丁友良

海島型新區(qū)是承載海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展使命的國(guó)家戰(zhàn)略層面的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。海島型新區(qū)的設(shè)立，是國(guó)家發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、實(shí)施海洋開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要舉措。目前以海洋經(jīng)濟(jì)為主題的國(guó)家級(jí)新區(qū)——浙江舟山群島新區(qū)既是我國(guó)第四個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，又是我國(guó)現(xiàn)存的18個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)中唯一的海島型新區(qū)，更是我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中唯一獲準(zhǔn)建設(shè)自由貿(mào)易港區(qū)的國(guó)家級(jí)新區(qū)。與大陸型新區(qū)相比，海島型新區(qū)獨(dú)特的地理位置、復(fù)雜的地域構(gòu)成和獨(dú)具的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，對(duì)于實(shí)施國(guó)家的海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，具有無(wú)可替代的作用。

當(dāng)然，海島型新區(qū)要實(shí)現(xiàn)國(guó)家所賦予的戰(zhàn)略功能，離不開(kāi)高效運(yùn)作的行政體制。本文專門就海島型新區(qū)的功能區(qū)體制改革問(wèn)題進(jìn)行探討和研究。

一、海島型新區(qū)與大陸型新區(qū)的差異性分析

海島型新區(qū)作為國(guó)家級(jí)新區(qū)的特例，與大陸型新區(qū)相比，在區(qū)域位置、功能定位、資源稟賦上有其自身不同的特點(diǎn)。

（一）海島型新區(qū)特殊的區(qū)域位置

比較海島型新區(qū)與大陸型新區(qū)的區(qū)域位置和分布可以看出，大陸型新區(qū)最初都是在直轄市中設(shè)立的，上海、天津、重慶三個(gè)直轄市各設(shè)立一個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)。之所以如此，是因?yàn)橹陛犑性谖覈?guó)的改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有突出的地位，在直轄市設(shè)立新區(qū)可以更好地發(fā)揮其區(qū)位優(yōu)勢(shì)和對(duì)周邊經(jīng)濟(jì)的輻射帶動(dòng)作用，如上?？梢詭?dòng)華東及長(zhǎng)江三角洲地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、天津可以帶動(dòng)華北尤其是環(huán)渤海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、重慶可以帶動(dòng)西南部及長(zhǎng)江上游的經(jīng)濟(jì)。隨著三個(gè)直轄市所屬新區(qū)的成功運(yùn)作，國(guó)家現(xiàn)在開(kāi)始有選擇地在不同省份推廣這種模式，目前已設(shè)立了18個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，從今后的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，可能會(huì)在每個(gè)省都設(shè)立一個(gè)新區(qū)，以帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

而海島型新區(qū)至今只有一個(gè)即浙江舟山群島新區(qū)。國(guó)家之所以會(huì)在海島舟山設(shè)立新區(qū)，是因?yàn)椤爸凵饺簫u新區(qū)處于我國(guó)南北海運(yùn)大通道和長(zhǎng)江黃金水道交匯地帶，是江海聯(lián)運(yùn)的重要樞紐，是我國(guó)伸入環(huán)太平洋經(jīng)濟(jì)圈的前沿地區(qū)，也是我國(guó)擴(kuò)大開(kāi)放、通聯(lián)世界的戰(zhàn)略門戶”，具有得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。目前舟山是我國(guó)沿海五大港口群中港口分布最為密集、吞吐量最大的長(zhǎng)三角港口群的重要樞紐港，途經(jīng)我國(guó)的7條國(guó)際主航線中有6條經(jīng)過(guò)舟山海域，戰(zhàn)略地位十分突出。

（二）海島型新區(qū)特色的功能定位

雖然大陸型新區(qū)也有各自不同的功能定位，但總體上都是定位于打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心、產(chǎn)業(yè)基地和各類示范區(qū)。如重慶兩江新區(qū)定位于先進(jìn)制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地及區(qū)域金融中心和創(chuàng)新中心；天津?yàn)I海新區(qū)要成為現(xiàn)代制造業(yè)與研發(fā)轉(zhuǎn)化基地和國(guó)際物流中心；上海浦東新區(qū)要成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)中心、國(guó)際金融中心、國(guó)際貿(mào)易中心、國(guó)際航運(yùn)中心。此外，甘肅蘭州新區(qū)要打造向西開(kāi)放的重要戰(zhàn)略平臺(tái)和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)；廣州南沙新區(qū)要打造粵港澳全面合作示范區(qū)；貴州貴安新區(qū)要打造內(nèi)陸開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新高地、創(chuàng)新發(fā)展試驗(yàn)區(qū)；福建福州新區(qū)要打造兩岸合作重要承載區(qū)和東南沿海重要現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基地等。

與大陸型新區(qū)不同，海島型新區(qū)圍繞“?！弊诌M(jìn)行功能定位。根據(jù)《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（國(guó)務(wù)院于2013年1月23日正式批復(fù)），其戰(zhàn)略定位是要通過(guò)發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)來(lái)打造“浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展先導(dǎo)區(qū)、全國(guó)海洋綜合開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)和長(zhǎng)江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極”，并據(jù)此確立了五大發(fā)展目標(biāo)，即要成為“我國(guó)大宗商品儲(chǔ)運(yùn)中轉(zhuǎn)加工交易中心、東部地區(qū)重要的海上開(kāi)放門戶、重要的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)基地、海洋海島綜合保護(hù)開(kāi)發(fā)示范區(qū)和陸海統(tǒng)籌發(fā)展先行區(qū)”。

（三）海島型新區(qū)獨(dú)有的資源稟賦

作為海島型新區(qū)，與之前設(shè)立的大陸型新區(qū)相比，雖然“存在著重大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、土地等基礎(chǔ)要素制約明顯、國(guó)際化和專業(yè)化高端人才緊缺、金融和信息服務(wù)能力比較薄弱”等問(wèn)題，但也具備獨(dú)有的資源稟賦。目前舟山群島作為我國(guó)唯一的海島型新區(qū)，擁有1390個(gè)島嶼及2.08萬(wàn)平方公里的鄰近海域。這為新區(qū)發(fā)展提供了良好的資源稟賦：一是岸線資源。眾多海島帶來(lái)了豐富的岸線資源，其中深水岸線總長(zhǎng)達(dá)270多公里，建港條件十分優(yōu)越。二是海洋生物資源。舟山群島是我國(guó)近海最大的漁場(chǎng)，各類海洋生物資源非常豐富，可以說(shuō)是我國(guó)海洋生物的基因庫(kù)。三是能源資源。海島型新區(qū)海域的油氣及近海風(fēng)能、潮流能等資源也非常富集，開(kāi)發(fā)利用前景廣闊。四是旅游資源。海島風(fēng)情、宜人氣候、優(yōu)質(zhì)空氣及深厚的佛教與海洋文化底蘊(yùn)，使之成為我國(guó)海洋旅游重點(diǎn)區(qū)域。這些資源稟賦為海島型新區(qū)構(gòu)建和發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)體系奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、海島型新區(qū)功能區(qū)體制面臨的問(wèn)題

（一）海島因素所帶來(lái)的問(wèn)題

作為依托海域與島群設(shè)置功能區(qū)的海島型新區(qū)，與大陸型新區(qū)相比，其復(fù)雜的地域構(gòu)成，對(duì)構(gòu)建精簡(jiǎn)高效的管理體制帶來(lái)了不少的挑戰(zhàn)。

1.難以實(shí)現(xiàn)扁平化管理。雖然隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，減少管理層級(jí)擴(kuò)大管理幅度實(shí)現(xiàn)扁平化管理是一種必然趨勢(shì)，但是海島型新區(qū)陸域面積狹小、海域面積廣闊、群島星羅棋布的地域特點(diǎn)，使得其難以撤銷在大陸型新區(qū)不可能存在的層級(jí)和行政建制。如浙江舟山群島新區(qū)所屬的嵊泗縣東極鎮(zhèn)、花鳥(niǎo)鄉(xiāng)等，若論其面積，在大陸型新區(qū)里是絕無(wú)可能設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的。而在海島型新區(qū)，由于這種能帶來(lái)豐富岸線資源的海島造成了交通的阻隔，為了有效管理島域人口而不得不以島建鎮(zhèn)、以島設(shè)鄉(xiāng)。這些眾多分散而相對(duì)獨(dú)立的海島鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制在一定程度上阻礙了扁平化管理的實(shí)現(xiàn)。

2.難以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。海島型新區(qū)普遍存在的以島建鎮(zhèn)、以島設(shè)鄉(xiāng)狀況不僅使其難以實(shí)現(xiàn)扁平化管理，而且也不利于政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。這已從兩個(gè)方面體現(xiàn)出來(lái)了：

一是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面來(lái)看。每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制就必定有一整套標(biāo)配的機(jī)構(gòu)和人員（每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都必須有黨委、政府、人大及相應(yīng)機(jī)構(gòu)），盡管與大陸型新區(qū)相比這套標(biāo)配的機(jī)構(gòu)和人員相對(duì)于所管理的面積與人口來(lái)說(shuō)不相稱，但是少了這套標(biāo)配的機(jī)構(gòu)和人員既可能違背相關(guān)法律也會(huì)造成管理困難。而要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)標(biāo)配的機(jī)構(gòu)和人員與所管理的面積與人口相稱，就必須撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但相互隔離的海島限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的調(diào)整空間。而海島鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以調(diào)整和撤并，勢(shì)必造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)及人員也難以精簡(jiǎn)。

二是從縣區(qū)職能部門來(lái)看。由于海島鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以撤并，這使得縣區(qū)職能部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站、所、處等機(jī)構(gòu)和人員也難以精簡(jiǎn)。究其原因，對(duì)比大陸型新區(qū)就可明了。在大陸型新區(qū)由于陸域交通便利，縣區(qū)不一定要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐機(jī)構(gòu)。即使派駐機(jī)構(gòu)，在便利交通條件下每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所管理的區(qū)域范圍也比較廣，這使得在同等管理區(qū)域面積下鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建制數(shù)量也相對(duì)較少，因而縣區(qū)職能部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)總量也相對(duì)要少。相反，海島型新區(qū)以島建鎮(zhèn)、以島設(shè)鄉(xiāng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量難以減少同樣使得縣區(qū)職能部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)總量和人員也難以精簡(jiǎn)。

3.難以構(gòu)建高效的海洋管理體制。與大陸型新區(qū)不同，海島型新區(qū)肩負(fù)著創(chuàng)新海洋開(kāi)發(fā)管理模式的使命，如《舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》中所提出的“五大發(fā)展目標(biāo)”之一就是要成為“海洋海島綜合保護(hù)開(kāi)發(fā)示范區(qū)”。也就是今后在海洋海島開(kāi)發(fā)的同時(shí)又要管理好海洋海島資源。而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)面臨的困難也很明顯。

一是當(dāng)前我國(guó)海洋海島的綜合開(kāi)發(fā)和保護(hù)法律保障不足。例如，我國(guó)雖有《海島保護(hù)法》，“但是沒(méi)有涉及到由司法機(jī)關(guān)追究濫用行政職權(quán)、或行政不作為等的行政違法責(zé)任……由誰(shuí)起訴追究行政違法行為的民事責(zé)任，立法上不明確”。此外，“《海島保護(hù)法》僅僅賦予普通的單位和個(gè)人到政府的環(huán)境保護(hù)部門舉報(bào)的權(quán)利，而沒(méi)有訴諸司法救濟(jì)”，使得“政府在海島保護(hù)上的不作為、濫作為的現(xiàn)象由于沒(méi)有司法上的監(jiān)督機(jī)制，在社會(huì)中頻頻發(fā)生環(huán)境問(wèn)題”。隨著海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在海洋及海島的開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)上的矛盾必然會(huì)進(jìn)一步加劇，從而對(duì)我國(guó)有限的相關(guān)法律提出了新的挑戰(zhàn)。

二是海上行政執(zhí)法多頭管理、職責(zé)交叉、執(zhí)法效率不高等問(wèn)題難以有效解決。目前，除了海洋與漁業(yè)部門對(duì)海域的統(tǒng)一管理外，還有海事、環(huán)保、國(guó)土、水利等部門根據(jù)各自職能，分別對(duì)海洋航運(yùn)、海洋環(huán)境保護(hù)、海洋礦產(chǎn)資源、沿海堤防和灘涂進(jìn)行管理，如在海砂開(kāi)采整治中，國(guó)土部門行使礦產(chǎn)許可執(zhí)法，海洋部門行使海域使用許可執(zhí)法，海事部門行使采砂影響航道和運(yùn)輸安全執(zhí)法。在船舶污染海洋環(huán)境管理方面，漁業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管漁港內(nèi)的海洋環(huán)境污染，海事部門負(fù)責(zé)商港內(nèi)的非軍事船舶造成的環(huán)境污染，但事實(shí)上漁港、商港兼用非常普遍（如舟山的沈家門港），其中的船舶污染海洋環(huán)境事件管理就存在交叉問(wèn)題。而從中央到省、市、縣，沿海地區(qū)都有相應(yīng)的海上行政執(zhí)法隊(duì)伍，而且多支執(zhí)法隊(duì)伍各自為政。如在海洋與漁業(yè)管理方面，國(guó)家層面的有國(guó)家海洋局東海分局海監(jiān)四支隊(duì)、中國(guó)海警局浙江省總隊(duì)二支隊(duì)二大隊(duì)（擬計(jì)劃在舟山設(shè)立海警三支隊(duì)）；地方層面的有省海洋與漁業(yè)執(zhí)法總隊(duì)，市縣（區(qū)）級(jí)的海洋與漁業(yè)執(zhí)法支隊(duì)（大隊(duì)）。此外，還有海事、邊防、海關(guān)緝私、港航等執(zhí)法機(jī)構(gòu)。由于條塊分割，多支執(zhí)法隊(duì)伍各不隸屬，分散執(zhí)法，且沒(méi)有強(qiáng)有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，容易產(chǎn)生多頭管理、重復(fù)管理，也容易發(fā)生有利的爭(zhēng)著要管、無(wú)利的相互推諉現(xiàn)象。

4.難以形成大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)功能園區(qū)。海島型新區(qū)是依托海域與群島而設(shè)立的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。而海域上群島分布離散性強(qiáng)，島上陸地面積又狹小，因此不可能像大陸型新區(qū)那樣構(gòu)建大規(guī)模的開(kāi)發(fā)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)功能園區(qū)，只能是依島建立功能園區(qū)或按地域與開(kāi)發(fā)性質(zhì)相近的幾個(gè)島嶼合起來(lái)設(shè)立功能園區(qū)。以浙江舟山群島新區(qū)為例，新區(qū)之下設(shè)有新城、六橫、金塘、普朱、海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等五個(gè)次級(jí)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。除了新城功能區(qū)在舟山本島區(qū)域設(shè)立之外，金塘功能區(qū)與六橫功能區(qū)分別是在金塘島和六橫島上依島設(shè)立，普朱功能區(qū)則是將原來(lái)的普陀山島和朱家尖島合起來(lái)設(shè)立的，舟山海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)則更是跨縣區(qū)包括多個(gè)島嶼。

海島地理特性不僅制約經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的發(fā)展，而且由于島際交通阻隔造成管理上的不便。如普陀山-朱家尖管委會(huì)在很長(zhǎng)時(shí)間難以實(shí)質(zhì)運(yùn)作，只好采用“管委會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，普陀山、朱家尖分塊運(yùn)作，逐步融合一體化發(fā)展”的辦法來(lái)漸進(jìn)推進(jìn)。同樣，舟山海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)雖然總規(guī)劃面積有98平方公里左右，但由于涉及到金塘島、六橫島、衢山島、舟山島西北部、岱山島西部、泗礁島、朱家尖島、洋山島、長(zhǎng)涂島、蝦峙島等區(qū)塊，范圍分散，所以集聚區(qū)管委會(huì)只能直接負(fù)責(zé)舟山經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和舟山港綜合保稅區(qū)這兩個(gè)區(qū)塊（約33平方公里）的開(kāi)發(fā)建設(shè)。其他區(qū)塊只能由各縣（區(qū)）和金塘、六橫功能區(qū)管委會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)建設(shè)。

（二）功能區(qū)共性因素所造成的問(wèn)題

1.行政主體資格問(wèn)題。功能區(qū)管委會(huì)是否具有行政主體資格存在較大爭(zhēng)議，因?yàn)槿珖?guó)人大制定出臺(tái)的相關(guān)法律都沒(méi)有涉及功能區(qū)管委會(huì)。就連地方組織法也沒(méi)有功能區(qū)的相關(guān)條款，這使得功能區(qū)管委會(huì)在國(guó)家行政序列中沒(méi)有明確的法律地位，功能區(qū)管委會(huì)以自己的名義進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理面臨很多法律問(wèn)題。因行政主體資格爭(zhēng)議、行政行為不適格引起的法律糾紛屢有發(fā)生，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的“先行先試”面臨著難以逾越的法律門檻。

2.與所在地政府的關(guān)系問(wèn)題。功能區(qū)的發(fā)展建設(shè)離不開(kāi)當(dāng)?shù)卣呐浜吓c支持。但在功能區(qū)的實(shí)際運(yùn)作中，兩者關(guān)系較難協(xié)調(diào)好。從表面來(lái)看是因?yàn)楣δ軈^(qū)所在地政府沒(méi)有完全配合功能區(qū)做好社會(huì)管理等工作，如沒(méi)有配合功能區(qū)做好與招商引資、項(xiàng)目落地等密不可分的征地拆遷工作，從而影響功能區(qū)的開(kāi)發(fā)進(jìn)程；從深層次分析是因?yàn)榭陀^上行政區(qū)與功能區(qū)也存在著競(jìng)爭(zhēng)。由于功能區(qū)所在的行政區(qū)政府也承受著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的考核壓力，需要通過(guò)招商引資來(lái)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這樣在極端情況下會(huì)產(chǎn)生功能區(qū)與行政區(qū)各自為政、重復(fù)招商、無(wú)序開(kāi)發(fā)等惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，更不用說(shuō)相互配合協(xié)作了。

3.與上級(jí)部門的關(guān)系問(wèn)題。功能區(qū)管委會(huì)與上級(jí)政府部門之間存在以下問(wèn)題：一是管委會(huì)的“大部制”難以獲得上級(jí)部門支持。精干高效的管委會(huì)基本上都采用“大部制”的形式，不會(huì)像行政區(qū)政府那樣實(shí)行機(jī)構(gòu)的上下對(duì)口設(shè)置來(lái)承接上級(jí)政府部門的相關(guān)工作。這一方面會(huì)使其缺少足夠人手來(lái)應(yīng)付上級(jí)眾多部門的各項(xiàng)事務(wù)和各類會(huì)議，從而引起上級(jí)政府部門的不滿，另一方面也使其難以獲得上級(jí)政府部門在資源方面的支持。

二是管委會(huì)難以管理上級(jí)政府部門在功能區(qū)的派駐機(jī)構(gòu)。功能區(qū)與上級(jí)政府部門派駐機(jī)構(gòu)的關(guān)系難處理，一方面是因?yàn)閮烧咧g職責(zé)劃分無(wú)章可循，另一方面由于工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)、國(guó)土、規(guī)劃等部門在功能區(qū)的派駐機(jī)構(gòu)是實(shí)行垂直管理的，在人事任免和工作考核上功能區(qū)沒(méi)有發(fā)言權(quán)，因而難以獲得派駐機(jī)構(gòu)的尊重。

三是管委會(huì)所獲授權(quán)得不到有效落實(shí)。主要表現(xiàn)為功能區(qū)所享有特殊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，在細(xì)化和具體落實(shí)過(guò)程中，相關(guān)職能部門不予認(rèn)同和支持。尤其是一些關(guān)鍵權(quán)力如相對(duì)獨(dú)立的開(kāi)發(fā)建設(shè)決策權(quán)、財(cái)政權(quán)和人事權(quán)等難以完全到位。

4.功能區(qū)管委會(huì)自身職能定位問(wèn)題。功能區(qū)管委會(huì)自身職能定位存在兩難。如果基于功能區(qū)設(shè)置的初始目的，功能區(qū)管委會(huì)應(yīng)定位于單一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，那么由于體制及利益方面的原因社會(huì)管理工作難以得到所在地政府的有效配合，從而會(huì)影響功能區(qū)的開(kāi)發(fā)進(jìn)程；如果基于功能區(qū)的現(xiàn)實(shí)環(huán)境，功能區(qū)管委會(huì)需要全方位履行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理職能，那么勢(shì)必要增加機(jī)構(gòu)和人員，體現(xiàn)不出其精干高效的體制優(yōu)勢(shì)。

（三）體制改革不到位所引起的問(wèn)題

從作為全國(guó)唯一的海島型新區(qū)——舟山群島新區(qū)來(lái)看，它是個(gè)全域性新區(qū)，整個(gè)舟山群島（舟山市）就是一個(gè)大的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。而在這個(gè)大功能區(qū)下面，又設(shè)立了新城、六橫、金塘、普朱、海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等5個(gè)次級(jí)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。目前無(wú)論是新區(qū)層面還是次級(jí)功能區(qū)層面，都存在需要進(jìn)一步改革完善的問(wèn)題。

1.新區(qū)層面體制改革不到位所引起的問(wèn)題。從新區(qū)層面來(lái)講，舟山群島新區(qū)作為一個(gè)大的功能區(qū)，其管理模式就是一種典型的“管委會(huì)+建制政府”模式。從目前運(yùn)作來(lái)看，其存在兩大明顯的問(wèn)題：一是新區(qū)管委會(huì)與市政府沒(méi)有明確的職能分工。從宏觀職能層面來(lái)看，雖然作為省委、省政府派出機(jī)構(gòu)的新區(qū)黨工委、管委會(huì)負(fù)有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織推進(jìn)新區(qū)開(kāi)發(fā)、建設(shè)與管理之責(zé)，但由于其與市委市政府實(shí)行“兩塊牌子、一套班子”，所以不存在工作上的區(qū)分；從微觀職能層面來(lái)看，相關(guān)文件并沒(méi)有列出某項(xiàng)具體職能是由新區(qū)管委會(huì)來(lái)承擔(dān)而不是由市政府來(lái)承擔(dān)。這意味著在日常實(shí)際工作中，新區(qū)管委會(huì)沒(méi)有具體明確的工作可做。

二是新區(qū)管委會(huì)缺少支撐其實(shí)質(zhì)運(yùn)作的必要機(jī)構(gòu)。除了5個(gè)次級(jí)功能區(qū)管委會(huì)名義上是新區(qū)管委會(huì)的直屬機(jī)構(gòu)（實(shí)際上有的由縣區(qū)托管），新區(qū)黨工委、管委會(huì)的其他工作部門與市委市政府都是“同一套班子”。也就是說(shuō)，真正可以讓新區(qū)管委會(huì)以自己名義獨(dú)立管理的只有幾個(gè)次級(jí)功能區(qū)管委會(huì)。但即便如此，新區(qū)管委會(huì)內(nèi)部也缺少相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)去管理和協(xié)調(diào)次級(jí)功能區(qū)管委會(huì)。所以新區(qū)管委會(huì)只有上面與市委市府共有的“大腦”中樞而沒(méi)有下面自己的“手腳”，即缺少支撐其具體獨(dú)立運(yùn)作的組織基礎(chǔ)和必要機(jī)構(gòu)，難以正常運(yùn)作。

2.次級(jí)功能區(qū)層面體制改革不到位所引起的問(wèn)題。由于在次級(jí)功能區(qū)層面實(shí)行縣區(qū)托管功能區(qū)和功能區(qū)整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，這導(dǎo)致兩大不良后果：一是托管導(dǎo)致功能區(qū)權(quán)力弱化。由縣區(qū)受托管理的功能區(qū)有金塘、六橫，此外海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)負(fù)責(zé)人由定海區(qū)委書(shū)記兼任，這在一定程度上也帶有托管的性質(zhì)。功能區(qū)由同行政級(jí)別的縣區(qū)托管后，一方面造成功能區(qū)地位矮化、權(quán)力受限，因?yàn)樾聟^(qū)賦予功能區(qū)的人事權(quán)和財(cái)政權(quán)都被縣區(qū)剝奪了；另一方面也導(dǎo)致了辦事環(huán)節(jié)增多效率降低，因?yàn)楸豢h區(qū)托管后管委會(huì)各職能處室不能直接對(duì)接市局而必須經(jīng)過(guò)區(qū)局環(huán)節(jié)。

二是整合導(dǎo)致各自職能淡化。由于次級(jí)功能區(qū)基本上采用“管委會(huì)+建制政府”模式，即正處級(jí)的功能區(qū)管委會(huì)整合了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道機(jī)關(guān)。其中，管委會(huì)的黨群工作部掛鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委牌子，管委會(huì)的社會(huì)發(fā)展局掛鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府牌子，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政班子成為管委會(huì)的中層干部。雖然這種體制模式使功能區(qū)管委會(huì)在社會(huì)管理方面能得到所在地政府的配合，但也導(dǎo)致各自職能難以充分履行。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道機(jī)關(guān)來(lái)看，其運(yùn)作難以正?；?。究其原因，一方面是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)街道黨政班子成為了功能區(qū)的中層干部，沒(méi)有獨(dú)立決策權(quán)，缺乏履職動(dòng)力；另一方面是因?yàn)檎虾蠊芪瘯?huì)其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)瓜分了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的部分職權(quán)，這使掛鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政牌子、專職承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職能的“黨群工作部”和“社會(huì)發(fā)展局”無(wú)法全面履行基層管理職責(zé)。

從功能區(qū)來(lái)看，其核心職能被淡化。發(fā)展經(jīng)濟(jì)是功能區(qū)的核心職能，但是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道并入功能區(qū)后，在開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中積累的各類社會(huì)矛盾都需要功能區(qū)管委會(huì)來(lái)直接處理。功能區(qū)管委會(huì)為此花費(fèi)了大量精力，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)核心職能反而被淡化了。

三、海島型新區(qū)功能區(qū)體制改革深化路徑

（一）針對(duì)海島因素所帶來(lái)的問(wèn)題

1.從實(shí)際出發(fā)確定管理層級(jí)與機(jī)構(gòu)規(guī)模。針對(duì)海島因素所帶來(lái)的難以實(shí)現(xiàn)扁平化管理以及難以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員的問(wèn)題，我們必須從海島的離散特性的實(shí)際出發(fā)，不能一味地追求扁平化和機(jī)構(gòu)及人員的精簡(jiǎn)。其實(shí)，即使在一些大陸型新區(qū)，雖然在體制改革過(guò)程中總體上是按照“小政府、大社會(huì)”的理念和“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效”的原則來(lái)設(shè)置機(jī)構(gòu)，但也會(huì)根據(jù)新區(qū)發(fā)展的實(shí)際需要，動(dòng)態(tài)、靈活、務(wù)實(shí)地調(diào)整和設(shè)置相應(yīng)的工作部門和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。典型的如上海浦東新區(qū)，1993年成立的浦東新區(qū)管委會(huì)時(shí)只設(shè)10個(gè)職能機(jī)構(gòu)，而現(xiàn)在的浦東新區(qū)政府部門已達(dá)到28個(gè)，而這都是應(yīng)浦東新區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的需要而設(shè)置的。

浦東新區(qū)這種從實(shí)際出發(fā)設(shè)置機(jī)構(gòu)的思路值得學(xué)習(xí)。今后海島型新區(qū)功能區(qū)體制改革也要從各個(gè)島嶼鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理實(shí)際需要出發(fā)，靈活確定管理層級(jí)、管理幅度以及機(jī)構(gòu)與人員的數(shù)量。

2.因地制宜確定次級(jí)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。鑒于海島地理特性不僅制約經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的發(fā)展，而且由于島際交通阻隔造成管理上的不便，因此今后在次級(jí)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)及特定產(chǎn)業(yè)園區(qū)的設(shè)置上，一方面要依島而設(shè)，盡量做到“一島一園區(qū)”，這樣便于集中管理；另一方面對(duì)于確實(shí)需要跨島嶼設(shè)立經(jīng)濟(jì)功能區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的，為了便于管理可以采取以下兩種方式：一是管理重心下沉，充實(shí)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及社區(qū)人員，配強(qiáng)基層管理力量，而在管委會(huì)層面則盡量做到精簡(jiǎn)精干；二是在規(guī)劃的特定產(chǎn)業(yè)園區(qū)范圍內(nèi)不設(shè)專門的管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而按屬地化原則進(jìn)行管理，注重在產(chǎn)業(yè)層面的配套合作。典型的如為“波音737完工和交付中心”項(xiàng)目量身定制的舟山航空產(chǎn)業(yè)園，它以“一園兩區(qū)”的方式協(xié)同布局，即舟山航空產(chǎn)業(yè)園由飛機(jī)制造園區(qū)和零部件制造園區(qū)組成，前者位于朱家尖島，后者位于舟山本島。這樣通過(guò)一個(gè)產(chǎn)業(yè)園兩個(gè)行政管理區(qū)域，行政上屬地管理，產(chǎn)業(yè)上一體規(guī)劃，可以彌補(bǔ)海島型新區(qū)陸地面積狹小，難以形成大片規(guī)模經(jīng)濟(jì)功能園區(qū)的問(wèn)題。

3.深入開(kāi)展海洋綜合行政執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法。海島型新區(qū)在建設(shè)“海洋海島綜合保護(hù)開(kāi)發(fā)示范區(qū)”過(guò)程中，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)海洋海島的綜合開(kāi)發(fā)和保護(hù)法律保障不足問(wèn)題，可以通過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立的“新區(qū)建設(shè)部省際聯(lián)席會(huì)議”的途徑向上反映，通過(guò)相關(guān)部委來(lái)推動(dòng)完善相關(guān)立法。在此之前，重點(diǎn)是要解決海上行政執(zhí)法多頭管理、職責(zé)交叉、執(zhí)法效率不高等問(wèn)題。主要的措施是要深入開(kāi)展海洋綜合行政執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法。具體思路是：

對(duì)新區(qū)管轄內(nèi)的涉海執(zhí)法部門的執(zhí)法職能進(jìn)行整合，將執(zhí)法職能統(tǒng)一劃歸到新成立的海洋綜合行政執(zhí)法局。海洋綜合行政執(zhí)法局除了應(yīng)履行海洋與漁業(yè)部門的全部執(zhí)法職能外，又應(yīng)統(tǒng)一履行有關(guān)灘涂圍墾（原屬水利水務(wù)部門）、海域礦產(chǎn)資源開(kāi)采（原屬國(guó)土資源部門）、海底文物保護(hù)（原屬文廣新聞部門）以及港政、航政和運(yùn)政（原屬港航管理部門）等方面的執(zhí)法職能。同時(shí)將相應(yīng)的編制與人員也劃歸海洋綜合行政執(zhí)法局。

對(duì)中央垂直管理的邊防、海上輯私、海事、海警等部門，其涉海行政執(zhí)法職能近期難以整合到地方海洋綜合行政執(zhí)法局，可通過(guò)聯(lián)合執(zhí)法的形式來(lái)提高執(zhí)法效率。同時(shí)要構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相互協(xié)作的海洋行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制。

（二）針對(duì)功能區(qū)自身因素所造成的問(wèn)題

1.推動(dòng)立法來(lái)解決功能區(qū)管委會(huì)行政主體資格不確定問(wèn)題。一是通過(guò)省委、省政府、省人大以及“新區(qū)建設(shè)部省際聯(lián)席會(huì)議”等多種途徑，向中央和全國(guó)人大建議對(duì)功能區(qū)進(jìn)行專門立法，賦予經(jīng)濟(jì)功能區(qū)相應(yīng)級(jí)別的行政主體資格。

二是通過(guò)地方人大立法，來(lái)給功能區(qū)賦權(quán)。這在大陸型新區(qū)已有這方面的嘗試。如2002年的《天津?yàn)I海新區(qū)條例》、2013年的《重慶市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于重慶兩江新區(qū)行政管理事項(xiàng)的決定》，都是以地方性法規(guī)的形式向新區(qū)管委會(huì)授權(quán)。

2.通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)協(xié)調(diào)功能區(qū)與所在地政府的關(guān)系。功能區(qū)管委會(huì)的管理職能難定位、功能區(qū)管委會(huì)與所在地政府的關(guān)系難協(xié)調(diào)，究其原因是功能區(qū)管委會(huì)與所在地政府在利益上的不一致。如果沒(méi)有在制度上進(jìn)行合理的設(shè)計(jì)來(lái)平衡雙方的利益，那么即使上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下行政命令要兩者相互配合搞好工作，在實(shí)際工作中仍然會(huì)相互扯皮、相互沖突。這方面重慶兩江新區(qū)與天津?yàn)I海新區(qū)作了有益的探索。前者通過(guò)共同組建開(kāi)發(fā)公司來(lái)建立功能區(qū)與行政區(qū)的利益紐帶，實(shí)現(xiàn)雙方都能從相互配合中獲益；而后者采用徹底的思路，先是撤銷三個(gè)行政區(qū)，將其改為城區(qū)管委會(huì)，若干年后又將城區(qū)管委會(huì)也撤銷了，這樣徹底避免了行政區(qū)與功能區(qū)的沖突。雖然海島型新區(qū)具體情況不一樣，但兩地的做法值得借鑒和學(xué)習(xí)。

3.爭(zhēng)取有利政策來(lái)改善功能區(qū)與上級(jí)政府部門的關(guān)系。在與上級(jí)政府各部門的關(guān)系中，功能區(qū)遇到的管委會(huì)的“大部制”難以獲得上級(jí)部門支持、上級(jí)政府職能部門派駐功能區(qū)的機(jī)構(gòu)難管理、管委會(huì)所獲授權(quán)得不到有效落實(shí)等問(wèn)題，既不能通過(guò)立法來(lái)解決，也不能通過(guò)利益協(xié)調(diào)來(lái)解決，最終還是需要獲得上級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的支持爭(zhēng)取有利政策才能解決。從實(shí)際問(wèn)題來(lái)看，解決管委會(huì)體制面臨的“大部制”困境的關(guān)鍵，一要適當(dāng)增加功能區(qū)編制，使其有足夠的人員能積極配合上級(jí)政府部門的工作，二要爭(zhēng)取上級(jí)部門對(duì)功能區(qū)在資源方面的支持；解決管委會(huì)與派駐機(jī)構(gòu)的關(guān)系較難規(guī)范問(wèn)題的關(guān)鍵，是在垂直管理部門派駐功能區(qū)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人的任命和考核上，功能區(qū)要有發(fā)言權(quán)，這樣才能使其配合做好功能區(qū)的工作；解決管委會(huì)所獲授權(quán)得不到相關(guān)職能部門認(rèn)可而難以落實(shí)問(wèn)題的關(guān)鍵，是功能區(qū)要在上級(jí)原則性授權(quán)的基礎(chǔ)上一方面要據(jù)理力爭(zhēng)，另一方面要爭(zhēng)取上級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的支持。

（三）針對(duì)體制改革不到位所引起的問(wèn)題

1.新區(qū)層面的改革。第一，長(zhǎng)遠(yuǎn)根本措施：撤掉管委會(huì)牌子，建立新區(qū)政府。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，撤掉管委會(huì)牌子和機(jī)構(gòu)，是大勢(shì)所趨。

首先，從管委會(huì)的性質(zhì)來(lái)看，舟山群島新區(qū)管委會(huì)不是法定的常設(shè)機(jī)構(gòu)，無(wú)法承接由上級(jí)政府下放的各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，也不能以自己的名義獨(dú)立對(duì)外行使行政職權(quán)。這樣新區(qū)管委會(huì)的體制優(yōu)勢(shì)不能充分發(fā)揮，其存在的必要性值得懷疑。

其次，從功能區(qū)管理體制的變遷過(guò)程來(lái)看，建制政府才是成熟的模式。功能區(qū)都會(huì)經(jīng)歷一個(gè)初創(chuàng)期、發(fā)展期和成熟期。不同時(shí)期會(huì)采用不同的管理模式。其中上海浦東新區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)就是完整的經(jīng)歷三個(gè)階段的典型例子，它們?cè)谌齻€(gè)階段分別經(jīng)歷了開(kāi)發(fā)辦—管委會(huì)—新區(qū)政府三種管理體制，即最終都采用了建制政府的管理模式。由此可見(jiàn)，新區(qū)層面最終采用建制政府模式是大勢(shì)所趨，因?yàn)榻ㄖ普哂懈鼜?qiáng)的統(tǒng)籌能力。

最后，從舟山的實(shí)際情況來(lái)看，成立新區(qū)政府具有很大的便利條件。一是因?yàn)橹凵饺簫u新區(qū)是全域性功能區(qū)，新區(qū)范圍與舟山市行政區(qū)劃一致，不用像天津?yàn)I海新區(qū)那樣需要整合行政區(qū)劃后才能成立新區(qū)政府，所以不涉及到大的機(jī)構(gòu)變動(dòng)、人員安置等復(fù)雜的利益問(wèn)題，操作起來(lái)就比較簡(jiǎn)便。二是因?yàn)樾聟^(qū)管委會(huì)依托政府，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)運(yùn)作，也沒(méi)有下屬系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)，所以撤掉管委會(huì)牌子不會(huì)遇到太大阻力。

第二，近期微調(diào)方案：完善管委會(huì)架構(gòu)，合理界定職能。如果著眼于近期舟山群島新區(qū)上層架構(gòu)的穩(wěn)定，那么可以考慮完善現(xiàn)有的管委會(huì)架構(gòu)，重要的是要合理界定其具體職能，從職能出發(fā)來(lái)完善新區(qū)管委會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)。

一是合理界定新區(qū)管委會(huì)日常管理職能。今后新區(qū)黨工委、管委會(huì)要把主要精力放在對(duì)次級(jí)功能區(qū)招商項(xiàng)目的管理上，做好項(xiàng)目考核、項(xiàng)目協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌安排上，避免項(xiàng)目引進(jìn)上的惡性競(jìng)爭(zhēng)和隨意放棄。

二是完善新區(qū)管委會(huì)組織架構(gòu)。新區(qū)黨工委、管委會(huì)的具體職能定位為以項(xiàng)目為抓手，來(lái)推進(jìn)次級(jí)功能區(qū)建設(shè)，所以相應(yīng)地在新區(qū)黨工委、管委會(huì)之下新設(shè)“項(xiàng)目辦”來(lái)專門從事對(duì)次級(jí)功能區(qū)的項(xiàng)目管理、協(xié)調(diào)和考核工作。

2.次級(jí)功能區(qū)層面的改革。第一，長(zhǎng)遠(yuǎn)根本措施：撤銷區(qū)級(jí)建制，次級(jí)功能區(qū)和街鎮(zhèn)由市里直管。長(zhǎng)遠(yuǎn)根本措施著眼于從根本上解決次級(jí)功能區(qū)與行政區(qū)之間的矛盾。具體思路就是基于扁平化管理理念，減少行政層級(jí)，撤銷定海與普陀兩個(gè)區(qū)級(jí)行政建制，次級(jí)功能區(qū)和街鎮(zhèn)由市里直管。具體可參照上海浦東新區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)的做法。

第二，近期微調(diào)方案：轉(zhuǎn)變整合方式，次級(jí)功能區(qū)由新區(qū)管委會(huì)直管。近期微調(diào)方案著眼于機(jī)構(gòu)和人員的穩(wěn)定，主要措施有兩項(xiàng)：

一是轉(zhuǎn)變功能區(qū)對(duì)街鎮(zhèn)的整合方式。原來(lái)的那種虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層級(jí)、把鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道機(jī)關(guān)完全融合到功能區(qū)管委會(huì)的做法既不利于各自職能的履行，又在一定程度上有違憲違法之嫌。今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道應(yīng)獨(dú)立設(shè)置，在組織機(jī)構(gòu)上不再與功能區(qū)管委會(huì)融合。功能區(qū)管委會(huì)可受縣區(qū)委托管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，但雙方按托管權(quán)限和各自職能分層運(yùn)行。功能區(qū)管委會(huì)職責(zé)重在推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，配合做好基層社會(huì)管理工作。

二是次級(jí)功能區(qū)由新區(qū)管委會(huì)直管。即新區(qū)所屬各功能區(qū)不再由縣區(qū)托管，而改由市（新區(qū)）直管。這樣可以避免功能區(qū)被縣區(qū)托管后地位矮化、權(quán)力弱化、辦事環(huán)節(jié)復(fù)雜化等問(wèn)題，確保功能區(qū)可以充分行使相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。同時(shí)也能更好地從新區(qū)層面合理定位功能區(qū)的規(guī)劃建設(shè)和產(chǎn)業(yè)布局。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，從功能區(qū)體制層面來(lái)看，與大陸型新區(qū)相比，作為國(guó)家發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)和實(shí)施海洋開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略重要載體的海島型新區(qū)，其所面臨的功能區(qū)體制問(wèn)題是由海島因素、功能區(qū)共性因素和體制改革不到位因素所造成的。為此，海島型新區(qū)的功能區(qū)體制改革，既要從大陸型新區(qū)的功能區(qū)體制改革實(shí)踐中吸取有益的做法，又要從海島型新區(qū)的實(shí)際出發(fā)，針對(duì)性地解決自身存在的問(wèn)題。

【本文系2017年度浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“浙江舟山群島新區(qū)功能區(qū)體制改革深化研究”（17NDFC314YB）的階段性成果】

（作者系中共舟山市委黨校經(jīng)濟(jì)與行政管理教研室主任）