劉瑞　趙學(xué)義

[摘 要] 針對省級政府公共價值治理的政策供給、績效評價和第三方問責(zé)等方面出現(xiàn)的問題，從基層政府的公共行政執(zhí)行能力、問責(zé)平臺建設(shè)和第三方聲譽(yù)角度，構(gòu)建了政府、利益相關(guān)者和第三方組織協(xié)同問責(zé)機(jī)制，探討了省級政府提升公共價值的方法和路徑，以及提高公共價值治理透明度的對策。

[關(guān)鍵詞] 科技扶貧；公共價值；非政府組織問責(zé)；行政透明度

[中圖分類號] D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1671-0037（2017）5-4-4

Abstract： Aiming at the problems of policy supply， performance appraisal and the third party accountability in the provincial governments public value governance， this paper constructs a collaborative accountability mechanism of the government， stakeholders and the third party， from the perspectives of local governments executive ability of public administration， the construction of accountability platform and the third party reputation. And the thesis explores the methods and paths for the provincial governments to enhance public value and the countermeasures to improve the transparency of public value governance.

Key words： poverty relieving by science and technology； public value； non-governmental organization accountability； administrative transparency

中共十八屆三中全會所提出創(chuàng)新社會治理，對省級政府治理體系和治理能力提出了新要求，作為國家一級行政區(qū)政府，省級政府是上承中央政府下統(tǒng)市縣（區(qū)）政府的關(guān)鍵，如何結(jié)合省域特點(diǎn)創(chuàng)新出具有時代特征的理論成果，從單一經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的過度追求，到多元治理績效的綜合考量，市縣（區(qū)）各級政府已經(jīng)漸進(jìn)轉(zhuǎn)向公共價值治理績效問責(zé)階段。這期間，培育公共價值內(nèi)容和廣泛的社會參與不可或缺，這對形成一般性的理論范式，落實(shí)到省域治理層面，具有重要的實(shí)踐意義。事實(shí)上，不管是觀念層面還是技術(shù)層面，對公共價值治理倫理結(jié)構(gòu)和質(zhì)量效率的監(jiān)督，不僅僅需要政府不斷地質(zhì)疑維護(hù)、修正、檢驗(yàn)信息的透明度，更需要來自不同所有制企業(yè)的利益相關(guān)者和非政府組織問責(zé)。

1 省級政府社會治理面臨的主要問題

在政府所維護(hù)的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中，非政府組織、利益相關(guān)者（農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市社區(qū)和企業(yè)）對公共價值內(nèi)容、形式和目的的倫理認(rèn)同、聲譽(yù)干預(yù)和績效評價等面臨著問責(zé)話語的正當(dāng)性、合法性和權(quán)威性挑戰(zhàn)[1]。從公共價值治理的效率和實(shí)際效果看，現(xiàn)有的治理信息透明度顯然難以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展要求?？萍挤鲐毞从沉吮疚挠懻摰囊粋€內(nèi)容——基層公共價值治理出現(xiàn)問責(zé)與透明度問題。本課題組選取豫西地區(qū)有代表性的伊川縣、嵩縣、欒川縣、新安縣等主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)，針對科技扶貧的公共價值選擇目標(biāo)和執(zhí)行狀況設(shè)計出評價指標(biāo)體系，聘請非利益相關(guān)者作為向?qū)?，挑選合格人員入戶訪談，目的是研判基層公共價值治理遇到的難點(diǎn)和重點(diǎn)[2]。2017年1月開始，在入戶采訪時，調(diào)研訪談持續(xù)了14天。通過訪談基層部門工作環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)不少以事件為依托的不盡人意的案例。行政執(zhí)行依舊停留在傳統(tǒng)管理層面，以社群主義、宗族人情為價值準(zhǔn)則，暴露出一些假公肥私、假意虛飾等問題。這次調(diào)研屬于“存量”起底，因?yàn)榈玫降倪@些數(shù)據(jù)是2013-2014年所任干部的政績結(jié)果，原干部早已異地升遷，現(xiàn)在的公務(wù)人員不是責(zé)任人。對于如何開啟“增量”評估，還需進(jìn)一步推進(jìn)。從公共價值治理維度來看，主要有如下兩個方面的問題

1.1 政府政策執(zhí)行層面的透明度不夠

公共價值治理語境下的（信息）透明度或公開，是一個包含系列相關(guān)治理信息的完整體系。與傳統(tǒng)基層社會管理相比，在提高國家社會治理能力現(xiàn)代化的前提下，公共價值治理需要省級政府職能和角色重新定位。目前，中央政府對公共價值倫理的頂層設(shè)計，經(jīng)由政府政策的工程運(yùn)動式推介，越往基層越容易遭遇傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)管理擾動，加之內(nèi)部監(jiān)督乏力、沒有法紀(jì)意識，基層決策執(zhí)行環(huán)節(jié)少有現(xiàn)代治理理念所需要的透明度。在基層組織層面，公共價值制度遇到了如下兩方面的障礙：一是公務(wù)人員從狹隘的權(quán)力意識出發(fā)，缺乏公共行政精神，停留在形式化的行政管理上，機(jī)械地執(zhí)行上級政策[3]。另一個是僅僅重視常規(guī)指標(biāo)的硬性處理，缺乏自覺性、連續(xù)性的價值延伸，失去了對治理對象的公共價值培育。這兩個方面直接干擾著公共價值的社會整合動力，引發(fā)公共價值制度執(zhí)行的環(huán)境弱化[4]。

1.2 第三方問責(zé)主體的聲譽(yù)影響力不足

第三方社會組織在國家治理體系中占有重要的位置，充分利用社會力量是現(xiàn)代社會治理的內(nèi)在要求和重要趨勢。在一定范圍內(nèi)，省級政府跨部門協(xié)同第三方非政府組織（包括非營利組織、慈善組織、專業(yè)社團(tuán)）相對統(tǒng)一地履行公共價值治理和服務(wù)職能，可以在區(qū)域范圍發(fā)揮重要的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等功能。尤其在省級政府社會治理中，第三方非政府組織不但可以及時調(diào)適利益集團(tuán)的雙向壓力，疏解政府公共價值治理政策的執(zhí)行障礙，引導(dǎo)和保護(hù)公眾的價值指向和利益訴求，而且更適合指出政府治理出現(xiàn)的過度作為或不作為等問題[5]。

但是，現(xiàn)實(shí)中真正具有國際化美譽(yù)度的第三方社會組織少之又少，大多數(shù)組織機(jī)構(gòu)的問責(zé)機(jī)制尚不完備，僅僅停留在政策詮釋、輿情研判層面，缺乏量化到位的實(shí)證評議和責(zé)任追究，對政府產(chǎn)生的輿論壓力微弱。盡管從社會總量上在不斷增長，第三方問責(zé)主體仍難用聲譽(yù)保證問責(zé)的公信度。尤其針對省級政府的表面化形式化的問責(zé)效率更低，這主要是委托的第三方組織的立場并不中立，很容易受到來自委托一方的暗示。常見基層政府行政經(jīng)費(fèi)使用績效的評估流于形式，責(zé)任主體不愿意面對社會批評和質(zhì)疑。這是導(dǎo)致政府、非政府組織與公眾之間存在信任障礙的關(guān)鍵。

2 價值正義是政府治理及政策安排的倫理基礎(chǔ)

相對于個體或私域價值，公共價值治理是指同一客體或同類客體同時能滿足不同主體甚至是公眾需要所產(chǎn)生的效用和意義，它主要由政府或社會團(tuán)體設(shè)計、開發(fā)、制造、組織、治理，提供、分配給公眾進(jìn)行消費(fèi)和享受的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。（胡敏中，2008）公共價值存在于公眾的共同生產(chǎn)和生活之中，以扶貧攻堅為例，它體現(xiàn)著政府主體的公共價值設(shè)計，從生存型社會救助向發(fā)展型社會救助的政策過渡必須具有廣泛的社會公眾性、大規(guī)模的績效縱深性、公眾參與性、非資本性和非市場性等特征[6]。價值正義是政府治理及政策安排的倫理基礎(chǔ)。具體而言，公共價值治理不能僅僅停留在觀念層面的意義性闡釋，更是黨的十八屆三中全會報告提出的“著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會發(fā)展活力，提高社會治理水平”的集中體現(xiàn)。在執(zhí)行層面，省級政府各自發(fā)揮其自身的優(yōu)點(diǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。以城鄉(xiāng)扶貧為例，就是以扶貧為切入點(diǎn)，把社會救助的反貧困安全網(wǎng)維系到質(zhì)與量的精準(zhǔn)程度，統(tǒng)籌輸血式救濟(jì)扶貧與造血式扶貧相結(jié)合的兩種模式，堅持行政過程的公平性原則，讓公共政策觸及的區(qū)域具有精準(zhǔn)扶貧的深度和廣度，更加關(guān)注個人與社會發(fā)展問題。

由于我國政府公共價值制度建設(shè)還處于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化培育中的初級階段，在推進(jìn)公共價值治理的過程規(guī)范、控制協(xié)調(diào)、操作透明和回應(yīng)及時方面，單單依靠政府自律還不能完全規(guī)避公共價值質(zhì)量折損等有關(guān)問題。如何針對社會資源配置、政府保障程度、公民公共價值認(rèn)知水平和第三方問責(zé)主體的聲譽(yù)度，依據(jù)價值倫理、公平公正原則提高社會治理的透明回應(yīng)和責(zé)任績效，需要省級政府針對公民、市場和非營利組織等利益主體的公共價值認(rèn)同，建立多元問責(zé)體系，最終達(dá)到政治的、社會的和經(jīng)濟(jì)的治理預(yù)期。

目前，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)以人情社會為主流，人情社會以個人行為自利為基礎(chǔ)，構(gòu)成公共價值的約束條件。貧困的弱勢群體受到識別障礙難以完全解讀政策信息，基層知錯認(rèn)錯糾改成本過高，威權(quán)群體理性自利以及部分基層不合格人員的所作所為遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出公共治理價值約束底線，面對資源的稀缺性，無視政府政策和工作紀(jì)律，隱瞞對局部利益驅(qū)使的誤讀誤用，失去公正之心的惡意作為，已經(jīng)不是濫用自由裁量的問題，而是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出行政價值底線的徇私舞弊。

處理好頂層設(shè)計與行政基礎(chǔ)的一致性問題，是現(xiàn)實(shí)價值正義的關(guān)鍵。在社會治理實(shí)踐中，價值正義的精神統(tǒng)領(lǐng)，必須結(jié)合執(zhí)政者的行政倫理和服務(wù)對象的道德覺悟。價值正義雖然不能拔高一般人的自身素質(zhì)，但作為一種政治匹配絕對不能容忍違法亂紀(jì)。以精準(zhǔn)扶貧為例，公職人員按照上級意圖編造數(shù)據(jù)、糊弄扶貧考核、拉幫結(jié)派大搞形式主義等等都是價值正義的大敵。

3 建立多方組織協(xié)同的分級治理問責(zé)機(jī)制

隨著第三方非政府組織的能力和實(shí)際權(quán)力的相對提高，一方面不同領(lǐng)域的信息不再為政府獨(dú)自掌握，另一方面非政府組織需要與政府進(jìn)行廣泛的信息交流。期間涉及到一個信息敏感性問題，盡管透明度還沒有一個硬性的法律規(guī)范，廣大利益相關(guān)者獲得信息的權(quán)利無法對應(yīng)相關(guān)信息實(shí)際持有者的義務(wù)，但共享信息已經(jīng)開始成為一項有效的社會治理路徑。例如，政府作出的有關(guān)科技扶貧專項發(fā)展的決定，相關(guān)行為者可以向政府提出聽證復(fù)議權(quán)。當(dāng)然，任何事情都有兩面性，透明度也有缺陷，它有一定的環(huán)境限制，這尚有賴于更多的司法要素制約。在公共價值治理領(lǐng)域，透明度的主要價值在于促進(jìn)善治與法治，提高公平公正以廣泛的價值認(rèn)知達(dá)到整個社會共享治理成果。在提高可歸責(zé)性、參與度以及協(xié)商民主性方面，透明度可以增強(qiáng)治理的有效性和精準(zhǔn)力，明晰多元主體多向效力、延展解讀技術(shù)價值及法理依據(jù)。

省級政府治理是國家治理的重要組成部分，具有行政統(tǒng)屬關(guān)系的一系列地方政府面對的是具有不同區(qū)域特點(diǎn)的市區(qū)和城鄉(xiāng)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)布局和文化資源等等都存在著差異性。省級社會轉(zhuǎn)型過程中提升政府公共價值治理的能力需要逐級推進(jìn)問責(zé)機(jī)制的協(xié)同化。這種協(xié)同劃分為兩個方面：一方面是對內(nèi)部組織。在政府職能部門內(nèi)部的縱向不同層級和橫向不同部門以及兩者的混合形式中，通過跨領(lǐng)域和多功能的合作以達(dá)成治理目標(biāo)。另一方面是對外部組織，即政府系統(tǒng)與外部非政府組織或非營利部門間的協(xié)同。非政府組織、非營利組織的問責(zé)，可以促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，特別是可以優(yōu)化政府的公共服務(wù)職能。首先，實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)及溝通能力。既為政府與社會溝通提供了便捷的途徑，也有利于緩解信息不對稱的負(fù)面效應(yīng)。第二，促成政府行政的透明度，比如政府購買社會服務(wù)的公正公平，實(shí)現(xiàn)招標(biāo)、投標(biāo)、中標(biāo)等采購環(huán)節(jié)公開，既節(jié)省采購活動的人力物力財力消耗，也便于推動政府采購活動的國際化進(jìn)程。第三，助推政府廉潔自律的自我調(diào)控和監(jiān)督能力。通過網(wǎng)上辦公、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”以及監(jiān)督檢查等手段，進(jìn)一步提升了公共價值服務(wù)和治理水平，不斷提高工作質(zhì)量和效率，樹立政府公平公正形象。

單一依賴政府行政命令不適宜現(xiàn)代社會治理現(xiàn)實(shí)，技術(shù)上的輔助必須配套。“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”是推進(jìn)公共價值共享革除行政科層制管理弊端的一種必要手段，既是適應(yīng)信息化快速發(fā)展的要求，也是充分調(diào)動社會各方參與防范政府官僚作風(fēng)和腐敗的舉措。這是實(shí)現(xiàn)公共價值治理，破解政府管理弊端，推進(jìn)多方參與社會治理結(jié)構(gòu)改革的發(fā)展趨勢。

政府、利益相關(guān)者和非政府組織多方參與協(xié)同機(jī)制統(tǒng)合了如下幾個方面的秩序和效率的耦合進(jìn)程：第一，自上而下融入社會資源市場化配給機(jī)制。由政府引導(dǎo)，企業(yè)、非營利組織、慈善組織等組織協(xié)作，以信息共享開展信息資源的多渠道綜合開發(fā)和高效利用，形成政府主導(dǎo)、市場支撐、社會組織參與的政府資源協(xié)同運(yùn)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會資源利用最大化、利益共享最大化和效率最大化[7]。第二，自下而上優(yōu)化非正式的和模糊的社會資源開發(fā)與整合的透明度，促進(jìn)政府行政效率，倒逼政府資源的最大投入，實(shí)現(xiàn)政府治理效率提高、資源增效。第三，激發(fā)政府、利益相關(guān)者和非政府組織三方交互的動力機(jī)制，為各方適應(yīng)信息應(yīng)用和資源效率，主動保護(hù)另一方目標(biāo)利益，產(chǎn)生組合機(jī)制[8]。尤其是促進(jìn)省級政府對信息化建設(shè)管理的透明度，統(tǒng)籌規(guī)劃、公共服務(wù)和資源配置的宏觀調(diào)控，不斷投入政策資源、完善治理生態(tài)體系，擔(dān)當(dāng)信息化建設(shè)主體責(zé)任，捋順全省信息化秩序及監(jiān)督監(jiān)管處置機(jī)制具有優(yōu)化作用。第四，逐級實(shí)行主管部門、審查機(jī)構(gòu)、復(fù)核機(jī)構(gòu)及第三方機(jī)構(gòu)等行政工作質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，對事故和問題承擔(dān)終身責(zé)任或承擔(dān)終身連帶責(zé)任，對嚴(yán)重失職、違規(guī)事件，依法處罰并追究法定代表人和項目負(fù)責(zé)人法律責(zé)任。以精準(zhǔn)扶貧為例，甄別社會保險、社會救助、社會福利資格，分類區(qū)別能力貧困、知識貧困和權(quán)利貧困，讓違法違規(guī)或不當(dāng)行為當(dāng)事人承擔(dān)終身責(zé)任。基層公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)遵守國家和地方有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)程，對調(diào)查材料、評估報告的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性負(fù)責(zé)。在政策管控、執(zhí)行與調(diào)整等活動中弄虛作假，造成嚴(yán)重群體事件者，除依照有關(guān)法律法規(guī)接受處罰外，還應(yīng)當(dāng)追究其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任[9]。第五，構(gòu)建多部門、多領(lǐng)域的政策工具共享平臺，建立起聯(lián)系緊密、高效快捷的協(xié)同工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政策無縫銜接，以系統(tǒng)運(yùn)行、機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、社會和諧，減少受眾獲取社會資本的難度，用政府權(quán)威、非政府組織聲譽(yù)來引導(dǎo)、構(gòu)建和維護(hù)公共價值精神，促進(jìn)政府工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變和效能的提高，達(dá)到社會秩序和效率的雙贏[10]。

4 提高省級政府社會治理實(shí)效的對策

省級政府在政策制定和政策執(zhí)行中，堅持公共價值精神，通過應(yīng)用新技術(shù)進(jìn)行管理創(chuàng)新，充分借助大數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)分析，以數(shù)據(jù)聚合推動決策科學(xué)化，用扁平網(wǎng)絡(luò)推動管理精細(xì)化，借助數(shù)據(jù)開放推動行政透明度，提高政府雇員責(zé)任意識，推動服務(wù)個性化，改變各級政府粗放經(jīng)驗(yàn)性直覺管理方式，真正實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代治理的多元參與。另外，積極培育并捋順第三方非政府組織公共價值治理問責(zé)機(jī)制，通過定期對話、論壇建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)互連等輿論平臺建設(shè)，維護(hù)各級政府的價值正義，提高各項工作的透明度。為此，具體對策如下：

4.1 以公共政策的精準(zhǔn)投入優(yōu)化公共價值環(huán)境

公共政策的“供需錯位”不但障礙社會公共價值的廣泛認(rèn)同，還會折損公共價值創(chuàng)新績效，引發(fā)社會問題。為此，就要從社會政治經(jīng)濟(jì)文化的政策供給端暴露出的問題出發(fā)，調(diào)整社會治理結(jié)構(gòu)，改善政策供給側(cè)政治環(huán)境，以必要的政策資源投入強(qiáng)化糾偏機(jī)制，推進(jìn)非政府組織的問責(zé)正義，實(shí)現(xiàn)公共價值治理的渠道創(chuàng)新，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，提高公共政策對需求變化的適應(yīng)性、靈活性和實(shí)效性。

4.2 以第三方聲譽(yù)組織影響力推進(jìn)公共政策的代理監(jiān)督機(jī)制

第三方問責(zé)主體社會化程度不高，聲譽(yù)影響力不足的主要原因，主要是話語范圍僅僅留在專業(yè)層面，缺少政府與社會制度化、規(guī)范化的輿論支持。沒有社會監(jiān)管壓力，僅僅依賴上級行政規(guī)制，就會折損問責(zé)效果。

多樣化的治理環(huán)境，需要省級政府貫徹執(zhí)行新的社會治理理念，通過政府內(nèi)部改革對社會系統(tǒng)輸出一種常態(tài)的扶持對策。這需要政府以競爭機(jī)制推進(jìn)非政府組織、社區(qū)和企業(yè)等社會力量網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)，在公共利益空間優(yōu)化的同時，省級政府通過治理績效的公共約束強(qiáng)化第三方問責(zé)質(zhì)量，推進(jìn)第三方經(jīng)辦、職業(yè)經(jīng)辦人制度、第三方評估等技術(shù)手段，形成公共政策的代理監(jiān)督機(jī)制，大力激發(fā)社會法治層面的追責(zé)活力，平衡社會群體和非政府組織的信仰、價值觀和生活方式，達(dá)到公共價值共識，增強(qiáng)我國省級經(jīng)濟(jì)文化社會的長期穩(wěn)定發(fā)展。在具體操作中，需要培育第三方問責(zé)組織的聲譽(yù)品牌，根據(jù)問責(zé)成效，對問責(zé)主體（可以是內(nèi)部、外部）進(jìn)行治理績效考核，提高懲罰力度，追加責(zé)任者補(bǔ)償成本，真正培育出第三方公正、公平的良序自律群體。

4.3 以公共價值倫理提高政府公共價值治理的信息透明度

省級政府主管部門結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，按照公共價值的程序正義要求，盤活政策資源，樹立地方政府社會治理的風(fēng)險意識，倡導(dǎo)公共行政精神，以公共價值倫理提高政府公共價值治理的透明度。省級政府的公共價值治理是由具體行使政府權(quán)力的基層干部履行職責(zé)來實(shí)現(xiàn)的，如何在最基層培育干部公共價值倫理？基層公務(wù)人員的職業(yè)化、專業(yè)化程度是問題的關(guān)鍵，通過加大教育培訓(xùn)，提高公民權(quán)利意識，在公共價值治理的行為上，依托核心價值觀，以問責(zé)監(jiān)管技術(shù)（網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)優(yōu)勢）為基礎(chǔ)建立行政責(zé)任終身制，只有如此，才能不斷提高政府公共價值治理的信息透明度。以本文調(diào)研結(jié)果來看，最基層的既不能讓村主任手中的權(quán)力淪為謀取私利產(chǎn)生“微腐敗”工具，也不能讓村支書失信于民放任于公共價值責(zé)任于不顧，不管是從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上或程序上，都要建立歷史上最嚴(yán)格的問責(zé)追責(zé)體系，建立公共價值倫理約束環(huán)境。

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