趙 毅 李 偉

新型城鎮(zhèn)化背景下中小城市醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局規(guī)劃方法探究
——以張家港市為例

趙 毅 李 偉

實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化是新型城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)之一，而醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施作為公共服務(wù)設(shè)施的核心類(lèi)型，妥善處理其城鄉(xiāng)空間布局，是實(shí)現(xiàn)“以人為本”“、城鄉(xiāng)一體”等新型城鎮(zhèn)化核心要義的重要支撐。中小城市作為新一輪城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場(chǎng)，探索其符合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局規(guī)劃方法更是具有突出的意義。從當(dāng)前醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施配置存在的問(wèn)題入手，指出中小城市醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局規(guī)劃的關(guān)注重點(diǎn)和核心內(nèi)容，并以張家港市為例探討其具體實(shí)踐方法，以期為陸續(xù)開(kāi)展的相關(guān)規(guī)劃實(shí)踐提供參考借鑒。

新型城鎮(zhèn)化 | 中小城市 | 醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施 | 規(guī)劃方法 | 張家港

趙 毅

江蘇省城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)院副院長(zhǎng)，研究員級(jí)高級(jí)規(guī)劃師

李 偉

江蘇省城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)院規(guī)劃師，碩士

自黨的十八屆三中全會(huì)召開(kāi)以來(lái)，學(xué)界針對(duì)新型城鎮(zhèn)化提出的“以人為本”、“城鄉(xiāng)一體”等核心要義展開(kāi)了更為熱烈和深入的討論和探究[1-2]。2014年發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》充分落實(shí)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要求，并將“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”、“提升城市基本公共服務(wù)水平”、“推動(dòng)城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化”作為實(shí)現(xiàn)“走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路”的重要支撐。這說(shuō)明在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，提升社會(huì)公共服務(wù)水平、推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施均等化，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要保障。醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施作為公共服務(wù)設(shè)施的重要組成部分，目前其規(guī)劃實(shí)踐主要集中于一、二線城市，對(duì)作為新一輪提升城市化質(zhì)量、推進(jìn)城市化健康發(fā)展主戰(zhàn)場(chǎng)的中小城市關(guān)注較少。因此，以國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為指導(dǎo)，積極探索中小城市醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局規(guī)劃方法，具有突出的意義。

圖1 醫(yī)療資源配置的“倒三角”格局

圖2 張家港市醫(yī)療衛(wèi)生床位（左）和執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師（右）數(shù)量配置情況

圖3 張家港市現(xiàn)狀主要基層醫(yī)療設(shè)施可達(dá)性分析

江蘇省蘇南地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體已處于較高水平，尤其是江陰市、昆山市、張家港市等全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣第一梯隊(duì)城市，一直以來(lái)都是國(guó)家、省、市推進(jìn)中小城市綜合改革試點(diǎn)工作的先行區(qū)，開(kāi)展了大量的創(chuàng)新性探索和成功實(shí)踐。作者結(jié)合張家港和發(fā)展實(shí)際，從當(dāng)前醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施配置存在的不足出發(fā)，試圖探索符合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑的中小城市醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局規(guī)劃方法。

1 目前中小城市醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施存在的問(wèn)題

近年來(lái)，各地逐步加大了對(duì)基本公共服務(wù)的投入，公共服務(wù)配套滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的狀況在一定程度上得到了改善。但是，從本地化、均等化、品質(zhì)化和專(zhuān)業(yè)化等角度考量，當(dāng)前我國(guó)中小城市醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施規(guī)劃建設(shè)仍存在一些問(wèn)題。

1.1 標(biāo)準(zhǔn)一刀切、空間難保障

針對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施配置，國(guó)家和地方基本都制定了一系列標(biāo)準(zhǔn)。但這些標(biāo)準(zhǔn)大多僅從醫(yī)療行業(yè)出發(fā)對(duì)不同層級(jí)醫(yī)療設(shè)施的資源配置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定，且適用期限較長(zhǎng)，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)比而言具有一定的滯后性。同時(shí)，中小城市也往往與大城市共用一套標(biāo)準(zhǔn)，這種簡(jiǎn)單的“一刀切”套用方式，并不能體現(xiàn)不同層級(jí)城市之間的差異，也不能體現(xiàn)城鄉(xiāng)差異，更不能體現(xiàn)當(dāng)前本地化的真實(shí)需求，必然會(huì)導(dǎo)致醫(yī)療設(shè)施資源配置的局部不足或浪費(fèi)。

另外，一些醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施，特別是基層社區(qū)級(jí)醫(yī)療服務(wù)設(shè)施，在空間落實(shí)上無(wú)法得到保障。究其原因，一是編制內(nèi)容針對(duì)設(shè)施落地的引導(dǎo)過(guò)于空泛，剛性約束和彈性引導(dǎo)內(nèi)容不清晰，缺乏對(duì)設(shè)施規(guī)模、空間配置和建設(shè)時(shí)序等具體安排；二是設(shè)施落地缺乏嚴(yán)肅性和法律保障，由于缺乏部門(mén)聯(lián)合與“多規(guī)”融合，同時(shí)受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中趨利性因素影響，造成設(shè)施配套用地空間的被侵占現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，最終導(dǎo)致有“規(guī)”未依。

1.2 資源難均衡、綜合效率低

隨著人們對(duì)生活品質(zhì)和健康質(zhì)量要求的不斷提升，各地對(duì)醫(yī)療設(shè)施建設(shè)的投入不斷加大，醫(yī)療資源的使用強(qiáng)度也不斷增強(qiáng)。但由于基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的投入長(zhǎng)期不足，而大型綜合醫(yī)院出于競(jìng)爭(zhēng)的需要發(fā)展迅速，醫(yī)療資源呈現(xiàn)出典型的“倒三角”格局（圖1）。醫(yī)療資源配置的不均衡導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)資源往往都僅集中于少數(shù)幾個(gè)大型綜合醫(yī)院，就張家港市2013年數(shù)據(jù)來(lái)看，二級(jí)以上市級(jí)醫(yī)院床位資源和執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)量分別占全市總量的61%和54%（圖2）。中小型醫(yī)院特別是基層便民醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量少、品質(zhì)低，目前張家港全市主要基層醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施30 min（電動(dòng)車(chē)）可達(dá)空間范圍僅占市域空間的47%（圖3）。

圖4 張家港市醫(yī)院床位規(guī)模分析（單位：張）

圖5 張家港市二級(jí)以上醫(yī)院床位使用率（單位：%）

相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)規(guī)模效率與床位數(shù)之間一般會(huì)呈現(xiàn)倒U型趨勢(shì)關(guān)系，且床位規(guī)模在400張左右時(shí)效率最高[3]。但目前中小城市床位規(guī)模處于300—500張之間的醫(yī)院比重較少，市級(jí)綜合醫(yī)院由于在空間擴(kuò)張方面具有較強(qiáng)的話語(yǔ)權(quán)，往往規(guī)模較大甚至出現(xiàn)“巨無(wú)霸”形態(tài)，再加之其“超載”運(yùn)轉(zhuǎn)，必然導(dǎo)致醫(yī)院規(guī)模運(yùn)營(yíng)成本提高，運(yùn)行效率低下（圖4-圖5）。而中小型醫(yī)院由于社會(huì)辦醫(yī)門(mén)檻過(guò)高、選址區(qū)位條件及可達(dá)性較差等原因，致使其門(mén)庭冷落，醫(yī)療資源閑置浪費(fèi)現(xiàn)象比比皆是。

1.3 同城不同保、城鄉(xiāng)不同質(zhì)

自提出新型城鎮(zhèn)化以來(lái)，“消除本外差異、實(shí)現(xiàn)公平對(duì)待”，“讓農(nóng)民進(jìn)得來(lái)、留得住、活得好”一直是基本公共服務(wù)均等化的重要要求[4]。但目前以農(nóng)民為主的外來(lái)人口在享受城市醫(yī)療設(shè)施服務(wù)時(shí)，與本地居民仍存在較大差距，由于并未將其納入衛(wèi)生服務(wù)醫(yī)療體系，“同城不同價(jià)”、“同城不同保”等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這使得他們處于被邊緣化的窘境，無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的社會(huì)融入。

此外，中小城市作為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要空間載體，未來(lái)將會(huì)更多地承擔(dān)起解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重任，其中如何縮小城鄉(xiāng)差距便是其核心任務(wù)之一。從張家港現(xiàn)狀來(lái)看，受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制慣性的影響，“重城輕鄉(xiāng)”路徑依賴一時(shí)難以扭轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)公共資源配置無(wú)論從數(shù)量還是質(zhì)量上都相差甚遠(yuǎn)，這在醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施配置上體現(xiàn)得尤為突出。2013年，張家港市鄉(xiāng)村常住人口占全市常住人口的34.9%，而鄉(xiāng)村醫(yī)療床位資源和衛(wèi)生技術(shù)人員僅分別占全市總量的3.8%和12.1%。

1.4 專(zhuān)科資源缺、共建共享弱

伴隨著人們對(duì)自身健康重視程度的不斷提升，醫(yī)療消費(fèi)早已突破傳統(tǒng)“有病求醫(yī)”的觀念，消費(fèi)動(dòng)機(jī)逐漸表現(xiàn)出專(zhuān)業(yè)化、多樣化的特點(diǎn)。但由于中小城市社會(huì)辦醫(yī)尚處于起步階段，公辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)又多以綜合性醫(yī)院為主，專(zhuān)科資源較為缺乏，這主要表現(xiàn)為3個(gè)層面：一是種類(lèi)缺，隨著慢性病、養(yǎng)老醫(yī)療、職業(yè)病等社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題凸顯，專(zhuān)科醫(yī)院類(lèi)型往往并不能滿足居民多樣化的需求；二是數(shù)量缺，面對(duì)疾病譜變化，資源配置并未及時(shí)反應(yīng)，導(dǎo)致供需失衡；三是質(zhì)量缺，現(xiàn)狀專(zhuān)科醫(yī)院通常規(guī)模小、層級(jí)低，難以實(shí)現(xiàn)專(zhuān)科專(zhuān)治。

另外，不同城市間的醫(yī)療資源配置缺乏有效錯(cuò)位和共建共享，造成資源不能最大程度地發(fā)揮其效率和價(jià)值。地方醫(yī)療資源的缺乏不僅沒(méi)有促使區(qū)域醫(yī)療資源的共享，反而通過(guò)醫(yī)保制度的建立加固了醫(yī)療資源的地方保護(hù)，醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)也大多從自身出發(fā)追求“配置全面化”。

2 中小城市醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施規(guī)劃的3個(gè)重點(diǎn)關(guān)注

新型城鎮(zhèn)化的核心價(jià)值是以人為本，強(qiáng)調(diào)公平共享，因此讓所有人群共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果應(yīng)該是目前進(jìn)行公共資源配置的根本出發(fā)點(diǎn)。從生存與發(fā)展的角度來(lái)看，中小城市醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局規(guī)劃應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注人的需求、空間配置和服務(wù)層級(jí)3個(gè)方面的內(nèi)容[5]。

2.1 關(guān)注人的需求

醫(yī)療設(shè)施作為典型的民生類(lèi)設(shè)施，在規(guī)劃布局過(guò)程中更應(yīng)該以人為本[6]，從公眾的需求出發(fā)進(jìn)行配置。然而城鎮(zhèn)化過(guò)程中所面對(duì)的人群是多元的，醫(yī)療服務(wù)設(shè)施的服務(wù)對(duì)象除本地城鎮(zhèn)居民外，還有本地和外地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口[7]，同時(shí)根據(jù)其性別、年齡、職業(yè)等客觀屬性又可劃分為多個(gè)不同的就醫(yī)人群，這些不同人群的就醫(yī)需求和理念通常有較大的差別。

因此，在醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局規(guī)劃中，應(yīng)充分了解不同人群就醫(yī)的現(xiàn)實(shí)需求，尤其要關(guān)注農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、老年人、婦女兒童等特殊人群的醫(yī)療需求，改變政府自上而下決定醫(yī)療服務(wù)供給總量及結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)模式。同時(shí)，科學(xué)預(yù)判規(guī)劃期限內(nèi)各類(lèi)人群需求的發(fā)展趨勢(shì)，在此基礎(chǔ)上確定醫(yī)療設(shè)施配置策略，滿足不同人群的醫(yī)療需求和健康需求。

2.2 關(guān)注空間配置

圖6 張家港市醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局規(guī)劃思路

圖7 張家港市專(zhuān)科醫(yī)院布局規(guī)劃圖

表1 張家港市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、分中心、站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

城鄉(xiāng)公平一直以來(lái)都是醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施配置的重要原則，但就目前空間層面來(lái)看，這一原則尚未得到有效落實(shí)。究其原因，主要是未從全域空間的角度出發(fā)對(duì)有限的醫(yī)療衛(wèi)生資源進(jìn)行配置，也并未將理論政策層面的創(chuàng)新與空間進(jìn)行有效銜接。隨著我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)進(jìn)入改革創(chuàng)新和深化落實(shí)階段，“如何將政策理論創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化為人們能實(shí)際享用的設(shè)施”成為醫(yī)療資源配置面臨的核心問(wèn)題。

在新一輪醫(yī)療衛(wèi)生資源的空間配置過(guò)程中，應(yīng)結(jié)合中小城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、城鎮(zhèn)化水平、人口規(guī)模及城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)等因素，合理確定符合本地需求的醫(yī)療體系；結(jié)合城鄉(xiāng)人口空間布局，均衡配置醫(yī)療資源；結(jié)合各層級(jí)城市法定規(guī)劃和新一輪村莊布局規(guī)劃的開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)“有規(guī)可依”，保障空間落實(shí)；結(jié)合城鄉(xiāng)近遠(yuǎn)期需求，保障醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施的有序建設(shè)。

2.3 關(guān)注服務(wù)層級(jí)

在區(qū)域一體化逐漸加深的過(guò)程中，建立區(qū)域醫(yī)療共同體、實(shí)現(xiàn)區(qū)域醫(yī)療協(xié)調(diào)發(fā)展已逐漸成為行業(yè)共識(shí)[8]，因?yàn)檫@不僅可以解決區(qū)域醫(yī)療均等化的問(wèn)題，還可以提升醫(yī)療資源的利用效率。誠(chéng)然，破解區(qū)域醫(yī)療資源共享問(wèn)題需要從“機(jī)制、平臺(tái)、體系”等多個(gè)層面入手，“機(jī)制、平臺(tái)”問(wèn)題更多的是要在行業(yè)發(fā)展的維度解決，單純從空間規(guī)劃的維度出發(fā)，需要重點(diǎn)解決的應(yīng)該是如何實(shí)現(xiàn)區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施的差別化和層級(jí)化“體系”配置。

實(shí)現(xiàn)這種基于區(qū)域協(xié)同的醫(yī)療衛(wèi)生“體系”配置，中小城市首先應(yīng)科學(xué)理性地考量自身在區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生體系中的定位和分工。由于醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的配置需要有人才、科技、財(cái)政等多個(gè)層面的支撐，所以中小城市應(yīng)理性判定自身發(fā)展的基礎(chǔ)，在滿足本地居民基本醫(yī)療服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，“力所能及”地參與區(qū)域醫(yī)療分工。

3 中小城市醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局規(guī)劃的4個(gè)核心內(nèi)容

面對(duì)當(dāng)前存在的諸多問(wèn)題，在中小城市醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局規(guī)劃中，應(yīng)從多個(gè)層面出發(fā)細(xì)化落實(shí)3個(gè)重點(diǎn)關(guān)注，本文結(jié)合張家港醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱(chēng)張家港規(guī)劃），從規(guī)劃方法、理念落實(shí)、空間配置和實(shí)施保障4個(gè)方面進(jìn)行詳細(xì)闡述[9]。

3.1 針對(duì)中小城市特征, 探索本地化規(guī)劃方法

3.1.1 搭建符合本地需求的規(guī)劃技術(shù)路徑

醫(yī)療設(shè)施布局規(guī)劃應(yīng)立足設(shè)施空間落實(shí)與保障，做到“承上啟下”：“承上”明確落實(shí)政策指向、行業(yè)趨勢(shì)、上位規(guī)劃要求和相關(guān)規(guī)范，“啟下”研判設(shè)施布局現(xiàn)狀、社會(huì)多元需求，制定本地化發(fā)展策略。結(jié)合張家港規(guī)劃探索，可將中小城市醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局規(guī)劃概分為4個(gè)步驟：首先，由“表”及“里”，判定特征、梳理現(xiàn)狀問(wèn)題；其次，由“質(zhì)”到“量”，制定目標(biāo)、明確規(guī)劃策略；再次，由“有”到“優(yōu)”，構(gòu)筑體系、優(yōu)化空間布局；最后，由“虛”到“實(shí)”，保障空間、創(chuàng)新行業(yè)體制（圖6）。

3.1.2 構(gòu)建符合中小城市特征的醫(yī)療體系

圖8 張家港市醫(yī)院不同出行方式可達(dá)性分析

圖9 張家港市15 min急救圈（左圖）和健康圈（右圖）

圖10 張家港市規(guī)劃布點(diǎn)醫(yī)院核心服務(wù)范圍及覆蓋人口分布

受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)結(jié)構(gòu)等諸多因素影響，中小城市的醫(yī)療體系較大城市而言，在資源分配上有所不同。雖然中小城市醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施分類(lèi)體系與大城市相同，都包括醫(yī)療服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)療保障和藥品供應(yīng)保障4個(gè)層面[10]，但限于自身資源投入和設(shè)施輻射能力，在設(shè)施布局過(guò)程中應(yīng)更加重視內(nèi)需型醫(yī)療設(shè)施的建設(shè)，特別是要加強(qiáng)城鄉(xiāng)基層便民設(shè)施的投入力度。為提升基層衛(wèi)生服務(wù)體系服務(wù)能力，結(jié)合張家港發(fā)展實(shí)際，規(guī)劃在國(guó)家“社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、站”兩級(jí)體系基礎(chǔ)上，提出社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)分中心概念并付諸實(shí)施。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)分中心將從居民健康綜合檢測(cè)、基層醫(yī)療綜合服務(wù)覆蓋能力等方面，對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心形成有效的補(bǔ)充（表1）。

圖11 張家港市規(guī)劃布點(diǎn)護(hù)理院核心服務(wù)范圍及覆蓋人口分布

圖12 張家港市中心城區(qū)某居住區(qū)醫(yī)療設(shè)施與控規(guī)銜接示意圖

表2 醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局規(guī)劃與控制性詳細(xì)規(guī)劃銜接要求

3.2 呼應(yīng)行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)， 踐行“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”、“區(qū)域協(xié)同”規(guī)劃理念

3.2.1 基于“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的多層次醫(yī)護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)置

隨著銀色浪潮的到來(lái)，人口老齡化已成為當(dāng)前社會(huì)面臨的重大挑戰(zhàn)之一，加快社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)刻不容緩。張家港規(guī)劃在確定落實(shí)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”理念的基礎(chǔ)上，開(kāi)展“老有所醫(yī)”專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果，按照服務(wù)群體和服務(wù)內(nèi)容的不同，區(qū)別化設(shè)置治療床位和老年康復(fù)護(hù)理床位，合理配置不同專(zhuān)科類(lèi)型床位規(guī)模。其中，治療床位主要在二級(jí)以上醫(yī)院布局，老年康復(fù)護(hù)理床位主要在護(hù)理院和二級(jí)以下基層醫(yī)院布局。

3.2.2 基于“區(qū)域協(xié)同”的多元化醫(yī)療資源引導(dǎo)

結(jié)合區(qū)域空間體系，明確與城市地位和分工相匹配的醫(yī)療服務(wù)體系。站在區(qū)域視角，張家港規(guī)劃將專(zhuān)科醫(yī)療資源分為3種類(lèi)型：區(qū)域型，即研究水平和設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)要求較高的專(zhuān)科類(lèi)型，如腫瘤醫(yī)院、心血管病醫(yī)院和血液病醫(yī)院等，主要由區(qū)域衛(wèi)生部門(mén)承擔(dān)，本次規(guī)劃不予以配置；市場(chǎng)型，即以醫(yī)療保健為主的專(zhuān)科類(lèi)型，口腔醫(yī)院和美容醫(yī)院等，由市場(chǎng)配置資源，規(guī)劃以引導(dǎo)為主；本地型，即結(jié)合本地需求、規(guī)劃需重點(diǎn)設(shè)置的專(zhuān)科類(lèi)型，如婦女兒童醫(yī)院、康復(fù)護(hù)理醫(yī)院、精神病醫(yī)院和傳染病醫(yī)院等（圖7）。

3.3 構(gòu)建空間分析模型， 保障布局公平與效率

3.3.1 劃定醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施核心服務(wù)圈層

合理劃定醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施核心服務(wù)圈層，是保障醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施服務(wù)公平的重要前提。張家港規(guī)劃充分尊重城鄉(xiāng)居民出行方式，建立“交通方式+時(shí)耗”的服務(wù)半徑概念，模擬居民實(shí)際出行方式（圖8）。借鑒泰森多邊形分析方法，運(yùn)用分配模型算法，對(duì)各類(lèi)、各級(jí)設(shè)施的核心服務(wù)范圍進(jìn)行劃定。同時(shí)，為保障基層衛(wèi)生需求和生命工程，規(guī)劃引導(dǎo)全市建立15 min健康圈和急救圈（圖9）。

3.3.2 構(gòu)建醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施規(guī)模配置模型

實(shí)現(xiàn)設(shè)施規(guī)模與服務(wù)人口規(guī)模的匹配，是保障醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施服務(wù)效率的重要前提。張家港規(guī)劃在醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施核心服務(wù)圈層劃定的基礎(chǔ)上，從城鄉(xiāng)全域空間出發(fā)，運(yùn)用GIS空間分配模型（圖10-圖11），統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)居住用地面積，核算服務(wù)人口，明確設(shè)施的規(guī)模等級(jí)和建設(shè)指標(biāo)。

3.4 強(qiáng)化規(guī)劃協(xié)調(diào)， 確保設(shè)施空間落地

3.4.1 建立近遠(yuǎn)期結(jié)合的規(guī)劃布局體系

醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局規(guī)劃是城市總體規(guī)劃指導(dǎo)下的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，所以應(yīng)充分依據(jù)城市總體規(guī)劃確定醫(yī)療服務(wù)人口規(guī)模和總體布局。近期與城市近期建設(shè)規(guī)劃相結(jié)合，提出近期建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)，協(xié)調(diào)衛(wèi)生與發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土、財(cái)政等部門(mén)關(guān)系，保證近期項(xiàng)目落地。遠(yuǎn)期根據(jù)城市發(fā)展布局確定醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施總體布局結(jié)構(gòu)，預(yù)留遠(yuǎn)期建設(shè)項(xiàng)目空間。

3.4.2 明確與控制性詳細(xì)規(guī)劃的銜接路徑

為增強(qiáng)醫(yī)療設(shè)施空間落地的法律保障，張家港規(guī)劃通過(guò)構(gòu)建分類(lèi)控制指標(biāo)體系，明確與控制性詳細(xì)規(guī)劃的銜接路徑。綜合醫(yī)院，定位置、定規(guī)模，用地邊界由控規(guī)靈活確定；社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，定范圍、定位置、定標(biāo)準(zhǔn)，用地邊界由控規(guī)靈活確定；社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，定標(biāo)準(zhǔn)，位置可在服務(wù)范圍內(nèi)由控規(guī)靈活確定（表2，圖12）。

4 結(jié)語(yǔ)

醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施作為基本公共服務(wù)的重要組成部分，是民生水平提升、社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展和實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要基礎(chǔ)。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，作為承接農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的主要陣地，中小城市理應(yīng)得到重點(diǎn)關(guān)注。誠(chéng)然，解決醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局問(wèn)題除從空間布局層面出發(fā)以外，還應(yīng)從行業(yè)發(fā)展、制度保障等多個(gè)層面進(jìn)行探討，但總體還是要以滿足群眾合理需求作為根本出發(fā)點(diǎn)，以保障設(shè)施服務(wù)效率和公平作為重要原則，以提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量作為核心導(dǎo)向。

（《張家港市醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局規(guī)劃（2014—2020）》獲2015年度江蘇省優(yōu)秀工程設(shè)計(jì)二等獎(jiǎng)。此外，本文案例部分得益于張家港市醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局規(guī)劃項(xiàng)目組的共同努力，在此對(duì)齊立博、李曉倩兩位規(guī)劃師致謝。）

References

[1]王凱. 新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵與模式思考[J]. 上海城市規(guī)劃，2013（6）：12-17.

WANG Kai. The connotation and modes of newtype urbanization[J].Shanghai Urban Planning Review,2013(6):12-17.

[2]郁鴻勝. 我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑選擇及制約因素研究[J]. 上海城市規(guī)劃，2013（6）：18-22.

YU Hongsheng. Research on route selection and restrictive factors during the new-type urbanizationdevelopment[J].Shanghai Urban Planning Review,2013(6):18-22.

[3]李志建，馬進(jìn). 衛(wèi)生資源利用效率及其影響因素的實(shí)證研究——以深圳地區(qū)2006—2009年調(diào)查數(shù)據(jù)為例[J]. 科技管理研究，2013（3）：77-81.

LI Zhijian, MA Jin.Empirical study on health resource operation efficiency and itsinfluencing factors: based on Shenzhen’s survey data from 2006 to 2009[J].Science and Technology Management Research,2013(3):77-81.

[4]王鷹翅，田山川，胡峰，等. 基本公共服務(wù)均等化與設(shè)施規(guī)劃研究——以佛山市順德區(qū)為例[J]. 城市規(guī)劃學(xué)刊，2013（4）：94-100.

WANG Yingchi, TIAN Shanchuan, HU Feng, et al. A study on equalization of basic public services: the case of Foshan City, Shunde District[J]. Urban Planning Forum,2013(4):94-100.

[5]趙毅，鄭俊，張建召. 新型城鎮(zhèn)化背景下縣域基本公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃方法[J]. 規(guī)劃師，2015（3）：22-28.

ZHAO Yi,ZHENG Jun, ZHANG Jianzhao. Public service facilities planning for counties[J]. Planners,2015(3):22-28.

[6]陸曉文. 面向以人為本的上海2040基本公共服務(wù)體系研究[J]. 上海城市規(guī)劃，2015（3）：18-22.

LU Xiaowen. People-oriented basic public service system of 2040 in Shanghai[J].Shanghai Urban Planning Review,2015(3):18-22.

[7]鄭俊，袁錦富，趙毅. 新型城鎮(zhèn)化實(shí)施路徑成本探析——以江陰市為例[J]. 城市規(guī)劃學(xué)刊，2014（5）：48-53.

ZHENG Jun, YUAN Jinfu, ZHAO Yi. A preliminary study on the cost of implementing new urbanization: taking Jiangyin as an example[J]. Urban Planning Forum,2015(3):22-28.

[8]耿建，張兵，王宏遠(yuǎn). 村鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施的“協(xié)同配置”——探索規(guī)劃方法的改進(jìn)[J]. 城市規(guī)劃學(xué)刊，2013（4）：88-93.

GENG Jian, ZHANG Bing, WANG Hongyuan. Coordinated distribution of public services in rural areas: approaches to improve the planning methodology[J]. Urban Planning Forum,2013(4):88-93.

[9]江蘇省城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)院. 張家港市醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局規(guī)劃（2014—2020）[R]. 2014.

Jiangsu Institute Urban & Rural Planning and Design.Medical and health facilities Planning of Zhangjiagang(2014—2020)[R]. 2014.

[10]陳陽(yáng)，宋晶晶，林小虎. 南京市城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施規(guī)劃研究[J]. 規(guī)劃師，2013（9）：83-88.

CHEN Yang, SONG Jingjing, LIN Xiaohu. Nanjing urban-rural medical facilities planning[J]. Planners,2013(9):83-88.

A Study on Medical and Health Facilities Planning for Small and Medium-sized Cities under the Background of New Urbanization: A Case Study of Zhangjiagang

ZHAO Yi, LI Wei

To realize the equalization of public service is one of the important tasks of the new urbanization. Medical and health facilities are the main type of public service facilities. Properly handling the urban and rural space layout of medical and health facilities is the key support of ‘people-oriented’ and ‘urban and rural integration’which is the core of new urbanization.With small and mediumsized cities being the main force of the next round urbanization, exploring the medical and health facilities layout planning methods that conform to the development of new urbanization is of outstanding significance. This study starts with the problems existing in the current medical and health facilities allocation, to point out the focus and core content of the medical and health facilities layout planning of small and medium-sized cities. Zhangjiagang city is taken as an example to explore the specific practices, hoping to offer references for launching relevant planning practice.

New urbanization | Small and medium-sized cities | Medical and health facilities | Planning method | Zhangjiagang

1673-8985（2017）03-0102-07

TU981

A