馮衛(wèi)紅 邵秀英 郝從容

古村落發(fā)展的政策悖論與破解*
——以山西省為例

馮衛(wèi)紅 邵秀英 郝從容

古村落的特殊屬性和較高的價(jià)值決定了政府政策的制定對(duì)其衰亡還是重生起到?jīng)Q定作用。通過(guò)對(duì)山西省32個(gè)典型古村落調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行關(guān)于農(nóng)村發(fā)展和古村落保護(hù)等方面的宏觀普適性政策和部門(mén)專門(mén)性政策都存在由于忽略古村落特殊性和政策功能的不完善等原因?qū)е碌囊环矫娲龠M(jìn)古村落發(fā)展，另一方面又加速古村落衰亡的悖論現(xiàn)象。整合現(xiàn)有政策，完善政策功能，制定分類(lèi)保護(hù)發(fā)展政策，配套應(yīng)用政策工具，形成完善的政策運(yùn)行系統(tǒng)以及發(fā)揮市縣級(jí)政策的作用是破解這種悖論的有效途徑。

古村落；保護(hù)；發(fā)展；政策悖論

Abstract：Governmental policies are critical to the destiny of historic villages, the properties of which are different from other sorts of heritage. The data collected from investigations to 32 typical historic villages in Shanxi Province indicates that both the universal policies and specialized ones all contains paradox that historic villages are intended to be preserved but meanwhile their decline is accelerated due to the requirement of social modernization. The contradiction is actually caused by the special properties of historic villages and by the inadequacy of policies. The effective way out of the situation is to integrate the existing policies, improve the policy functions, use the policy tools coordinately, establish a complete policy operating system and bring the lower-lever governmental policy functions into play.

Key words：historic villages;preservation ; development ;Paradox in Policies

1 引言

古村落是我國(guó)在一定歷史階段，人類(lèi)“順應(yīng)自然，為我所用”形成的聚居空間，其意義不僅在于物質(zhì)文化的稟賦，更在于至今仍為人類(lèi)使用，將物質(zhì)文化和非物質(zhì)文化得以傳承和延續(xù)，是人類(lèi)共同的文化遺產(chǎn)。中國(guó)近 30年的古村鎮(zhèn)保護(hù)利用工作取得了較為顯著的成就，目前已公布的國(guó)家級(jí)歷史文化名鎮(zhèn)名村已達(dá) 6批共 528個(gè)。但是，一方面是古村落的重要性日益為社會(huì)各界所認(rèn)識(shí)，對(duì)于古村落保護(hù)和傳承的呼吁和學(xué)術(shù)研究原來(lái)越多，另一方面卻是大部分古村落在這種“思想和意識(shí)重視”的濃厚氛圍中走上兩條不同的道路：或過(guò)新而失，或過(guò)舊而逝。很多學(xué)者對(duì)此現(xiàn)象和導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因進(jìn)行了分析和研究，學(xué)者們把前者更多地歸因于“新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)”及“古村落旅游業(yè)的過(guò)度開(kāi)發(fā)”而使古村落失去了本質(zhì)屬性，后者則更多的是因古村落不具備開(kāi)發(fā)利用條件隨城鎮(zhèn)化發(fā)展、觀念變遷、“空心化”侵蝕而日益衰亡。

古村落的重生既包含了古村落傳統(tǒng)景觀和文化的保護(hù)和傳承，也包含了古村落居民生活條件和環(huán)境的不斷改善。無(wú)論從國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)還是國(guó)內(nèi)古村落保護(hù)和發(fā)展較好的地方來(lái)看，古村落的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的屬性決定了古村落衰亡還是重生，政府的作用是主要的，而這種作用的發(fā)揮也主要通過(guò)相關(guān)政策和措施的制定。國(guó)內(nèi)關(guān)于政策對(duì)古村落發(fā)展的影響研究文獻(xiàn)還很少，邵秀英從公共管理角度研究了古村落在旅游開(kāi)發(fā)過(guò)程中面臨的公共管理問(wèn)題，指出了政府對(duì)古村落旅游地實(shí)施公共管理的重要性[1]；車(chē)震宇等對(duì)“市縣級(jí)政策與管理在古村落保護(hù)和旅游中的重要性”進(jìn)行了研究[2]；俞娟等認(rèn)為，“在整個(gè)遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，古村落仍是一個(gè)弱勢(shì)群體，根源在于其本身所在的鄉(xiāng)土環(huán)境和所處的弱勢(shì)經(jīng)濟(jì)區(qū)位，而想突破目前這種瓶頸首先就要在制度層面上解決其弱勢(shì)地位的問(wèn)題”[3]。

古村落既是一個(gè)完整的文化生態(tài)系統(tǒng)，“活”的文化遺產(chǎn)，也是一個(gè)村落，具有復(fù)雜產(chǎn)權(quán)的社區(qū)，這就使得適用于一般農(nóng)村發(fā)展及一般文物古跡或文化遺產(chǎn)保護(hù)的政策在古村落的保護(hù)和發(fā)展中往往會(huì)出現(xiàn)悖論現(xiàn)象。

山西省是全國(guó)古村落分布最集中、遺存最豐富的地域之一，目前全省保存下來(lái)的古村落約有3500多個(gè)，其中，有中國(guó)歷史文化名村（鎮(zhèn)）30個(gè)，省級(jí)歷史文化名村（鎮(zhèn)）72處。列中國(guó)古村落之最，而其文化、歷史價(jià)值之高也世所罕有。目前，襄汾丁村、汾西師家溝村等 15 個(gè)古村鎮(zhèn)已列為全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位。從2013-2014我們陸續(xù)對(duì)山西省的32個(gè)典型古村落調(diào)研來(lái)看，“政策”成為古村落居民、當(dāng)?shù)卣痛褰M織提到的與古村落發(fā)展相關(guān)的頻度最高的詞，而其中既有對(duì)特殊政策的需求，也有對(duì)現(xiàn)行政策的疑問(wèn)[4]。在當(dāng)前古村落居民發(fā)展能力滯后、公益組織還不夠強(qiáng)大和成熟的背景下，政府政策對(duì)古村落的發(fā)展非常重要，而政府政策制定的科學(xué)性和針對(duì)性則對(duì)古村落的衰亡還是重生起到至關(guān)重要的作用，從政策角度分析古村落的命運(yùn)對(duì)于古村落的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和傳統(tǒng)與文化傳承更具有現(xiàn)實(shí)性和迫切性[5]。

2 古村落發(fā)展中的政策悖論

2.1 普適性政策悖論

政府發(fā)布和執(zhí)行的政策可以具體地體現(xiàn)為多種形式：方針、路線、戰(zhàn)略、規(guī)劃、規(guī)章、條例、決定以及法律、法規(guī)等，都可以是政策的具體體現(xiàn)[6]。宏觀普適性政策是指和古村落發(fā)展相關(guān)的城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)、資源保護(hù)等宏觀上適用所有地區(qū)和產(chǎn)業(yè)的政策。

2.1.1 《土地管理法》——“古村落格局保存”與“古村落民居破壞”

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條第一款規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，村民建住宅，盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑用地”。這條規(guī)定一定程度上保護(hù)了古村落“天人合一”的村落空間格局和人地和諧的環(huán)境圖底”[7]，保證了古村落不因新建筑的產(chǎn)生而破壞了完整性和原生性。但另一方面，根據(jù)這一規(guī)定，舊宅基地不拆，新宅基地不批，引發(fā)村民拆舊建新，這直接導(dǎo)致了目前古村落中許多具有較高價(jià)值的傳統(tǒng)民居被毀，使古村落呈現(xiàn)出新舊參差的局面，原有格局、自然環(huán)境和歷史風(fēng)貌被破壞殆盡[3]。在我們調(diào)研的32個(gè)古村落中全部存在拆舊建新的情況，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的12個(gè)村拆舊建新的速度較快。

2.1.2 新農(nóng)村建設(shè)政策——“新村建設(shè)、現(xiàn)代化生活方式”與“古村落傳統(tǒng)人居系統(tǒng)漸失”

2006年，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》，國(guó)家、各省市也連續(xù)出臺(tái)了關(guān)于建設(shè)新農(nóng)村的條文和政策性建議，這為古村落改善生產(chǎn)和生活環(huán)境提供了支撐和保障，也促進(jìn)了古村落新村建設(shè)和居民對(duì)于現(xiàn)代化生活方式跟進(jìn)的步伐。但另一方面，新農(nóng)村建設(shè)政策也加大了古村落傳統(tǒng)人居系統(tǒng)延續(xù)的難度，主要表現(xiàn)在兩方面：一是居民為了改善生活條件和生活環(huán)境會(huì)拆舊建新，尤其是沒(méi)有列入文物保護(hù)單位的古村落，改造舊居沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)限制，從調(diào)研結(jié)果來(lái)看，即使是列入省級(jí)以上歷史文化名村的古村落，居民翻新舊居、拆舊建新的行為也很難制止，如國(guó)家級(jí)歷史文化名村平遙縣梁村是堡寨型建筑，有幾處堡墻都被挖開(kāi)建成了小商店；二是城鎮(zhèn)化推進(jìn)和新村落建設(shè)使大部分年輕人搬離古村落，只留下老年人留守，帶來(lái)大量房屋的空置，老宅子更加缺乏日常維護(hù)，日益衰敗，從調(diào)研總體來(lái)看，古村落老宅住戶中大約有30％為老人，有40％為老人與子女同住，只有20％為年輕核心家庭，另有10％左右為租?。煌瑫r(shí)隨著古村落社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，古村落文化生態(tài)系統(tǒng)中的習(xí)俗風(fēng)尚、生活方式、社群關(guān)系等傳統(tǒng)文化因素也難以繼承和延續(xù)。在調(diào)研的古村落中，由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程和新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快，古村落面貌呈現(xiàn)出四種類(lèi)型，第一種是舊村整村搬遷至新村落，舊村整體得到修復(fù)進(jìn)行旅游開(kāi)發(fā)，古村落成為景區(qū)，如西文興村、皇城村、張壁村、上莊村等；第二種是沒(méi)有新村建設(shè)，古村落部分得到修復(fù)，開(kāi)發(fā)為旅游景區(qū)，部分居民還居住在古村落，但居民對(duì)古民居的改造受到政府和開(kāi)發(fā)商的限制，如小河村、后溝村、西灣村、李家山村等；第三種是在農(nóng)業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)或交通便利的古村落，村民人數(shù)較多，古民居改造速度快，古村落成為新舊混雜體，如谷戀村、梁村、西莊村等，第四種是貧困地區(qū)的古村落，居民逐漸搬離，改造和維護(hù)很少，古村落“空心化”趨勢(shì)明顯，古村落逐漸消亡，如王化溝村、店頭村、舊廣武村等。但無(wú)論是哪種類(lèi)型，在我國(guó)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的大潮中，傳統(tǒng)的古村落人居系統(tǒng)和文化體系都很難維系。

2.1.3 《文物保護(hù)法》—— “文物保護(hù)”與“產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限”

1982年施行，并于1991年修正的《文物保護(hù)法》僅在第二條規(guī)定“……古建筑……受?chē)?guó)家保護(hù)”。20多年來(lái)，文物部門(mén)偏重于對(duì)單體建筑的保護(hù)，忽視了對(duì)村落的整體保護(hù)[2]，列入文保單位的古村落中的一些祠廟、大院等受到保護(hù)，每年有維修和保護(hù)資金，相對(duì)保存完整，而未列入的古民居及一般古建筑則往往破敗不堪。另外，由于列入文保單位的祠廟等建筑由政府部門(mén)管理，但祠廟等場(chǎng)所也是村民的精神和文化活動(dòng)場(chǎng)所，無(wú)形中割裂了古村落與文保單位的聯(lián)系，打破了古村落的文化生態(tài)系統(tǒng)的整體性。2002年的《文物保護(hù)法》把古建筑群和省級(jí)以上歷史文化村鎮(zhèn)列入不可移動(dòng)文物，目前，山西省有襄汾丁村、汾西師家溝村、聞喜阜底村、臨縣西灣村等15個(gè)古村落整體列入全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位，每年有一定的保護(hù)維修經(jīng)費(fèi)，對(duì)古村落的保護(hù)起到了積極的促進(jìn)作用，但是，每年較少的資金對(duì)于古村落保護(hù)無(wú)異于杯水車(chē)薪。同時(shí)，《文物保護(hù)法》第十七條規(guī)定“……在文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)，不得建設(shè)污染文物保護(hù)單位及其環(huán)境的設(shè)施，不得進(jìn)行可能影響文物保護(hù)單位安全及其環(huán)境的活動(dòng)?！边@條規(guī)定旨在最大限度地保護(hù)文物不受破壞，但同時(shí)對(duì)于“生活著”的古村落來(lái)說(shuō)，也限制了村落其它產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和村民經(jīng)濟(jì)條件的改善。如對(duì)全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位——竇莊村調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，竇莊村的鄰村由于吸引外來(lái)投資建廠，村民收入明顯提高，居住環(huán)境明顯改善，與竇莊村形成了鮮明的對(duì)比：竇莊村村民年收入不到2萬(wàn)元，而鄰村村民收入?yún)s達(dá)到4萬(wàn)元；另外，與竇莊村相聚不遠(yuǎn)，價(jià)值也很高的國(guó)家級(jí)歷史文化名村——上莊村由于未列入文保單位，在開(kāi)發(fā)利用上更為便利。由此可見(jiàn)，全國(guó)文保單位的頭銜不僅限制了竇莊村其它產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)也限制了對(duì)于古村落的整體修復(fù)和開(kāi)發(fā)利用，這種狀況反而使得竇莊村村民對(duì)文物保護(hù)工作產(chǎn)生了誤解和反感。

2.2 專門(mén)性政策的悖論

2.2.1 歷史文化名村保護(hù)政策——“促進(jìn)古村落保護(hù)”與“村民改善生活條件受限”

隨著古村落價(jià)值日益受到重視，國(guó)家和省、市都出臺(tái)了相應(yīng)的歷史文化名村名鎮(zhèn)保護(hù)政策。2004年山西省發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)歷史文化名鎮(zhèn)（名村）保護(hù)工作的意見(jiàn)》，從法律法規(guī)與政策、技術(shù)層面對(duì)歷史文化名鎮(zhèn)名村的工作提出了明確要求；2008年，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》，這一條例把名城名鎮(zhèn)名村的保護(hù)納入了國(guó)家遺產(chǎn)保護(hù)的法律框架之下，明確了歷史文化名城名鎮(zhèn)名村的申報(bào)與批準(zhǔn)、保護(hù)規(guī)劃、保護(hù)措施等方面內(nèi)容，標(biāo)志著我國(guó)歷史文化名城名鎮(zhèn)名村的申報(bào)與保護(hù)管理工作已全面走上了法制化、規(guī)范化軌道，無(wú)疑會(huì)對(duì)古村落保護(hù)起到很好的促進(jìn)和保障作用。《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》第三十三條規(guī)定：“歷史建筑的所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照保護(hù)規(guī)劃的要求，負(fù)責(zé)歷史建筑的維護(hù)和修繕”，這規(guī)定了古村落居民對(duì)于民居維護(hù)和修繕的責(zé)任，推動(dòng)民居的保護(hù)；但第三十五條又規(guī)定“對(duì)歷史建筑進(jìn)行外部修繕裝飾、添加設(shè)施以及改變歷史建筑的結(jié)構(gòu)或者使用性質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)會(huì)同同級(jí)文物主管部門(mén)批準(zhǔn)，并依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)?！边@其實(shí)也對(duì)古村落居民改善生活條件以及履行維護(hù)和修繕的責(zé)任增加了障礙。在調(diào)研中，很多村民認(rèn)為“改善生活和居住條件受到限制，主管部門(mén)的批準(zhǔn)繁瑣又困難”，最終選擇了放棄舊宅。

2.2.2 鼓勵(lì)旅游業(yè)發(fā)展政策——“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”與“古村落屬性喪失”；“旅游短期發(fā)展”與“古村落可持續(xù)發(fā)展難題”

國(guó)家和地方對(duì)旅游業(yè)發(fā)展一系列鼓勵(lì)政策使旅游開(kāi)發(fā)成為古村落經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村落建筑保護(hù)的典型路徑。但是，目前來(lái)看，由于旅游業(yè)鼓勵(lì)政策中并沒(méi)有約定企業(yè)對(duì)資源的保護(hù)和文化傳承的責(zé)任，旅游業(yè)發(fā)展較好的古村落有的因?yàn)檫^(guò)度商業(yè)化失去了古村落文化生態(tài)的完整性和原生性，如安徽西遞、宏村，有的則是整村居民搬遷后開(kāi)發(fā)旅游，古村落真正由社區(qū)變成為景區(qū)，如山西皇城相府所在的皇城村、西文興村。無(wú)論是哪種方式，旅游業(yè)的成功都帶來(lái)的是古村落自身屬性的喪失和文化生態(tài)系統(tǒng)功能的衰亡。

從各地根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)制定的地方性鼓勵(lì)旅游政策來(lái)看，在促進(jìn)古村落保護(hù)和發(fā)展的同時(shí)，同樣也可能使其面臨衰落的風(fēng)險(xiǎn)。2010年，山西省人代會(huì)通過(guò)了《關(guān)于加快旅游業(yè)發(fā)展的決定》，提出了一系列加快旅游業(yè)發(fā)展的鼓勵(lì)政策，各地方政府也通過(guò)資源置換、稅收減免、貸款優(yōu)惠等方面的優(yōu)惠政策促進(jìn)民營(yíng)資本尤其是煤炭企業(yè)進(jìn)行古村落的旅游開(kāi)發(fā)。國(guó)家級(jí)歷史文化名村張壁村、上莊村、后溝村、皇城村、夏門(mén)村、閻景村等都是當(dāng)?shù)孛禾科髽I(yè)在政府相關(guān)優(yōu)惠政策的激勵(lì)下投資開(kāi)發(fā)的，這些企業(yè)的投資對(duì)古村落的資源保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都起到了積極的促進(jìn)作用。但是一方面煤炭企業(yè)旅游專業(yè)人才短缺，難以適應(yīng)旅游市場(chǎng)需求，另一方面，來(lái)源于煤炭企業(yè)資金的古村落開(kāi)發(fā)極容易受到煤炭市場(chǎng)波動(dòng)的影響。因此，古村落旅游業(yè)的發(fā)展步伐緩慢。2012年到現(xiàn)在，煤炭市場(chǎng)不景氣影響了企業(yè)后續(xù)投資,夏門(mén)村、張壁村、上莊村、后溝村等旅游開(kāi)發(fā)相繼停滯或減速，古村落旅游業(yè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇可持續(xù)難題，古村落陷入“半景區(qū)半社區(qū)”、“半修復(fù)半衰落”的兩難境地。

3 政策悖論原因分析

3.1 政策制定忽視了古村落的特殊性

表1 古村落和文物遺產(chǎn)、一般村落政策分析比較

古村落的重生是古村落整體文化系統(tǒng)的重生，不僅包括古民居、古建筑等物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)，還包括民俗風(fēng)情、特色工藝等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的傳承，同時(shí)還要保證原住民生活的延續(xù)和改善，這就決定了促進(jìn)古村落重生的政策需求不同于文物，也有別于一般村落（見(jiàn)表1）。在當(dāng)今城鎮(zhèn)化快速發(fā)展及農(nóng)村生活水平不斷提高的背景下，任何一項(xiàng)政策制定如果不考慮古村落發(fā)展的這種特殊要求，就都會(huì)在發(fā)揮政策積極作用的同時(shí)帶來(lái)負(fù)面影響，使古村落陷入“重生”和“衰落”的掣肘局面。

3.2 政府、企業(yè)與古村落居民利益訴求客觀上難以契合

如表1所示，政策是由不同的行為主體單獨(dú)或聯(lián)合實(shí)施的，這些主體由于在政策實(shí)施中的利益訴求不同而具有不同的行為特征，政府作為政策的制定者，往往不僅從宏觀上考慮相對(duì)普適性政策，還要兼顧地區(qū)平衡、資源環(huán)境保護(hù)和居民生活水平改善，同時(shí)由于條塊政策的差異，各部門(mén)的政策制定更多地會(huì)從部門(mén)工作目標(biāo)和利益出發(fā)，如文物保護(hù)部門(mén)只考慮文物的保護(hù)卻忽略了古村落產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求；企業(yè)無(wú)論以何種方式介入古村落發(fā)展，其客觀上必須考慮企業(yè)的利潤(rùn)和企業(yè)的發(fā)展；而古村落居民更多地著眼于自身生活水平的提高和生活條件的改善，因此，在制定政策和執(zhí)行政策過(guò)程中，必然會(huì)帶來(lái)對(duì)古村落發(fā)展的不同影響。

3.3 政策自身功能的不全面

古村落保護(hù)與發(fā)展的雙重任務(wù)要求針對(duì)其發(fā)展的政策既要有激勵(lì)功能，也要有約束功能，使古村落能在“保護(hù)中發(fā)展”，在“發(fā)展中受到保護(hù)”。而且古村落重生內(nèi)容的豐富性和參與主體的多樣性也決定了政策制定中要考慮政策的兩面性以及具體性。但是，無(wú)論是普適性政策還是針對(duì)歷史文物古跡和古村落的專門(mén)政策，或者缺乏約束功能，或者具體執(zhí)行措施可操作性差，使政策的執(zhí)行可能出現(xiàn)方向不同的兩種效應(yīng)。如國(guó)家《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》中規(guī)定了居民對(duì)于古民居維護(hù)和修繕的責(zé)任，由于沒(méi)有具體的經(jīng)費(fèi)來(lái)源說(shuō)明和責(zé)任界定，使得這條規(guī)定對(duì)促進(jìn)古民居維護(hù)的作用有限；《山西省人民政府關(guān)于加強(qiáng)歷史文化名鎮(zhèn)名村保護(hù)工作的意見(jiàn)》明確提出“設(shè)立古村鎮(zhèn)保護(hù)專項(xiàng)資金”，但卻沒(méi)有資金來(lái)源、使用與管理等方面的配套政策，特別是缺失對(duì)社會(huì)、民間資金的鼓勵(lì)性政策引導(dǎo)，導(dǎo)致專項(xiàng)保護(hù)資金政策難以落實(shí)，在平遙等地調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)亓腥胧〖?jí)以上名村名鎮(zhèn)的古村鎮(zhèn)并沒(méi)有享受任何補(bǔ)貼，極大地影響了地方政府的申報(bào)和保護(hù)熱情；同時(shí)，現(xiàn)有政策雖然對(duì)古民居使用保護(hù)提出要求，但沒(méi)有鼓勵(lì)原住民“留住”老宅、或鼓勵(lì)“老宅認(rèn)領(lǐng)保護(hù)”等相應(yīng)政策出臺(tái)，古村鎮(zhèn)中老宅“空置”與“一戶兩宅”現(xiàn)象并存，前者大多出現(xiàn)在瀕危類(lèi)古村落，后者則在大部分古村落中普遍存在。

4 政策悖論的破解

4.1 整合現(xiàn)有政策，完善政策功能

為了有利于古村落遺產(chǎn)文化生態(tài)的延續(xù)和古村落人居系統(tǒng)的保持，需要整合現(xiàn)有的針對(duì)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及文物古跡的保護(hù)等方面政策法規(guī)，針對(duì)古村落專門(mén)出臺(tái)既有利于村落保護(hù)和傳承，也有利于村民發(fā)展的政策。同時(shí)，在制定促進(jìn)古村落保護(hù)和發(fā)展的政策中要綜合考慮政策功能，既有促進(jìn)古村落保護(hù)及原住民生活改善的激勵(lì)措施，同時(shí)也要有對(duì)古村落資源保護(hù)和維護(hù)原住民利益等方面的約束和限制功能。如就制定古村落產(chǎn)業(yè)政策來(lái)說(shuō)，既要有對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的激勵(lì)性政策，也要有相應(yīng)的促進(jìn)其承擔(dān)古村落保護(hù)和發(fā)展責(zé)任的約束性政策，如圖1。

表2 古村鎮(zhèn)保護(hù)與減貧的建設(shè)重點(diǎn)與政策需求

圖1 古村落產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策功能

4.2 制定靈活的古村落分類(lèi)保護(hù)和發(fā)展政策

古村落在保存狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、開(kāi)發(fā)利用狀況等方面存在不同的類(lèi)型，其面臨的問(wèn)題和矛盾也不盡相同，因此其政策關(guān)注點(diǎn)或政策需求重點(diǎn)也就存在差異。如對(duì)于保存狀況較好，以旅游業(yè)為主要開(kāi)發(fā)方式的古村落，面臨的主要問(wèn)題是如何保持旅游業(yè)發(fā)展的持續(xù)性、如何在旅游業(yè)發(fā)展過(guò)程中保護(hù)古村落文化的完整性和原生性、如何協(xié)調(diào)旅游企業(yè)、村集體和本地居民的利益以及明確各利益主體的責(zé)權(quán)利等等，相應(yīng)地制定政策的重點(diǎn)，即鼓勵(lì)旅游業(yè)發(fā)展的政策，各利益主體責(zé)權(quán)利的明確規(guī)定以及建立旅游企業(yè)與居民利益協(xié)調(diào)機(jī)制，見(jiàn)表2。

4.2 配套應(yīng)用政策工具，形成完善的政策運(yùn)行系統(tǒng)

政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段或方式。古村落的重生是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，因此，促進(jìn)古村落重生的政策工具需要從財(cái)稅、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、規(guī)劃、保護(hù)及管理等方面入手。同時(shí)需要這些政策工具組合配套應(yīng)用，在各種政策工具發(fā)揮自身功能的同時(shí)和其它政策工具協(xié)調(diào)互補(bǔ)，形成針對(duì)古村落的完善的政策運(yùn)行系統(tǒng)，發(fā)揮各自的激勵(lì)和約束功能。比如產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施需要財(cái)政政策的支持和規(guī)劃政策的約束；而財(cái)政、土地等政策的有效實(shí)施離不開(kāi)管理方面政策的支持。因而，各項(xiàng)政策的合理組合才能實(shí)現(xiàn)政策作用的最優(yōu)發(fā)揮。

4.3 因地制宜，發(fā)揮市縣級(jí)政策對(duì)古村落發(fā)展的直接促進(jìn)作用

在古村落的保護(hù)與發(fā)展中，國(guó)家級(jí)及省級(jí)政策存在“模糊地帶”和功能缺失，這些政策在執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生的矛盾都集中于市縣級(jí)政府，而市縣級(jí)政府部門(mén)比較熟悉農(nóng)村的基層情況，它們代表國(guó)家在農(nóng)村中行使權(quán)力，其政策決定了新建房的形式和保護(hù)民居的方法，所以，市縣級(jí)政策在各級(jí)政策中是最關(guān)鍵的[2]。如臨縣對(duì)于磧口古鎮(zhèn)、西灣村和李家山村的古村落保護(hù)政策較具體，使得在控制促進(jìn)翻建和新建房屋方面能進(jìn)行有效控制；而晉城市對(duì)于煤炭企業(yè)開(kāi)發(fā)古村落的具體激勵(lì)政策也加速了沁河流域古村落的旅游開(kāi)發(fā)步伐。因此，市縣級(jí)政府部門(mén)應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的土地利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的情況制定更為具體的和具有可操作性的促進(jìn)古村落保護(hù)與發(fā)展的政策措施。

[1]邵秀英，田彬.古村落旅游開(kāi)發(fā)的公共管理問(wèn)題研究[J].人文地理，2010,25（3）：120-123.

[2]車(chē)震宇，保繼剛.市縣級(jí)政策與管理在古村落保護(hù)和旅游中的重要性[J].建筑學(xué)報(bào)，2006:45-47.

[3]俞娟，等.基于“政策層面”的古村落鄉(xiāng)土遺產(chǎn)保護(hù)研究——以蘇州東西山古村落保護(hù)規(guī)劃為例[J].規(guī)劃師(論叢)，2009：144-146.

[4]聶存虎.古村落保護(hù)的策略與行動(dòng)研究——以山西下州村為例[D].北京：中央民族大學(xué)，2011:26-27.

[5]雷蕾.中國(guó)古村鎮(zhèn)保護(hù)利用中的悖論現(xiàn)象及其原因[J].人文地理，2012,27（5）：94-97.

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責(zé)任編輯：蔣亞林

TU98

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1674-4144（2017）-08-87（5）

馮衛(wèi)紅，太原師范學(xué)院城鎮(zhèn)與區(qū)域發(fā)展研究所副教授，博士。邵秀英，太原師范學(xué)院管理系教授。

郝從容，太原師范學(xué)院管理系副教授。

教育部人文社科課題“古村落保護(hù)與減貧發(fā)展研究（編號(hào)：11YJA630092）”；山西省人文社科重點(diǎn)研究基地汾河流域科學(xué)發(fā)展研究中心基地項(xiàng)目“汾河流域文化旅游開(kāi)發(fā)研究”。