技術的進步，政務信息資源與政府業(yè)務的融合程度不斷提高，政務信息資源的側重點應當更多轉向為“資源”，也就是說用先進的信息技術手段，將海量的“信息”的變?yōu)榫哂羞M一步使用價值的“資源”，提高信息的利用率，是“智慧政府”發(fā)揮其作用的關鍵思路。

1.實現(xiàn)“標準化”的信息采集。標準化是“智慧政府”理念下電子政務運行的基礎，只有統(tǒng)一標準，才能實現(xiàn)互聯(lián)互通，達到資源整合的目的。一是信息采集過程要標準化。政務信息來源豐富，是政務工作客觀事實的反應。 二是信息采集管理要標準化。在縣區(qū)級政府中，由于目前組織結構限制，政務信息的采集仍主要由各個業(yè)務部門來承擔。三是信 息存儲方式要標準化。傳統(tǒng)的模式中，政務信息采集后就有各自業(yè)務部門保管，各部門的標準不盡一致，不利于共享進行。要從信息源頭上改革信息共享機制，就必須打破這種分割存儲的結構。

2.推行“集成式”的信息處理。政務信息在通過標準化的采集之后，進入集中存儲的通用信息庫和專用信息庫，實現(xiàn)了信息共享的有效前提。但在下一步信息處理過程中，要充分發(fā)掘信息共享價值使用價值，則需要采取“集成式”的方式來進行。這其中有兩個層次，第一個層次是要形成主題式信息庫群。在前一個環(huán)節(jié)中，政務信息進行了集中存儲，但這僅僅是讓形式上的集中。為了讓集中產生實效，必須建立主題式信息庫。如開展社區(qū)服務，就可以從通用信息庫中調取居民身份信息、戶籍信息，從民政、衛(wèi)生、城管等專用信息庫中調取相關專用信息組成一個針對社區(qū)服務工作的主題式信息庫。需要注意的是，主題式信息庫只是邏輯層面的共享整合，其內容必須與作為基礎信息庫中的內容產生聯(lián)動。 第二個層次是要搭建信息協(xié)同處理平臺。在各個政務業(yè)務領域都得到主題式信息庫的支撐后，還要更進一步利用這些綜合信息資源，開發(fā)協(xié)同處理平臺，發(fā)掘信息中的價值。

2.構建“服務型”的信息運用。政務信息最終要形成有效的成果向社會反饋。無論是通過政府網站等形式進行信息公布、還是在業(yè)務工作進行信息利用，最終的結果都是使公眾得到方便和實惠，這也是“智慧政府”建設的核心目標。在落實政務信息共享的“最后一公里上”，政府應當牢牢把握以人為本的理念，善于換位思考，贏取服務的主動性。一方面，要進一步完善“信息便民”。以民眾需求為導向加大信息公開力度，利用移動互聯(lián)網等新技術支持大力開發(fā)跨平臺、交互式的政務信息應用，推廣基于信息共享整合的一站式服務，使公眾能方便地獲取政務信息。另一方面，要不斷推進“智慧服務”。在政務信息資源的共享利用上，堅持以服務民生為導向，加大如“智慧交通”、“智慧旅游”等各種“智慧化”信息服務的應用，提高政府部門的業(yè)務工作能力，也充分讓民眾享受到信息化的實惠。

（三）影響因素分析

當前，在縣區(qū)級推行“智慧政府”視域下的縣區(qū)級政務信息共享模式的時機已日趨成熟，但要真正實現(xiàn)全方位的變革，還需對一些影響因素要采取對策。

1.傳統(tǒng)的觀念還需進一步突破

一是領導意識要重視。政務信息共享是一個跨部門、跨領域的綜合性、長期性的工程，需要一個強有力的領導力量來作為核心，統(tǒng)一調配，推進工作穩(wěn)步進行。作為縣區(qū)級政府的領導，如果不能從理念上理解政務信息共享建設的意義，則勢必難以讓信息共享取得成效。在現(xiàn)實中，一些領導對政務信息共享建設存在思維誤區(qū)，有的認為傳統(tǒng)的共享模式存在成效，不需要變革；有的認為新模式建設需要投入，特別是初期的一次性投入較大，又難以馬上見效，不愿意變革；還有的對新技術帶來的新模式缺乏熱情，認為只是中看不中用的花架子，導致制度方案政策時敷衍了事，缺乏長遠規(guī)劃。顯然，如果不能破除這些錯誤觀念束縛，統(tǒng)一認識，統(tǒng)一協(xié)調，統(tǒng)一行動，信息共享的發(fā)展建設必將難以為繼。二是部門思維要革新。在傳統(tǒng)的組織機構下，政務部門根據(jù)職能差異呈條塊分割，政務信息資源為部門大量獨占。在部門利益的影響下，信息資源成為牟利，甚至“信息尋租”的工具，使信息共享困難重重。但隨著社會不斷發(fā)展，政務的工作將越來越需求協(xié)同合作，這也將倒逼政務部門走向信息共享之路。在這樣的情況下，政務部門應當樹立新的“利益觀”，即“貢獻小利益，共創(chuàng)大價值”，用“合作共贏”的理念來貫穿信息共享工作，使政務信息資源由“私產”向“公產”轉變。三是運作理念要轉變。政務信息共享不僅僅是為了便利工作開展，它的最終落腳點還是要放在服務公眾之上?？h區(qū)級政府必須要看到電子政務信息資源共享建設的迫切性，進而以公眾的需求為中心，依托各種信息技術，通過信息共享運用來逐漸實現(xiàn)便民惠民的目標。絕對不能照搬傳統(tǒng)的行政管理模式，不能用“官本位”的思想來破壞信息資源的開放性。要時刻注意服務至上的理念，把信息共享工作落到實處。

2.相適應的制度體系還需繼續(xù)完善

一是政策引導力度還需加大。政務信息共享是一項系統(tǒng)性的統(tǒng)工程，政務部門只有克服“條塊分割”、“孤立封閉”的狀況，努力投身到有效的信息共享建設中，才能實現(xiàn)真正的改革和提高。盡管信息共享是對全局工作的開展有利的，但在事實上，落到具體單獨部門的效益卻不盡相同，如果沒有適合的利益平衡機制，勢必將降低部門參與的積極性，影響信息共享整體工作的進行。因此，應當出臺相應的激勵機制，對信息共享工作中的突出部門或個人進行獎勵。同時，要建立針對政務信息共享的績效評估體系，讓政務信息共享的成效與部門工作的績效相掛鉤，讓具備政務信息共享發(fā)展改革的理念，成為領導干部任職升遷的重要依據(jù)，從而激發(fā)其對政務信息共享工作的支持力度。目前一年一度的中國政府網站績效評估就是一個很好的示例，通過對政府網站的內容、技術和效用等方面進行綜合性的量化測評，能夠有效地實現(xiàn)對政務網站信息共享的激勵導向功能，二是頂層規(guī)劃設計還需完善。政務信息共享應當是在自上而下統(tǒng)一部署下開展進行的，要從頂層規(guī)劃設計上著手，來確保工作的開展。其一，要形成組織機構上的合理配備。努力結合“智慧政府”視域下的縣區(qū)級政務信息共享模式的要求，形成一個以信息共享統(tǒng)籌主管部門、信息資源管理部門、具體業(yè)務部門三方互相支持的體系，實現(xiàn)信息共享建設統(tǒng)一規(guī)劃指導、信息資源集中管理維護、信息服務應用緊貼業(yè)務實際的格局。其二，要形成制度上的有效支持。在《國家政務信息資源目錄體系標準框架》和《國家政務信息資源交換體系標準框架》等規(guī)范制度的基礎上，縣區(qū)級政府應當結合自身實際情況，制定嚴格統(tǒng)一的信息共享工作標準，使信息共享工作有章可循。要明確責權上的落實。在信息共享建設和運用的過程中，信息共享統(tǒng)籌主管部門要全面落實監(jiān)督檢查職責，制訂具備可行性的責任追究方案，使各方參與者能規(guī)范行使其職責。其三，要實現(xiàn)基礎設施上的共享共建。越來越多的省、市政府開始建設集成式的政務云計算中心，這對于縣區(qū)級政府的政務信息共享來說應該是極為有幫助的。縣區(qū)級政府要充分利用云計算的低成本、高效率的特征，努力推動信息資源的集中化建設，為信息共享奠定基礎。同時，要進一步借力于不斷開展的政務網絡整合工作，積極參與政務信息資源的縱橫融合，構建基于整體網絡和信息庫基礎上的符合自身實際情況的政務信息共享體系。三是市場參與程度還需提高。在實際情況中，縣區(qū)級政府作為豐富政務信息資源作為的擁有者，自身卻并沒有足夠的技術力量進行信息資源的深度開發(fā)，需要第三方技術機構提供支持。但在目前來說，這樣的合作開發(fā)力度還遠遠不夠，合作開發(fā)的機制也還不盡完善。政務部門既渴望社會中的技術力量的參與，又擔心會因此導致信息安全問題發(fā)生。因此，必須建立行之有效的共同開發(fā)制度，明晰責權。同時，積極采用合理的方式積極引入市場主體參與到信息共享的建設中來，既可有效減輕縣市區(qū)政府在財政上的緊張，也能充分發(fā)揮市場主體在大數(shù)據(jù)、云計算、移動互聯(lián)網等新技術上開發(fā)設計和運營維護的優(yōu)勢，形成彼此雙贏。

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