“2017城市群協(xié)同治理論壇”成功舉辦

編者按：2017年4月20日，“2017城市群協(xié)同治理論壇”在湖南城市學(xué)院建筑規(guī)劃樓成功舉辦。本屆論壇由中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)主辦，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)城鄉(xiāng)治理與政策研究學(xué)術(shù)委員會(huì)、湖南城市學(xué)院、湖南省城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)會(huì)承辦，湖南城市學(xué)院建筑與城市規(guī)劃學(xué)院、湖南城市學(xué)院規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)研究院、湖南省城市經(jīng)濟(jì)研究基地、湖南省新型城鎮(zhèn)化研究基地協(xié)辦。論壇開幕式由中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)城鄉(xiāng)治理與政策研究學(xué)術(shù)委員會(huì)主任張京祥教授主持，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)，國(guó)際規(guī)劃師學(xué)會(huì)副主席石楠教授致辭。部分省市規(guī)劃管理部門、規(guī)劃設(shè)計(jì)院以及有關(guān)規(guī)劃、設(shè)計(jì)咨詢機(jī)構(gòu)、開發(fā)企業(yè)代表200余人出席了論壇。為了進(jìn)一步交流城市群協(xié)同治理的新理念、新方法和新路徑，現(xiàn)將部分專家的精彩發(fā)言整理如下，以饗讀者。

結(jié)合西咸一體化發(fā)展來談西部地區(qū)的城市群協(xié)同治理

史懷昱

陜西省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 院長(zhǎng)

西咸一體化可分成兩大階段。第一階段：省級(jí)主導(dǎo)，兩市協(xié)調(diào)（上世紀(jì)1990年代末—2016年）。西安和咸陽兩市的一體化建設(shè)，從開始提出到2016年大致經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期。第一個(gè)時(shí)期：省上敦促，兩市協(xié)作（2000年—2007年）。第二個(gè)時(shí)期：省上統(tǒng)籌，共建新區(qū)（2008年—2010年）。第三個(gè)時(shí)期：省政府主導(dǎo)，建設(shè)新區(qū)（2011年—2016年）；第二階段：市級(jí)（西安）主導(dǎo)，統(tǒng)一建設(shè)（2017至今）。2017年1月陜西明確由西安市托管西咸新區(qū)，西安、咸陽兩市的一體化速度明顯加快，但是，這種以行政區(qū)劃調(diào)整來解決協(xié)同治理問題的方法仍值得商榷。

總結(jié)西咸新區(qū)的發(fā)展歷程，我認(rèn)為在城市群協(xié)同治理方面，需要重點(diǎn)考慮以下3個(gè)方面。首先，治理方式與發(fā)展階段密切相關(guān)。城市群的發(fā)展在理論上可分為雛形發(fā)育、快速發(fā)育、趨于成熟和成熟4個(gè)階段。在不同發(fā)展階段，城市群發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制、開發(fā)模式、空間結(jié)構(gòu)也有所不同，應(yīng)結(jié)合階段特征采取不同的治理方式。其次，治理的方式應(yīng)該體現(xiàn)層級(jí)性，對(duì)于不同層級(jí)應(yīng)該留有一定的彈性。省級(jí)層面（乃至國(guó)家層面）、市縣層面應(yīng)該有治理側(cè)重，采用行政手段或是體制外的各種非正式的制度安排，分層應(yīng)對(duì)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。最后，協(xié)同治理的核心是解決好利益分配問題。城市群協(xié)同發(fā)展?fàn)可娴讲煌陌l(fā)展主體，在制定協(xié)同發(fā)展政策時(shí)，要做好不同主體的利益分配問題，做到公平公正，才能有效促進(jìn)城市群的一體化協(xié)同發(fā)展。

治理的尺度、邊界及其社會(huì)維度

劉玉亭

華南理工大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系 教授、博導(dǎo)

今天談治理的3個(gè)重要議題。一是尺度（scale）。首先是作為區(qū)域治理領(lǐng)域的重要理論范式，即“尺度重構(gòu)”（rescaling）和“尺度政治”。改革開放早期，中央分權(quán)導(dǎo)向的“尺度下移”（downscaling），促進(jìn)以大城市為主體的地方發(fā)展。而在新世紀(jì)融入全球化背景下，以“城市群”等為主體的“尺度上移”（upscaling），則旨在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)，參與全球競(jìng)爭(zhēng)；其次是作為治理的對(duì)象尺度。不同對(duì)象尺度，所能采取的治理模式以及所應(yīng)關(guān)注的治理問題各有側(cè)重。

二是邊界（border）。廣義上，邊界并不單純指代一個(gè)固化的物質(zhì)實(shí)體，更有廣泛的社會(huì)、文化和政治內(nèi)涵，并具有不斷演進(jìn)和重構(gòu)的特質(zhì)。從治理的緯度，邊界同樣具有多尺度、多緯度的內(nèi)涵演繹。以廣佛邊界地區(qū)為例，府際間的同城化努力，在組織模式以及項(xiàng)目共建等方面稍有成效，但在利益分配和政治考量等方面的各自盤算，導(dǎo)致廣佛在基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)、公共服務(wù)設(shè)施共享等方面仍是低效運(yùn)行。

三是治理的社會(huì)緯度（civil society）。政府、市場(chǎng)和社會(huì)作為發(fā)展的三元主體，在治理領(lǐng)域的理想層面，應(yīng)形成現(xiàn)實(shí)關(guān)聯(lián)和協(xié)同互動(dòng)的治理共同體。在西方國(guó)家，社會(huì)組織在國(guó)家和地方治理的多個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮了重要甚至是決定性作用。但在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)背景下，社會(huì)緯度是矮化的甚至是缺失的！如何回歸社會(huì)主體的本真屬性，這需要自我反思，也需要國(guó)家在治理體系的深層次改革。

從人本與生態(tài)視角看高鐵與城市的協(xié)同發(fā)展

李 輝

中鐵城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 副院長(zhǎng)

我主要從人本和生態(tài)的角度，探討高鐵與城市如何更好地協(xié)同發(fā)展。關(guān)于人本問題。首先是高鐵站的選址，不少城市的高鐵站選址都遠(yuǎn)離建成區(qū)，導(dǎo)致了“高鐵很快，到家不易”現(xiàn)象，依托高鐵站建設(shè)的新城新區(qū)人氣也不旺。尤其是中小城市不能盲目跟風(fēng)大城市，應(yīng)結(jié)合城市自身能級(jí)和階段合理選址；其次是城市活力。高鐵站區(qū)的開放性、公共性應(yīng)當(dāng)大大加強(qiáng)，車站和城市要真正一體化，而不是各自為政。從規(guī)劃上看，把一些吸引人氣的公共設(shè)施布局在站區(qū)周邊，形成城市客廳，這樣大家才愿意聚集過來活動(dòng)，會(huì)出現(xiàn)很多衍生功能，城市的活力才能激發(fā)出來。

關(guān)于生態(tài)問題?，F(xiàn)在高鐵站地區(qū)普遍是一個(gè)大車站加一個(gè)大廣場(chǎng)，對(duì)原生的生態(tài)環(huán)境不夠尊重，市民體驗(yàn)不夠好。我認(rèn)為不少高鐵站周邊建設(shè)過于強(qiáng)調(diào)儀式性、展示性，而忽略了生態(tài)特色。習(xí)總書記對(duì)北京副中心的規(guī)劃建設(shè)有一個(gè)指示，就是要讓綠色生態(tài)成為副中心最大的特色。北京那樣的城市都要把綠色生態(tài)作為最大的特色，高鐵站為何不可呢？很多人對(duì)南京火車站印象深刻，一出站碧波蕩漾的玄武湖、郁郁蔥蔥的紫金山和整個(gè)城市的天際線一覽無余，南京“山水城林”的特色一下子就出來了，這是一個(gè)“設(shè)計(jì)結(jié)合自然”的典范。

快速城鎮(zhèn)化地區(qū)鄉(xiāng)村空間優(yōu)化路徑探索

趙 毅

江蘇省城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)院 副院長(zhǎng)、研究員級(jí)高級(jí)規(guī)劃師

伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村人口減少是大勢(shì)所趨。在研判并遵循城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的前提下，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村人口的“精明收縮”和鄉(xiāng)愁記憶的永久留存，促進(jìn)鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)改善和村莊居民點(diǎn)空間優(yōu)化，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需要回答的重要問題。

江蘇人多地少，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，在鄉(xiāng)村空間優(yōu)化方面進(jìn)行了有益探索。一是重新審視、挖掘價(jià)值。重識(shí)鄉(xiāng)村的生態(tài)、文化、產(chǎn)業(yè)等多元價(jià)值。二是眾中選優(yōu)、分類引導(dǎo)。將現(xiàn)狀自然村莊分為“重點(diǎn)村”、“特色村”和“一般村”，其中“重點(diǎn)村”和“特色村”是規(guī)劃發(fā)展的村莊?！爸攸c(diǎn)村”以推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，“特色村”以留下鄉(xiāng)韻、記住鄉(xiāng)愁為目標(biāo)，將公共服務(wù)水平提升和保護(hù)鄉(xiāng)愁進(jìn)行有效統(tǒng)一。三是分級(jí)配置，服務(wù)保障?！爸攸c(diǎn)村”配置規(guī)模適度的公共服務(wù)和交通市政設(shè)施。通過“重點(diǎn)村”的合理布局和設(shè)施配置，引導(dǎo)形成城鄉(xiāng)均等的公共服務(wù)設(shè)施體系。四是保護(hù)特色、記住鄉(xiāng)愁。村莊特色主要體現(xiàn)在內(nèi)涵挖掘和外在形塑兩個(gè)方面，通過“內(nèi)外兼修”，塑造特色田園鄉(xiāng)村。五是有序引導(dǎo)、環(huán)境整潔。鄉(xiāng)村地區(qū)大量“一般村”仍會(huì)長(zhǎng)期存在，應(yīng)按照“整潔村莊”標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)并建立長(zhǎng)效管理機(jī)制，保障村民基本生活需求。

城市群規(guī)劃編制的原因、方法和內(nèi)容

官衛(wèi)華

南京市城市規(guī)劃編制研究中心 副主任

城市群規(guī)劃應(yīng)重點(diǎn)考慮以下3個(gè)方面：

一是“為什么編？”深入剖析當(dāng)前城市群規(guī)劃存在的問題，例如對(duì)主體功能區(qū)規(guī)劃缺乏在市縣空間層面的分解落實(shí)，省市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中對(duì)生態(tài)保護(hù)、區(qū)域協(xié)調(diào)等規(guī)劃內(nèi)容過于原則。今后城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門可通過創(chuàng)新開展城市群空間協(xié)同規(guī)劃等多種規(guī)劃形式，上承全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等上位規(guī)劃，下接法定城鄉(xiāng)規(guī)劃，積極引領(lǐng)城市群協(xié)同發(fā)展。

二是“怎么編？”強(qiáng)調(diào)自上而下與自下而上相結(jié)合，切實(shí)將過去以科層制管理、指令性控制、行政力配置資源為特征的工作方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐员馄交卫?、多元協(xié)調(diào)協(xié)商、市場(chǎng)配置資源為特點(diǎn)的組織方式。例如2013年南京都市圈內(nèi)8個(gè)城市自下而上聯(lián)合成立了都市圈城市發(fā)展聯(lián)盟，以“平等互利、深化協(xié)作、責(zé)任共擔(dān)、共贏發(fā)展”為準(zhǔn)則，建立起有利于區(qū)域公平、適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的“決策—協(xié)調(diào)—執(zhí)行”三級(jí)運(yùn)作機(jī)制。

三是“編什么？”要有所為，有所不為。按照市場(chǎng)決定和政府調(diào)控相結(jié)合的原則，重點(diǎn)以利益協(xié)調(diào)為核心，以厘清城市外部空間規(guī)劃條件為導(dǎo)向，與政府事權(quán)相匹配，結(jié)合各城市的人口、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)和城鎮(zhèn)空間布局狀況，確定各城市之間的規(guī)劃約定。以此指導(dǎo)各城市總體規(guī)劃修編和跨界地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃等法定規(guī)劃的編制，實(shí)現(xiàn)“以管定編”。

城市群發(fā)展的精髓就是“協(xié)同”

于 濤

南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院 副教授

“協(xié)同”既是城市群發(fā)展的高級(jí)階段，也是其走向成熟的標(biāo)志。否則城市群只是一群烏合之眾、一盤散沙，只會(huì)加劇地方行政壁壘、拔苗助長(zhǎng)以及同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)等問題，有專家形象地稱之為“城市群病”。因此，為了解決城市群發(fā)展的問題，必須通過治理等方式來推動(dòng)城市群在產(chǎn)業(yè)、社會(huì)、空間、公服、交通、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保、生態(tài)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及體制機(jī)制等方面的“協(xié)同”。

“城市群協(xié)同治理”到底路在何方？我認(rèn)為可以從三個(gè)方面入手：一是明確城市群發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略，設(shè)立高權(quán)威協(xié)同管理機(jī)構(gòu)，細(xì)化組織協(xié)調(diào)和利益共享機(jī)制，共享城市群空間信息平臺(tái)，推進(jìn)跨界地區(qū)銜接；二是強(qiáng)化城市群規(guī)劃的法定地位，優(yōu)化城市群規(guī)劃的編制范式，以城市間要素流分析為依據(jù)，實(shí)現(xiàn)城市群從單中心、等級(jí)化向多中心、扁平化空間格局的轉(zhuǎn)變；三是加快城市群協(xié)同治理創(chuàng)新，利用城市群協(xié)同發(fā)展評(píng)估體系改革“畫地為牢”的政績(jī)考核制度，推進(jìn)“省管縣”和“強(qiáng)縣（鎮(zhèn)）擴(kuò)權(quán)”，擴(kuò)大縣（鎮(zhèn)）的經(jīng)濟(jì)和管理權(quán)限，調(diào)動(dòng)中小城市和城鎮(zhèn)的發(fā)展積極性。城市群協(xié)同治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性問題，從學(xué)術(shù)意義的城市群研究到治理的實(shí)操層面還有比較大的轉(zhuǎn)換空間，尚需治理的多元主體共同參與進(jìn)來，才能更好地推動(dòng)我國(guó)城市群的協(xié)同發(fā)展。

關(guān)于城市群協(xié)同治理的幾個(gè)觀點(diǎn)——基于深圳及周邊地區(qū)的觀察

盛 鳴

深圳市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 副總規(guī)劃師

我認(rèn)為，城市群協(xié)同治理首先需要情投意合，關(guān)鍵是利益共享、責(zé)任共擔(dān)。如果一味地通過自上而下的“拉郎配”，即便能夠建立諸如“市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議”等工作機(jī)制，城市群協(xié)同發(fā)展的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)也將缺乏持久動(dòng)力。只有從各城市的自身出發(fā)，滿足各自的興趣點(diǎn)或利益主張，上下聯(lián)動(dòng)、尋求“非零和”博弈和多方共贏，才能避免“貌合神離”，實(shí)現(xiàn)真正的、可持續(xù)的協(xié)同發(fā)展。

其次，城市群協(xié)同治理需要順勢(shì)而為、循序漸進(jìn)。由于受到有限的土地資源限制，深圳已經(jīng)容納不下的部分產(chǎn)業(yè)開始外溢。特別是近幾年城市綜合商務(wù)成本的快速提高，使科技創(chuàng)新服務(wù)業(yè)的空間逐步分離，逐步將深圳最引以自豪的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)推到中心城區(qū)以外，甚至市外。實(shí)際上，這既可視作深圳產(chǎn)業(yè)輻射外溢，也是深莞惠一體化真正順勢(shì)而為、逐步開花的結(jié)果。

最后，市場(chǎng)和企業(yè)應(yīng)該成為城市群協(xié)同治理的主導(dǎo)力量。從深莞惠地區(qū)城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展的特點(diǎn)和趨勢(shì)看，企業(yè)和市場(chǎng)都是城市群協(xié)同發(fā)展的主要力量?；ヂ?lián)網(wǎng)、電子信息和金融等行業(yè)，包括華為和阿里巴巴都趨向于把研發(fā)中心放在深圳，將制造、倉儲(chǔ)物流和供應(yīng)鏈等放在惠州、東莞等周邊城市。高端制造業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)的研發(fā)+制造+物流一體化區(qū)域組織模式，可能成為未來深莞惠一體化的主要方向。

（本文圖片和文字由南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院于濤副教授提供。）