程瑞環(huán) 張曉萍

摘要從集體林權(quán)抵押的法律涵義、集體林權(quán)抵押的主體、集體林權(quán)抵押的客體、集體林權(quán)抵押的權(quán)利義務(wù)關(guān)系幾個(gè)方面分析了集體林權(quán)抵押的法律概念?？偨Y(jié)了集體林權(quán)抵押的實(shí)踐困境、法律制度障礙，在此基礎(chǔ)上，提出了完善集體林權(quán)抵押的具體建議，強(qiáng)調(diào)從法律上明確擴(kuò)大林權(quán)抵押物范圍，通過法律規(guī)定合理延長林地承包期，完善集體林權(quán)確權(quán)登記、流轉(zhuǎn)抵押登記和評估登記制度，建立政策性保險(xiǎn)和商業(yè)性保險(xiǎn)互補(bǔ)的保險(xiǎn)制度。

關(guān)鍵詞集體林權(quán)；林權(quán)抵押；林權(quán)流轉(zhuǎn)

中圖分類號F326.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼

A文章編號0517-6611（2017）17-0222-03

AbstractThe legal concept of collective forest right mortgage is analyzed from the legal meaning of collective forest right mortgage， the subject of collective forest property mortgage， the object of collective forest right mortgage and the rights and obligations of collective forest property right mortgage. The practical difficulties and legal system obstacles of collective forest property mortgage are summarized. On this basis， some concrete suggestions are put forward to improve the collective forest property right mortgage， including legally enlarge the scope of forest property mortgage， reasonable extension of forest land contract period by law， improve the registration， circulation， mortgage registration and evaluation registration system of collective forest property rights， and establish policy insurance and commercial insurance complementary insurance system.

Key wordsCollective forest right； Forest right mortgage； Forest circulation

基金項(xiàng)目2014年國家林業(yè)局林業(yè)軟科學(xué)研究項(xiàng)目（2015-R27）。

作者簡介程瑞環(huán)（1997—），女，河北張家口人，本科生，專業(yè)：法學(xué)理論，民商法。*通訊作者，副教授，博士，碩士生導(dǎo)師，從事法學(xué)理論研究。

收稿日期2017-04-14

近年來，隨著集體林權(quán)改革的深入發(fā)展，森林的環(huán)境保護(hù)和提供農(nóng)產(chǎn)品的功能被重視并不斷開發(fā)。從農(nóng)村林地確權(quán)登記，發(fā)放《林權(quán)證》[1]、《林木所有權(quán)證》到集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，相關(guān)部門陸續(xù)出臺了一系列規(guī)范林權(quán)抵押實(shí)踐的方針，有力促進(jìn)了浙江、福建等地林權(quán)抵押貸款配套政策的試點(diǎn)工作。同時(shí)，地方政府和相關(guān)學(xué)者也在積極探索更合理的集體林權(quán)抵押模式，諸如建立林權(quán)抵押貸款防控機(jī)制、森林資源資產(chǎn)評估新機(jī)制、多層風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制、林權(quán)抵押信用記錄制度、林權(quán)貸款服務(wù)平臺等制度機(jī)構(gòu)，用以解決林權(quán)抵押中出現(xiàn)的多種問題。然而，對于集體林權(quán)抵押物的制度限制，抵押風(fēng)險(xiǎn)和抵押成本過高，全國林權(quán)抵押模式復(fù)雜混亂等問題的存在，依然阻礙著集體林權(quán)抵押在全國范圍內(nèi)的開展，限制著潛在森林資源資產(chǎn)的開發(fā)和利用。因此，集體林權(quán)抵押作為一種新的集資融資方式，其在法律制度設(shè)置和實(shí)踐方面都需要進(jìn)一步研究和完善。筆者分析了集體林權(quán)抵押的法律概念，通過調(diào)查多省林權(quán)抵押的相關(guān)數(shù)據(jù)，歸納了發(fā)現(xiàn)的問題，進(jìn)而提出了完善集體林權(quán)抵押的相關(guān)建議。

1集體林權(quán)抵押的法律概念

鑒于當(dāng)前我國并無一部法律對集體林權(quán)抵押的概念做出明確解釋，而在理論界也尚有多種爭議，現(xiàn)筆者參考《物權(quán)法》、《森林法》、國家林業(yè)局頒布的《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法（試行）》等相關(guān)法律文件，對集體林權(quán)抵押的法律概念做以下分析。

1.1集體林權(quán)抵押的法律涵義

集體林權(quán)抵押是指集體林地承包經(jīng)營權(quán)人不轉(zhuǎn)移對林地或者林木資產(chǎn)的占有，將其作為債權(quán)擔(dān)保的行為。集體林權(quán)抵押的債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，債權(quán)人有權(quán)依照《擔(dān)保法》規(guī)定，以所抵押的林權(quán)折價(jià)或者以拍賣、變賣該資產(chǎn)的價(jià)款優(yōu)先受償。在抵押擔(dān)保期間，林權(quán)所有權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)移，這保證了《憲法》確立的社會主義所有制原則。

1.2集體林權(quán)抵押的主體

從集體林權(quán)抵押的一般法律關(guān)系而言，主體為抵押權(quán)人和抵押人。實(shí)踐中，抵押權(quán)人常為農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村商業(yè)銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)，多種金融機(jī)構(gòu)的參與利于形成競爭格局，從而降低貸款利率，減少融資成本，是一個(gè)良好趨勢；抵押人包括林農(nóng)、企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其他林業(yè)經(jīng)營者，近些年來不少新型林業(yè)經(jīng)營主體（如林業(yè)專業(yè)合作社，家庭林場等）也積極參與。

1.3集體林權(quán)抵押的客體

集體林權(quán)抵押的客體則并非林權(quán)的全部內(nèi)涵（2000年12月31日《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》第一條規(guī)定），僅包括部分林地使用權(quán)和商品林中的森林、林木所有權(quán)[2]，以家庭承包方式取得的林地使用權(quán)不得作為抵押物（2004年國家林業(yè)局頒布的《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法（試行）》第9條第6款規(guī)定）。 這樣一來，大大縮小了林權(quán)作為抵押物的范圍，林農(nóng)承包的小規(guī)模土地融資問題并不能得到有效解決。實(shí)際上，家庭直接承包的林地用于抵押的現(xiàn)狀早已出現(xiàn)，可見法律規(guī)定已滯后于集體林權(quán)抵押貸款的實(shí)踐，建議放寬抵押物范圍，使家庭直接承包的林地具有抵押的法律支撐。

1.4集體林權(quán)抵押的權(quán)利義務(wù)關(guān)系

集體林權(quán)是一種物權(quán)，集體林權(quán)抵押關(guān)系是一種民事法律關(guān)系。從法律上講，集體林權(quán)抵押的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是指在集體林權(quán)作為抵押物期間，抵押人享有憑借抵押物獲得貸款的權(quán)利，履行按合同規(guī)定及時(shí)還款的義務(wù)；抵押權(quán)人（即債權(quán)人）享有請求歸還貸款和到期債務(wù)未償時(shí)就擔(dān)保財(cái)產(chǎn)優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利，負(fù)有發(fā)放貸款的義務(wù)[3]。

2集體林權(quán)抵押存在的問題

目前我國林權(quán)抵押貸款多在浙江、福建、安徽等林區(qū)分布廣泛的地區(qū)展開，自集體林權(quán)改革以來，各地呈現(xiàn)出并不同步的發(fā)展形勢，具有層次標(biāo)準(zhǔn)不一、多種模式并存的特點(diǎn)。即使在一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)，也會出現(xiàn)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象。以福建省為例，自其2004年開辦第一筆林權(quán)證抵押貸款以來，創(chuàng)設(shè)有林戶個(gè)體直接貸款模式、聯(lián)戶聯(lián)保林權(quán)抵押貸款模式、信用基礎(chǔ)上的小額貸款模式等多種抵押貸款模式，并且這些模式分布于不同地區(qū)，特色各異[4]。除此以外，在四川某地出現(xiàn)了“三中心一機(jī)構(gòu)”的管理模式，可見當(dāng)前集體林權(quán)抵押模式的多樣化。由于各地發(fā)展程度不同，因此在全國范圍內(nèi)形成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、有一定規(guī)模的林權(quán)抵押體系還需要很長的發(fā)展時(shí)間。鑒于林權(quán)抵押這一林業(yè)發(fā)展融資方式在我國起步晚、經(jīng)驗(yàn)少的現(xiàn)實(shí)，出現(xiàn)上述情況可以理解，但林權(quán)抵押發(fā)展緩慢甚至漸趨衰退的趨勢確實(shí)令人擔(dān)憂，并引起了廣大學(xué)者和地方政府對林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思索。通過調(diào)查多省林權(quán)抵押的相關(guān)數(shù)據(jù)，筆者對其有了更深入的了解，并將發(fā)現(xiàn)的問題歸納如下。

2.1集體林權(quán)抵押的實(shí)踐困境

林權(quán)抵押主要涉及林業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者（林農(nóng)、林業(yè)企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等），國家相關(guān)部門和銀行等金融機(jī)構(gòu)這三者的關(guān)系，但僅有這三者難以順利實(shí)現(xiàn)集體林權(quán)抵押。當(dāng)今我國處于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的背景下，集體林權(quán)抵押也應(yīng)當(dāng)積極融入，在保證林權(quán)所有制不變的前提之下，形成自己的抵押流轉(zhuǎn)市場，使林農(nóng)和金融機(jī)構(gòu)以積極主動(dòng)的姿態(tài)參與林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但就目前而言，以下兩大現(xiàn)實(shí)問題的存在嚴(yán)重阻礙了集體林權(quán)抵押業(yè)務(wù)的開展。

首先，缺乏科學(xué)的林權(quán)抵押評估機(jī)構(gòu)。目前很多地方也存在評估機(jī)構(gòu)，但是評估具有隨意性，甚至存在根據(jù)貸款需要進(jìn)行評估的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了評估的科學(xué)性，使得其認(rèn)定的抵押資產(chǎn)無法律效力[5]。同時(shí)，評估機(jī)構(gòu)設(shè)立并不規(guī)范，也沒有固定的評估程序流程，導(dǎo)致在不同地區(qū)有不同的評估標(biāo)準(zhǔn)。例如甘肅省青陽市合水縣在林業(yè)局下屬設(shè)立林業(yè)綜合服務(wù)中心，并無專業(yè)評估人員；浙江省印發(fā)的文件中規(guī)定的符合要求的評估機(jī)構(gòu)僅有一家（杭州信林資產(chǎn)評估事務(wù)所），其他區(qū)縣不具備評估資質(zhì)，林業(yè)局下屬機(jī)構(gòu)僅承擔(dān)小額貸款評估任務(wù)，收費(fèi)高；福建省評估機(jī)制重心高，機(jī)構(gòu)復(fù)雜，價(jià)值評估成本高，存在評估流于形式的狀況。以上種種現(xiàn)狀，都表明評估機(jī)制不完善。

其次，風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的不夠完善也挫傷了林業(yè)經(jīng)營者和金融機(jī)構(gòu)對于抵押貸款的積極性。其一是生產(chǎn)經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)?；馂?zāi)、人為破壞等因素都威脅著抵押物的自身價(jià)值[6]，林業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)大造成商業(yè)公司不愿開設(shè)涉林險(xiǎn)種，而政策性保險(xiǎn)對抵押物的保護(hù)也過于局限。其二是抵押物變現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)?shù)盅喝诉`約時(shí)，由于抵押權(quán)人采伐權(quán)受限和采伐后變賣市場不穩(wěn)定，并且抵押物價(jià)值實(shí)現(xiàn)由于市場波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，容易使債權(quán)無法順利實(shí)現(xiàn)，制約著金融機(jī)構(gòu)對集體林權(quán)抵押業(yè)務(wù)的開展。其三是對林地林木的征收征用易造成林農(nóng)損失，給抵押還款帶來更大壓力。雖然我國法律明確規(guī)定有“生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度”，但僅以每年每公頃75元的金額作價(jià)補(bǔ)貼，體現(xiàn)出目前生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的不完善。浙江省先后8次提高生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但補(bǔ)貼水平依舊不高[7]。

補(bǔ)貼資金遠(yuǎn)低于林農(nóng)應(yīng)還的貸款額度，給林農(nóng)還貸帶來壓力，使其從事林業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的積極性遭受打擊。

2.2集體林權(quán)抵押的法律制度阻礙

首先， 抵押物受法律約束被局限于很小范圍。我國《物權(quán)法》第133條規(guī)定：“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)?！倍鴮τ诩彝コ邪募w林地不可以抵押的問題，只在《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法（試行）》中有明確規(guī)定。以上規(guī)定大大縮小了抵押物范圍，使得占林地很大比重的家庭承包林地被排除在可抵押范圍外，實(shí)際上林權(quán)抵押貸款對象多為大規(guī)模的林業(yè)大戶和林業(yè)企業(yè)，林權(quán)抵押對于解決普通林戶融資困難的問題并沒有發(fā)揮太大作用。但盡管如此，家庭承包林地作為抵押物的情況并不是沒有發(fā)生，并且某些地方政策突破法律局限，將其納入可抵押范圍?？梢?，當(dāng)前法律中的某些不合理規(guī)定已成為集體林權(quán)抵押普遍發(fā)展的阻力，其應(yīng)當(dāng)?shù)玫胶侠碛行У慕鉀Q，為合理而不合法的林權(quán)抵押物的抵押提供法律依據(jù)。

其次，國家的政策規(guī)定容易造成債權(quán)人債權(quán)實(shí)現(xiàn)的不易。林木作為一種特殊資源，兼具生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益?！渡址ā芬?guī)定限制林木采伐限額、程序、方式，這源于森林資源的生態(tài)價(jià)值，具有合理性。當(dāng)林權(quán)作為抵押物時(shí)，發(fā)揮的是林業(yè)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，此時(shí)若債務(wù)人因?yàn)榉N種原因不能按時(shí)還債，債權(quán)人有權(quán)通過對抵押物變賣、拍賣等優(yōu)先受償，從而保障自身債權(quán)實(shí)現(xiàn)。但由于森林資源的兩種特性，農(nóng)村林木采伐需要由縣級林業(yè)主管部門或其委托的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府發(fā)放采伐許可證才能實(shí)現(xiàn)，并且采伐后還要完成一定期限內(nèi)的更新造林[8]，無疑加大了銀行等金融機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險(xiǎn)，容易使之陷入債權(quán)無法實(shí)現(xiàn)的困境，從而削弱金融機(jī)構(gòu)抵押貸款業(yè)務(wù)開展的積極性。同時(shí)，采伐指標(biāo)受限也會延長林農(nóng)申請采伐的耗時(shí)，極易導(dǎo)致還款困難的問題，也容易滋生購買林權(quán)采伐指標(biāo)的不公平現(xiàn)象。因此，根據(jù)森林資源的具體功能適當(dāng)放寬采伐資格，應(yīng)在法律中得到體現(xiàn)。另外，法律規(guī)定的另一個(gè)問題——林權(quán)抵押期限不得超過林權(quán)承包期，一方面會限制林權(quán)抵押期限，使林業(yè)經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)收益受損，因?yàn)榱謽I(yè)生產(chǎn)具有生產(chǎn)周期長、見效慢的特點(diǎn)，其收益的獲得需要較長時(shí)間，而抵押期過短為林農(nóng)還貸造成很大壓力；另一方面可能造成林木生長收獲期遠(yuǎn)超過可抵押的期限，導(dǎo)致承包到期后抵押期已滿，但林木收獲期未到，為采伐還貸使得林木經(jīng)濟(jì)價(jià)值無法全部實(shí)現(xiàn)，不僅不利于生態(tài)效益實(shí)現(xiàn)，而且損害林農(nóng)利益，挫傷其用林權(quán)抵押貸款的積極性。為了更好地協(xié)調(diào)農(nóng)村林地的社會保障功能和生態(tài)功能，不僅要有地方乃至國家臨時(shí)性政策的支持，還要有穩(wěn)定的法律保障，從而解決法律與實(shí)踐的沖突。

3完善集體林權(quán)抵押的具體建議

我國集體林權(quán)制度改革已持續(xù)很久，2003年中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，2008年印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，提出要用5年時(shí)間基本實(shí)現(xiàn)明晰林業(yè)產(chǎn)權(quán)的任務(wù)[9]。2009年又發(fā)布了促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展的意見，這些都體現(xiàn)了國家對集體林權(quán)改革的重視，也為地方集體林權(quán)抵押制度的創(chuàng)新提供了政策支持。然而，集體林權(quán)抵押這一融資方式并未取得突破性的進(jìn)展，林業(yè)發(fā)展依然活力不足。針對集體林權(quán)抵押中出現(xiàn)的問題，筆者提出以下建議。

3.1從法律上明確擴(kuò)大林權(quán)抵押物范圍當(dāng)前家庭承包的集體林地作為抵押物的情況時(shí)有發(fā)生并成為趨勢，可見《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法（試行）》中對于禁止抵押的林權(quán)限制已不合時(shí)宜，建議法律應(yīng)當(dāng)將家庭承包的集體林地也納入可抵押范圍[10]。林農(nóng)抵押到期時(shí)直接還款固然好，一旦無力償還，應(yīng)允許金融機(jī)構(gòu)采取林權(quán)流轉(zhuǎn)變現(xiàn)的方式優(yōu)先受償。在流轉(zhuǎn)過程中，林地所有權(quán)歸集體所有并保持不變。但此受償方式需要建立健全的林權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系，這就要求國家出臺配套政策，促進(jìn)我國林業(yè)市場化的推進(jìn)。

3.2通過法律規(guī)定合理延長林地承包期《土地承包法》規(guī)定，林地承包期為30～70年，特殊林木的林地承包期，經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可延長。這條規(guī)定并非沒有合理之處，但在實(shí)踐中卻不便于林農(nóng)長期而有保障地承包經(jīng)營，限制了林木經(jīng)營的種類、范圍。為激活林業(yè)發(fā)展，有關(guān)學(xué)者建議承包期自動(dòng)續(xù)期，這雖然避免了續(xù)簽承包合同的繁瑣，但不能體現(xiàn)林戶是否愿意續(xù)包的意愿。因此建議國家在法律中合理延長林地承包期，為林權(quán)抵押貸款和林業(yè)長期持續(xù)發(fā)展提供法律支持。

3.3完善集體林權(quán)確權(quán)登記、流轉(zhuǎn)抵押登記和評估登記制度雖然國家在2009年就提出了明晰林業(yè)產(chǎn)權(quán)的部署，但目前林區(qū)依然存在界限不清、權(quán)屬不明的狀況，不利于林權(quán)抵押貸款的開展。國家相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)盡快對全國林區(qū)進(jìn)行核準(zhǔn)，明確林地所屬，嚴(yán)格劃分地塊并做好登記（具體調(diào)查可以分配到地方相關(guān)部門，并為之配備專業(yè)人員測量登記；同時(shí)要求村委會人員參與，及時(shí)咨詢當(dāng)?shù)匕傩找庖?，合理協(xié)調(diào)在明清地界、權(quán)屬、功用時(shí)出現(xiàn)的糾紛問題），并公示登記，同時(shí)為無證林權(quán)權(quán)利人頒發(fā)《林權(quán)證》，保護(hù)其合法權(quán)益。之后林權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)及時(shí)做好變更登記，為林權(quán)抵押提供便利。其次，國家應(yīng)在地方統(tǒng)一設(shè)立固定的林權(quán)評估機(jī)構(gòu)，并適當(dāng)給予財(cái)政投入，減少抵押人和抵押權(quán)人的評估成本；同時(shí)配備具有專業(yè)評估資質(zhì)的工作人員，制訂標(biāo)準(zhǔn)化的評估方案，在公平公開的前提下提高評估的科學(xué)性，降低抵押風(fēng)險(xiǎn)。在林權(quán)評估后，應(yīng)頒發(fā)明確標(biāo)有林權(quán)價(jià)值的抵押資格證明，在向金融機(jī)構(gòu)抵押時(shí)同《林權(quán)證》一齊提交。

3.4建立政策性保險(xiǎn)和商業(yè)性保險(xiǎn)互補(bǔ)的保險(xiǎn)制度由于林業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)大、經(jīng)營周期長，商業(yè)保險(xiǎn)公司不愿提供林業(yè)相關(guān)險(xiǎn)種。林農(nóng)和其他林業(yè)經(jīng)營者由于保險(xiǎn)費(fèi)用較高和資金相對缺乏，林業(yè)投保意愿不足，為林權(quán)抵押貸款造成阻礙。國家應(yīng)適當(dāng)增加政策性保險(xiǎn)投入并出臺優(yōu)惠政策，發(fā)揮國家財(cái)政的激勵(lì)作用，并與保險(xiǎn)公司合作，推出更加惠民的林業(yè)險(xiǎn)種[11]。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)可與保險(xiǎn)公司合作，使抵押人在簽訂抵押合同時(shí) ，一并簽訂保險(xiǎn)合同，實(shí)現(xiàn)各主體間的互利共贏。這樣一來，將有更多金融機(jī)構(gòu)參與到林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)中，從而帶動(dòng)林業(yè)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。

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