冷博峰，李谷成，馮中朝

（1. 華中農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武漢 430070；2. 湖北農(nóng)村發(fā)展研究中心，湖北 武漢 430070）

對(duì)國(guó)家油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策的幾點(diǎn)思考
——效果、問(wèn)題及其取消后的影響

冷博峰，李谷成，馮中朝*

（1. 華中農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武漢 430070；2. 湖北農(nóng)村發(fā)展研究中心，湖北 武漢 430070）

作為一項(xiàng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策，油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策在執(zhí)行期內(nèi)保障了種植戶的基本銷售收入，穩(wěn)定了市場(chǎng)價(jià)格，在政策執(zhí)行區(qū)域內(nèi)增加了油菜種植面積。但政策執(zhí)行期間也出現(xiàn)了庫(kù)存積壓嚴(yán)重、進(jìn)口依存度上升、收儲(chǔ)品質(zhì)欠佳、進(jìn)口菜籽油頂替入庫(kù)、財(cái)政負(fù)擔(dān)較重和超出WTO補(bǔ)貼規(guī)則限制等問(wèn)題。2015年政策取消后，短期內(nèi)出現(xiàn)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)價(jià)差迅速減小、農(nóng)戶種植收益和意愿下降、油脂加工企業(yè)利潤(rùn)增加和油菜籽進(jìn)口量降低等產(chǎn)業(yè)影響。預(yù)計(jì)長(zhǎng)期將出現(xiàn)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)價(jià)差趨于穩(wěn)定、種植戶商品率下降、油脂加工企業(yè)產(chǎn)能向沿海轉(zhuǎn)移和進(jìn)口量恢復(fù)等產(chǎn)業(yè)影響。建議未來(lái)同類政策進(jìn)行設(shè)計(jì)和調(diào)整時(shí)應(yīng)明確政策執(zhí)行目標(biāo)，保持政策靈活性，為市場(chǎng)主體預(yù)留充足反應(yīng)時(shí)間，并合理確定政策支持方式和支持力度。

油菜；臨時(shí)收儲(chǔ)政策；價(jià)格支持；農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼；農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制

Abstract：As a price support policy of agricultural products, during the implementation period, rapeseed provisional reserve policy ensured farmers’ basic sales revenue, stabilized the market price and increased rapeseed planting area in the policy implementation area. But there are also some problems in the same period, such as heavy inventory, rising degree of dependence on imports, poor quality, imported rapeseed oil replacing the local products, heavy financial burden, and exceeding the limitation of WTO subsidy rules. Since the cancellation of the policy in 2015, the short run impacts have shown up, including rapidly decreased price gap between domestic and international markets, decreased farmers’ income and planting willingness, increased proft for processing enterprises, and reduced rapeseed imports. It is anticipated that the long run infuence will show up, including stabilized price gap between local and international markets, decreased commercialization rate of farmers’ rapeseed products, moving of processing enterprises to coastal areas, and increased rapeseed imports. Therefore, this paper suggests to have clear policy goals, to keep policy fexible, to set aside suffcient reaction time for market entity, and to make reasonable policy support system and level.

Key words：rapeseed; provisional reserve policy; price support policy; agricultural subsidy; agricultural product priceforming mechanism

食用植物油是人類的重要副食品，其重要性僅次于糧食，如果人體長(zhǎng)時(shí)期攝入油脂不足，即會(huì)導(dǎo)致?tīng)I(yíng)養(yǎng)不良、體力不佳、體重減輕，甚至喪失勞動(dòng)能力。中國(guó)營(yíng)養(yǎng)學(xué)會(huì)[1]建議11歲以上中國(guó)人食用油攝入量為每天25 g至30 g，按2014年中國(guó)總?cè)丝?3.68億人計(jì)算，每年食用油需求量近1.50×107t。油菜是中國(guó)目前種植面積最大的油料作物，油菜籽年產(chǎn)量約1.30×107t，折油約4.30×106t，對(duì)保障食用植物油安全發(fā)揮著重要作用。

為保護(hù)農(nóng)民種植積極性，防止“籽賤傷農(nóng)”，國(guó)家從2008年至2014年實(shí)施了油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策，委托中儲(chǔ)糧和有資質(zhì)的油脂企業(yè)于收獲季節(jié)在油菜主產(chǎn)區(qū)市場(chǎng)上按照保護(hù)價(jià)格收購(gòu)一定數(shù)量?jī)?nèi)的當(dāng)季國(guó)產(chǎn)油菜籽。該政策本應(yīng)是一項(xiàng)臨時(shí)性措施，但由于近年來(lái)油菜籽進(jìn)口價(jià)一直低于國(guó)內(nèi)市價(jià)，為防止進(jìn)口油菜籽沖擊國(guó)內(nèi)油菜種植，臨時(shí)收儲(chǔ)政策執(zhí)行期間事實(shí)上已經(jīng)制度化、常態(tài)化。

從政策的實(shí)施方式來(lái)看，油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策屬于OECD所定義的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格支持政策和WTO所定義的黃箱政策范疇[2]。部分學(xué)者的研究認(rèn)為，價(jià)格支持政策可以通過(guò)財(cái)富效應(yīng)、保險(xiǎn)效應(yīng)和預(yù)期效應(yīng)等方式，影響農(nóng)戶的生產(chǎn)方式和經(jīng)營(yíng)行為，從而對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有明顯的正向激勵(lì)作用[3-4]，政策執(zhí)行中形成的農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備可以在價(jià)格高漲時(shí)通過(guò)市場(chǎng)拋售和宣傳信號(hào)有效平抑價(jià)格，預(yù)防通脹傳導(dǎo)[5-6]。

但是，也有部分學(xué)者認(rèn)為價(jià)格支持政策會(huì)帶來(lái)價(jià)格信號(hào)扭曲、市場(chǎng)難以發(fā)揮調(diào)節(jié)作用、財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重、國(guó)有糧企改革動(dòng)力減弱和收儲(chǔ)企業(yè)易出現(xiàn)尋租等負(fù)面影響[7-8]，建議對(duì)政策執(zhí)行方式進(jìn)行大幅度調(diào)整，或者取消農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策而代替以其他支持措施[8-9]。還有部分學(xué)者認(rèn)為中國(guó)不應(yīng)該使用容易對(duì)市場(chǎng)價(jià)格產(chǎn)生扭曲的黃箱類補(bǔ)貼政策，而應(yīng)使用旨在降低市場(chǎng)的交易成本和風(fēng)險(xiǎn)的綠箱方式對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼[10-11]。

上述研究主要集中于糧食作物價(jià)格支持政策，對(duì)油菜價(jià)格支持政策的研究還比較少。與糧食作物相比，油菜的直接補(bǔ)貼金額較低（僅為150元/hm2），價(jià)格支持政策的影響更易體現(xiàn)。與同樣擁有臨時(shí)收儲(chǔ)政策支持的經(jīng)濟(jì)作物大豆和棉花相比，油菜在臨時(shí)收儲(chǔ)政策退出時(shí)，基本沒(méi)有設(shè)置替代政策，政策取消的沖擊也更顯著和易于分析。因此，我們從效果、問(wèn)題與取消影響等幾個(gè)方面入手，首先論述2008-2014年油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策的執(zhí)行情況、績(jī)效和存在的主要問(wèn)題，然后分析2015年取消油菜臨時(shí)收儲(chǔ)政策帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)影響，最后探討油菜價(jià)格支持政策變化過(guò)程的政策啟示，從而為其他農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食作物的價(jià)格支持政策改革提供借鑒。

1 油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策執(zhí)行的基本情況與績(jī)效

1.1 政策執(zhí)行的基本情況

2008年政策第一次執(zhí)行時(shí)（該年的政策名稱為“增加中央菜籽油儲(chǔ)備”，2009年之后改為現(xiàn)名），政策執(zhí)行區(qū)域?yàn)楹?、四川、安徽、湖南、貴州、江西、陜西、重慶和云南9個(gè)冬油菜產(chǎn)區(qū)，以及青海、甘肅、新疆和西藏4個(gè)春油菜產(chǎn)區(qū)，2009年增加江蘇、河南和浙江3個(gè)冬油菜產(chǎn)區(qū)，以及內(nèi)蒙古1個(gè)春油菜產(chǎn)區(qū)，隨后保持不變直至結(jié)束。政策執(zhí)行期在2008年為當(dāng)年10-12月，2009年開(kāi)始時(shí)間提前至冬油菜產(chǎn)區(qū)收獲期的6月，該年年底，應(yīng)春油菜產(chǎn)區(qū)請(qǐng)求，截止時(shí)間延至第二年2月，之后各年收購(gòu)時(shí)間基本為當(dāng)年6月至次年2月。收購(gòu)價(jià)格在2008年為4 400元/t，2009年由于市場(chǎng)價(jià)格大幅下跌而定為3 700元/t，隨后各年收購(gòu)價(jià)格逐漸上升，2014年達(dá)5 100元/t。收購(gòu)量上限在2008年為1.5×106t，2009年為應(yīng)對(duì)市場(chǎng)價(jià)格下跌大幅提高到6.00×106t，隨后一直穩(wěn)定在5.00×106t直至結(jié)束。相應(yīng)財(cái)政預(yù)算從2008年66億元增至2014年255億元，增長(zhǎng)近4倍。收購(gòu)方式上，2008年只委托中儲(chǔ)糧收購(gòu)，從2009年起也委托有資質(zhì)的油脂加工企業(yè)與中儲(chǔ)糧共同收購(gòu)。歷年來(lái)臨時(shí)收儲(chǔ)政策實(shí)施情況見(jiàn)表1。

表1 油菜籽臨時(shí)收購(gòu)政策實(shí)施情況Table 1 Implementation of national rapeseed provisional reserve policy

從歷年國(guó)家臨時(shí)收儲(chǔ)相關(guān)通知的文字中，可以看出國(guó)家實(shí)施油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策的目標(biāo)是希望通過(guò)委托相關(guān)市場(chǎng)主體入市收購(gòu)來(lái)設(shè)置明確的價(jià)格信號(hào)，以保障農(nóng)戶種植收益，穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格，最終提振農(nóng)戶油菜種植意愿。我們對(duì)上述政策目標(biāo)依次分析如下。

1.2 對(duì)保障農(nóng)戶基本銷售收入的影響

政策執(zhí)行期內(nèi)，當(dāng)農(nóng)戶的油菜籽出售價(jià)格低于臨時(shí)收儲(chǔ)保護(hù)價(jià)格時(shí)，在當(dāng)?shù)嘏R時(shí)收儲(chǔ)收購(gòu)量用滿之前，政策執(zhí)行區(qū)域內(nèi)的油菜種植戶可以選擇將自己生產(chǎn)的當(dāng)季油菜籽按照保護(hù)價(jià)格（或通過(guò)經(jīng)紀(jì)人以略低于保護(hù)價(jià)格）銷售給中儲(chǔ)糧和委托企業(yè)。此時(shí)，理論上只有收購(gòu)價(jià)格大于或等于保護(hù)價(jià)的企業(yè)才能購(gòu)得農(nóng)戶生產(chǎn)的油菜籽。從表1中可以看出，在臨時(shí)收儲(chǔ)執(zhí)行年度內(nèi)，油菜種植戶的平均出售價(jià)格未發(fā)生大幅低于臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格的情況，臨時(shí)收儲(chǔ)政策有一定的價(jià)格托底作用。

每年臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格與農(nóng)戶油菜籽出售數(shù)量乘積即為其所保證的農(nóng)戶“保底”出售收入。2008年實(shí)行油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策之后，能保證油菜至少6 474.6元/hm2的出售收入，比政策施行前2007年增加937.35元/hm2；2009年和2010年臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格較低，“保底”出售收入略低于2007年出售收入，為5 425.2元/hm2和5 280.15元/hm2；2011-2013年，由于臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格水平提高，托高了市場(chǎng)價(jià)格，農(nóng)戶油菜籽商品率也有所上升，“保底”出售收入顯著增加，臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格能保證油菜至少獲得6 723.3元/hm2（2011年）、7 331.25元/ hm2（2012年）和8 395.95元/hm2（2013年）出售收入；2014年臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格與2013年相同，但該年油菜籽產(chǎn)量較2013年略有下降，油菜籽出售數(shù)量也略有下降，“保底”出售收入為8 153.4元/hm2，較2007年增加2 616.15元/hm2。歷年變化情況見(jiàn)圖1。

圖1 油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格保證的農(nóng)戶 “保底”出售收入變化情況Fig. 1 Rapeseed provisional reserve policy ensured farmers’ income foor

臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格對(duì)油菜籽市價(jià)起到了“托底”作用，從而鎖定了一部分出售收入，出售價(jià)格的提高也能夠增加農(nóng)戶的油菜籽商品化率，從而保證農(nóng)民基本種植收益。

1.3 對(duì)穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格的影響

上節(jié)中的油菜籽出售價(jià)格僅在收獲期統(tǒng)計(jì)，而由于油菜冬春產(chǎn)區(qū)收獲期差異，臨時(shí)收儲(chǔ)政策年度內(nèi)執(zhí)行時(shí)間較長(zhǎng)。因此，本節(jié)以全國(guó)集貿(mào)市場(chǎng)油菜籽價(jià)格月度數(shù)據(jù)為例，來(lái)分析臨時(shí)收儲(chǔ)政策在時(shí)間上對(duì)穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格的影響。目前農(nóng)產(chǎn)品零售主要通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品集貿(mào)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)，雖然由于運(yùn)費(fèi)、經(jīng)紀(jì)人轉(zhuǎn)售以及非收獲期供應(yīng)量減少等原因，集貿(mào)市場(chǎng)價(jià)格會(huì)略高于農(nóng)戶在田間地頭的出售價(jià)，但該價(jià)格仍是最貼近眾多生產(chǎn)者的價(jià)格[13]，與農(nóng)戶出售價(jià)、批發(fā)市場(chǎng)價(jià)格等具有關(guān)聯(lián)性和傳導(dǎo)性[14]，且為統(tǒng)計(jì)局官方統(tǒng)計(jì)，可信度較高。

如圖2所示，2008年油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策雖未遏制國(guó)內(nèi)價(jià)格下跌，但執(zhí)行期內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格也未跌破臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格，起到了托底作用；2009年油菜籽價(jià)格持續(xù)下跌，國(guó)家大幅度增加臨時(shí)收儲(chǔ)收購(gòu)數(shù)量，下半年市場(chǎng)價(jià)格趨于穩(wěn)定并逐步回升；2010年油菜籽市場(chǎng)價(jià)格和進(jìn)口價(jià)格（以進(jìn)口到岸價(jià)代表，下同）都呈現(xiàn)上漲趨勢(shì)，臨時(shí)收儲(chǔ)收購(gòu)量較小；2011年油菜籽進(jìn)口價(jià)呈下降趨勢(shì)，但因臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格較高，國(guó)內(nèi)油菜籽售價(jià)保持了上升態(tài)勢(shì)；2012年國(guó)內(nèi)菜籽售價(jià)上漲，臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格隨之提高；2013年油菜籽進(jìn)口價(jià)格大幅下降，但臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格小幅提高，國(guó)內(nèi)油菜籽銷售價(jià)格仍有小幅上升；2014年油菜籽進(jìn)口價(jià)格進(jìn)一步下降，臨時(shí)收儲(chǔ)開(kāi)始后市場(chǎng)價(jià)格小幅提高。

圖2 臨時(shí)收儲(chǔ)執(zhí)行期內(nèi)油菜籽市場(chǎng)價(jià)格、臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格和進(jìn)口到岸價(jià)格Fig. 2 Rapeseed market price, provisional reserve price and import CIF price during provisional reserve years

根據(jù)我們的計(jì)算，臨時(shí)收儲(chǔ)政策執(zhí)行期內(nèi)的6.5 a中，油菜籽市場(chǎng)價(jià)格方差為268 193.49（使用2008年7月-2014年12月的“集貿(mào)市場(chǎng)油菜籽-普通價(jià)格”月度數(shù)據(jù)計(jì)算而得），較油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策開(kāi)始之前的6.5 a內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格方差576 432.92 （使用2002年1月-2008年6月的“集貿(mào)市場(chǎng)油菜籽-普通價(jià)格”月度數(shù)據(jù)計(jì)算而得）下降53.47%，市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)情況明顯降低。

1.4 對(duì)增加種植面積的影響

在臨時(shí)收儲(chǔ)執(zhí)行期6 a中（2008年于10月啟動(dòng)，晚于油菜播種期，因此僅計(jì)算2009年-2014年），中國(guó)油菜播種面積平均為7.42×106hm2，較臨時(shí)收儲(chǔ)政策執(zhí)行前6 a（2003-2008年）平均播種面積6.67×106hm2增加11.39%，其中，臨時(shí)收儲(chǔ)執(zhí)行區(qū)域17個(gè)省在政策執(zhí)行期內(nèi)的平均播種面積增加12.37%，增幅略高于全國(guó)平均水平（表2）。

表2 2003-2014年中國(guó)油菜籽播種面積Table 2 Rapeseed planting area in China from 2003 to 2014

2 油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策執(zhí)行中存在的主要問(wèn)題

從上文的分析中可以看出，油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策保障了油菜種植農(nóng)戶的基本收入，穩(wěn)定了市場(chǎng)價(jià)格，降低了種植風(fēng)險(xiǎn)，因而提高了農(nóng)戶的油菜種植意愿，增加了政策執(zhí)行區(qū)域內(nèi)的油菜播種面積，穩(wěn)定了國(guó)內(nèi)油菜生產(chǎn)，可以認(rèn)為油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策基本上達(dá)到了既定的政策目標(biāo)。但是，受政策機(jī)制設(shè)計(jì)、國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)環(huán)境和WTO補(bǔ)貼規(guī)則等方面因素的影響，油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策在具體執(zhí)行過(guò)程中也存在著許多問(wèn)題，主要有以下幾個(gè)方面。

2.1 國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)價(jià)格“倒掛”，庫(kù)存積壓嚴(yán)重

由圖2可見(jiàn)，臨時(shí)收儲(chǔ)政策的保護(hù)價(jià)使得國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格與國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格分離，國(guó)內(nèi)價(jià)格總體只升不降，壓縮油脂加工企業(yè)利潤(rùn)空間，影響企業(yè)對(duì)國(guó)產(chǎn)油菜籽的收購(gòu)意愿，國(guó)產(chǎn)油菜籽大多被收儲(chǔ)后進(jìn)入國(guó)家?guī)齑?。根?jù)農(nóng)戶銷售油菜籽的商品化率推算，臨儲(chǔ)執(zhí)行期間我國(guó)每年約有0.93×107t至1.24×107t的國(guó)產(chǎn)油菜籽進(jìn)入流通領(lǐng)域。在臨時(shí)收儲(chǔ)政策執(zhí)行期間，除政策執(zhí)行初的2008年收購(gòu)量較少之外，每年約有23.49%至41.35%進(jìn)入流通領(lǐng)域的國(guó)產(chǎn)油菜籽被臨時(shí)收儲(chǔ)收購(gòu)，壓榨后作為菜籽油進(jìn)入庫(kù)存。相關(guān)情況見(jiàn)表3和圖3。

由于成本過(guò)高，國(guó)家又不愿順價(jià)銷售，2013年之后，庫(kù)存菜籽油基本未售出，國(guó)家不再進(jìn)行拍賣，臨時(shí)收儲(chǔ)庫(kù)中菜籽油積壓嚴(yán)重（見(jiàn)圖3），增加了庫(kù)存保管費(fèi)用。由于菜籽油的保質(zhì)期在三年左右，超期需要重新精煉（精煉加工費(fèi)約為每200元/t），使庫(kù)存菜籽油的成本隨時(shí)間不斷上升，增加出庫(kù)銷售壓力。

表3 2008-2014年國(guó)產(chǎn)油菜籽流通與入庫(kù)情況Table 3 Circulation and store situation of domestic rapeseed from 2008 to 2014

圖3 臨時(shí)收儲(chǔ)政策執(zhí)行期內(nèi)國(guó)家菜籽油庫(kù)存數(shù)量Fig. 3 National rapeseed oil stocks during provisional reserve years

2.2 資源錯(cuò)配，菜籽油進(jìn)口依存度上升

由于國(guó)產(chǎn)油菜籽入庫(kù)之后積壓嚴(yán)重，菜籽油市場(chǎng)供應(yīng)量減少，供給缺口被廉價(jià)進(jìn)口菜籽油（進(jìn)口油菜籽按比例折算為菜籽油）彌補(bǔ)。特別是2012年之后，臨時(shí)收儲(chǔ)菜籽油拍賣量減少，導(dǎo)致菜籽油進(jìn)口依存度大幅上升，一度突破50%（見(jiàn)表4）。我國(guó)作為油菜生產(chǎn)大國(guó)，一度出現(xiàn)產(chǎn)量、進(jìn)口量和庫(kù)存量“三量齊增”，市場(chǎng)上“國(guó)貨入庫(kù)、洋貨入市”的不正常現(xiàn)象。

表4 菜籽油進(jìn)口、消費(fèi)與進(jìn)口依存度Table 4 Import, consumption and import dependence ratio of rapeseed oil

2.3 油菜籽收儲(chǔ)品質(zhì)欠佳，影響榨油質(zhì)量

不從事油菜籽加工的油菜籽收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)缺乏查驗(yàn)所收購(gòu)油菜籽品質(zhì)的積極性，收儲(chǔ)油菜籽的質(zhì)量良莠不齊，影響榨油質(zhì)量，導(dǎo)致庫(kù)存菜籽油拍賣價(jià)格偏低，回收資金低于預(yù)期，加重財(cái)政資金負(fù)擔(dān)。

2.4 存在一定政策尋租空間，引發(fā)套利行為

雖然臨時(shí)收儲(chǔ)政策執(zhí)行規(guī)則中嚴(yán)禁收購(gòu)進(jìn)口油菜籽，但進(jìn)口油菜籽價(jià)格與臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格相差較大時(shí)，將其銷入臨時(shí)收儲(chǔ)庫(kù)中存在較豐厚的利潤(rùn)，政策存在一定尋租空間，容易產(chǎn)生尋租行為。例如2013年進(jìn)口油菜籽價(jià)格持續(xù)下跌，導(dǎo)致大量進(jìn)口油菜籽頂替入庫(kù)，引發(fā)嚴(yán)重套利行為，被新聞媒體披露后產(chǎn)生較為惡劣的社會(huì)影響[15]。

2.5 占用財(cái)政資金，增加財(cái)政負(fù)擔(dān)

每年油菜籽計(jì)劃收購(gòu)量通常不會(huì)用滿，實(shí)際收購(gòu)菜籽數(shù)量與該年的收儲(chǔ)價(jià)格乘積，加上壓榨費(fèi)和存儲(chǔ)費(fèi)即為該年的財(cái)政支付資金數(shù)量。國(guó)家會(huì)擇期將庫(kù)存菜籽油在市場(chǎng)上公開(kāi)拍賣，拍賣量與拍賣價(jià)格的乘積即為回收資金數(shù)量。大致上，中央財(cái)政用于油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策的支出金額，可以視為支付資金與回收資金二者之差額。

2011年之前，實(shí)際收購(gòu)量基本未達(dá)計(jì)劃收購(gòu)量一半。2011年以后，實(shí)際收購(gòu)量逐年上升，2013年計(jì)劃收購(gòu)量基本用滿，2014年實(shí)際收購(gòu)量略有下降，為4.10×106t。2008年以來(lái)油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策所使用資金共計(jì)1 239.7億元。2010至2012年臨時(shí)收儲(chǔ)菜籽油共售出1.51×106t，回收資金141.48億元，2013和2014年由于拍賣底價(jià)與市價(jià)相差較大而基本流拍，2015年之后臨時(shí)收儲(chǔ)菜籽油在庫(kù)存壓力下降價(jià)加速出庫(kù)。至2016年12月31日，總計(jì)售出5.14×106t，回收資金353.49億元?？鄣襞馁u回收資金，截止到2016年12月31日，中央財(cái)政支出初步估計(jì)為886.21億元，國(guó)家?guī)齑娌俗延?.28×106t，以12月31日市場(chǎng)價(jià)6 742.5元/t計(jì)算，庫(kù)存價(jià)值220.86億元，財(cái)政支出與庫(kù)存市值之差665.35億元。另外，所占用的財(cái)政資金還存在利息損失，2008年以來(lái)油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策所占用財(cái)政資金所產(chǎn)生的利息損失（以每年12月31日時(shí)的一年期貸款利率計(jì)算）合計(jì)291.84億元（表5）。

表5 油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策財(cái)政資金負(fù)擔(dān)情況Table 5 Financial burden of rapeseed provisional reserve policy

2.6 補(bǔ)貼易超過(guò)WT O規(guī)則限制，增加貿(mào)易爭(zhēng)端風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)加入WTO時(shí)，承諾按照WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則限制使用扭曲市場(chǎng)的價(jià)格支持與補(bǔ)貼政策，油菜籽屬于受限的敏感農(nóng)產(chǎn)品，其補(bǔ)貼空間僅允許油菜籽產(chǎn)品總產(chǎn)值8.5%的“微量允許”（即所謂“黃箱”空間）。油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策中用于價(jià)格支持的資金將被計(jì)入補(bǔ)貼空間，容易超過(guò)WTO規(guī)則限制，增加貿(mào)易爭(zhēng)端風(fēng)險(xiǎn)。

3 油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策取消的影響

從上述分析可以看出，油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策雖然在保護(hù)農(nóng)民基本收益和穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格等方面發(fā)揮了重要作用，但是在多年來(lái)的實(shí)施過(guò)程中，也出現(xiàn)并積累了一些問(wèn)題，有的問(wèn)題還比較嚴(yán)重。因此，國(guó)家在2015年對(duì)油菜支持政策進(jìn)行了調(diào)整，不再實(shí)施臨時(shí)收儲(chǔ)政策，由地方政府負(fù)責(zé)組織收購(gòu)，僅在當(dāng)年對(duì)湖北、四川、湖南、安徽、江蘇、河南和貴州七個(gè)主產(chǎn)省給予合計(jì)11.84億元的適當(dāng)財(cái)政支持（約為往年金額的10%左右），2016年未提供財(cái)政支持，油菜籽價(jià)格主要由市場(chǎng)供求決定的政策調(diào)整目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)。

本部分嘗試從市場(chǎng)價(jià)格、農(nóng)戶、加工企業(yè)和國(guó)際貿(mào)易情況等方面，分析油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策取消的短期和長(zhǎng)期影響。

3.1 短期國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)價(jià)差迅速減小，長(zhǎng)期價(jià)差趨于穩(wěn)定

由于近年來(lái)國(guó)內(nèi)油菜籽市場(chǎng)價(jià)格主要由臨時(shí)收儲(chǔ)政策支撐，國(guó)內(nèi)外價(jià)差越來(lái)越大（如圖2所示）。在短期內(nèi)，取消臨時(shí)收儲(chǔ)政策打破了市場(chǎng)預(yù)期，國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)價(jià)差迅速減小，使國(guó)內(nèi)油菜籽市場(chǎng)價(jià)格迅速下降。根據(jù)中儲(chǔ)糧價(jià)格監(jiān)測(cè)系統(tǒng)顯示（見(jiàn)圖4），2015年7月初國(guó)內(nèi)油菜籽市場(chǎng)價(jià)格為3 850元/t，與進(jìn)口到岸價(jià)2 760元/t的價(jià)差為1 100元/t，較5月份國(guó)內(nèi)外價(jià)差縮小54.62%。在長(zhǎng)期，國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)價(jià)格差異將趨于穩(wěn)定，自2015年8月至2016年8月，國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)價(jià)格差異基本穩(wěn)定在1 200元/t左右。

3.2 油菜籽產(chǎn)值減少，農(nóng)戶種植意愿下降，油菜籽商品率降低

如圖4所示，以2015年冬油菜產(chǎn)區(qū)收獲期3 600元/t的價(jià)格，按2015年成本計(jì)算，油菜籽凈利潤(rùn)降為負(fù)2 840元/t，現(xiàn)金收益降為1 840元/t，農(nóng)戶收益下降。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委[16]數(shù)據(jù)，2016年全國(guó)油菜籽總產(chǎn)量預(yù)計(jì)約1.3×107t，比上年減少0.05×107t，近年來(lái)油菜籽總產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)已經(jīng)改變。短期內(nèi)國(guó)內(nèi)油菜生產(chǎn)成本難以降至國(guó)外水平，國(guó)產(chǎn)油菜籽競(jìng)爭(zhēng)力較低的局面仍將持續(xù)，預(yù)計(jì)未來(lái)農(nóng)戶的油菜種植意愿將降低，生產(chǎn)的油菜籽將以自用為主，出售數(shù)量減少，商品率下降，國(guó)產(chǎn)油菜籽市場(chǎng)疲軟，出現(xiàn)更多“稻-麥”種植模式和冬閑田。

圖4 2015年1-7月國(guó)內(nèi)油菜籽市場(chǎng)價(jià)格Fig. 4 Domestic market price of rapeseed from January 2015 to July 2015

3.3 短期油脂加工企業(yè)壓榨利潤(rùn)增加，長(zhǎng)期產(chǎn)能由內(nèi)陸向沿海轉(zhuǎn)移

在短期，一方面，由于市場(chǎng)價(jià)格下降，加工企業(yè)可以用更低的價(jià)格收購(gòu)油菜籽，壓榨利潤(rùn)迅速增加，2015年6月國(guó)內(nèi)油菜籽壓榨扭虧為盈，擺脫了自2013年9月以來(lái)連續(xù)21個(gè)月的虧損狀態(tài)，壓榨利潤(rùn)最高達(dá)到518.18元/t（見(jiàn)圖5）；另一方面，臨時(shí)收儲(chǔ)政策執(zhí)行期間許多加工企業(yè)依靠政策貸款資金收儲(chǔ)油菜籽，政策取消后，由于缺乏配套資金，影響油菜籽收購(gòu)進(jìn)度。在長(zhǎng)期，位于內(nèi)陸的加工企業(yè)由于政策限制不得加工進(jìn)口油菜籽，將導(dǎo)致部分企業(yè)面臨虧損破產(chǎn)或并購(gòu)，退出油菜籽收購(gòu)加工，預(yù)計(jì)油脂加工企業(yè)產(chǎn)能將由內(nèi)陸向沿海轉(zhuǎn)移。

3.4 短期進(jìn)口量下降，長(zhǎng)期進(jìn)口量恢復(fù)。

圖5 2015年1月-2016年7月國(guó)內(nèi)油菜籽壓榨利潤(rùn)Fig. 5 Domestic rapeseed crushing proft from January 2015 to July 2016

在短期，由于國(guó)產(chǎn)油菜籽低價(jià)銷售和庫(kù)存釋放，市場(chǎng)供應(yīng)量增加，加之近期人民幣貶值和加拿大油菜籽檢疫標(biāo)準(zhǔn)提升談判的影響，進(jìn)口量隨之下降，政策取消后一年內(nèi)（2015年7月至2016年6月）油菜籽進(jìn)口量為4.08×106t，較上一年同期（2014年7月至2015年6月）油菜籽進(jìn)口量4.63×106t下降11.8%，而這些導(dǎo)致進(jìn)口量下降的原因皆不可持續(xù)。在長(zhǎng)期，當(dāng)現(xiàn)有庫(kù)存釋放完畢之后，隨著農(nóng)戶種植意愿下降和油菜籽商品率降低，國(guó)產(chǎn)油菜籽供應(yīng)減少，在需求不變的情況下，預(yù)計(jì)進(jìn)口量下降的趨勢(shì)可能會(huì)扭轉(zhuǎn)。

4 政策啟示

從上述對(duì)于油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策存在主要問(wèn)題和政策取消影響的分析中，我們認(rèn)為可以得到以下政策啟示。

4.1 明確政策執(zhí)行目標(biāo)，保持政策靈活性

油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策的設(shè)計(jì)初衷是在收獲期面臨市場(chǎng)價(jià)格大幅下跌時(shí)的臨時(shí)性舉措，目的是為油菜種植戶止損，防止油菜種植業(yè)因需求價(jià)格彈性小于供給價(jià)格彈性出現(xiàn)發(fā)散型蛛網(wǎng)而導(dǎo)致市場(chǎng)長(zhǎng)期背離均衡，帶有事后救濟(jì)和反周期補(bǔ)貼的特征。但在政策實(shí)踐中，受到種植成本增加、央地產(chǎn)業(yè)利益關(guān)系博弈等多方面因素影響，臨時(shí)收儲(chǔ)政策承擔(dān)了增加油菜種植收益的目標(biāo)，導(dǎo)致保護(hù)價(jià)格只增不減，臨時(shí)性政策常態(tài)化。市場(chǎng)因此形成了政策剛性預(yù)期，既弱化了生產(chǎn)者自身的風(fēng)險(xiǎn)決策能力，高價(jià)入庫(kù)的菜籽油也難以順價(jià)銷售，未能體現(xiàn)事后救濟(jì)和反周期的效果。

在短期內(nèi)，通過(guò)農(nóng)業(yè)支持政策確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定是有必要的，在長(zhǎng)期，農(nóng)業(yè)政策的根本目的應(yīng)該是通過(guò)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃來(lái)優(yōu)化資源配置、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和培育比較優(yōu)勢(shì)，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。建議在進(jìn)行同類政策設(shè)計(jì)時(shí)，明確政策目標(biāo)和任務(wù)，避免因短期壓力而背離政策初衷。同時(shí)，在執(zhí)行中應(yīng)及時(shí)從多方面對(duì)政策效果和效率進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果和產(chǎn)業(yè)內(nèi)出現(xiàn)的新情況對(duì)政策進(jìn)行靈活調(diào)整，避免因政策執(zhí)行慣性和僵化導(dǎo)致問(wèn)題不斷積累。

4.2 政策調(diào)整應(yīng)為市場(chǎng)主體預(yù)留充足反應(yīng)時(shí)間

油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策本應(yīng)是穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格、增加農(nóng)戶種植收益的舉措，但是在2015年的政策取消之后，冬油菜收獲期內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格大幅下跌，導(dǎo)致油菜種植戶利益大幅受損。理論上，臨時(shí)收儲(chǔ)政策作為一種臨時(shí)性措施，政府可以視情況靈活決定取消與否，并無(wú)在收獲期必須啟動(dòng)的義務(wù)。但由于政策實(shí)際上長(zhǎng)期執(zhí)行，種植戶、經(jīng)銷商和加工企業(yè)等市場(chǎng)主體未預(yù)料到政策取消，而事先按照政策延續(xù)的市場(chǎng)預(yù)期進(jìn)行了生產(chǎn)、經(jīng)銷和加工方面的市場(chǎng)行為，政策取消后已無(wú)法及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致短期內(nèi)的市場(chǎng)失衡。

我國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品種植業(yè)大多具有生產(chǎn)上的長(zhǎng)期性、時(shí)間分布的集中性以及市場(chǎng)信號(hào)影響的滯后性等特征，因此農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格易出現(xiàn)周期性波動(dòng)。從油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策取消時(shí)出現(xiàn)的一些問(wèn)題中可以看出，政策調(diào)整應(yīng)為市場(chǎng)主體預(yù)留充足反應(yīng)時(shí)間?？紤]到當(dāng)前基層農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策細(xì)則宣傳力度較弱，農(nóng)民認(rèn)知程度不足的現(xiàn)實(shí)[17]，建議未來(lái)小麥、水稻等主糧的價(jià)格支持政策調(diào)整時(shí)采用漸進(jìn)式調(diào)整，且至少提前一年公布，以便平穩(wěn)過(guò)渡。

4.3 合理確定政策支持方式和支持力度

一方面，中國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，糧棉油糖等主要農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定供給對(duì)維護(hù)國(guó)家安全發(fā)揮著重要作用。另一方面，受生產(chǎn)成本上升、生態(tài)資源環(huán)境趨緊、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期財(cái)政收入有限等因素的影響，也應(yīng)該用好國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)，科學(xué)確定油料自給率水平，適當(dāng)調(diào)減不具有比較優(yōu)勢(shì)地區(qū)的油菜種植面積。

由于價(jià)格支持政策的直接有效性，我們建議維護(hù)好油菜臨時(shí)收儲(chǔ)政策多年來(lái)所建立的執(zhí)行渠道，合理設(shè)置政策啟動(dòng)規(guī)則（如市場(chǎng)價(jià)格低于近年均價(jià)的30%-40%），以便于未來(lái)出現(xiàn)價(jià)格大幅下跌時(shí)作為一種安全網(wǎng)發(fā)揮救濟(jì)作用。同時(shí)，按照2017年中央一號(hào)文件和國(guó)發(fā)〔2017〕24號(hào)文中關(guān)于科學(xué)合理劃定油菜籽等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的要求，建議在四川、湖北、湖南、江蘇、安徽和內(nèi)蒙六省（自治區(qū)）油菜主產(chǎn)區(qū)內(nèi)劃定一部分區(qū)域作為油菜生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，保護(hù)區(qū)內(nèi)在新技術(shù)示范與推廣、生產(chǎn)者技術(shù)培訓(xùn)、自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警、保險(xiǎn)與災(zāi)后救助、貿(mào)易救濟(jì)措施、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和油菜多功能性（肥源、蜜源、蔬菜、青飼、觀賞）等方面進(jìn)行政策支持，以最小經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本維持國(guó)內(nèi)油料產(chǎn)品供給穩(wěn)定、增加油料產(chǎn)品對(duì)外貿(mào)易談判能力和提高油菜產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

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[16] 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì). 農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)發(fā)展態(tài)勢(shì)[EB/ OL]. (2016-08-09). 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站, http://zys.ndrc. gov.cn/xwfb/201608/t20160809_814231.html.

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[17] 胡繼連, 李平英, 李敏. 財(cái)政支農(nóng)政策的農(nóng)民評(píng)價(jià): 以山東省為例[J]. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題, 2014(9): 47-54, 111.

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（責(zé)任編輯：王育花）

Thoughts on the national rapeseed provisional reserve policy: Effects, problems and cancellation impacts

LENG Bo-feng, LI Gu-cheng, FENG Zhong-chao
（1. College of Economics and Management, Huazhong Agricultural University, Wuhan, Hubei 430070, China; 2. Hubei Rural Development Research Center, Wuhan, Hubei 430070, China）

F304.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-0275（2017）04-0632-08

10.13872/j.1000-0275.2017.0064

冷博峰, 李谷成, 馮中朝. 對(duì)國(guó)家油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策的幾點(diǎn)思考——效果、問(wèn)題及其取消后的影響[J]. 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究, 2017, 38(4): 632-639.

Leng B F, Li G C, Feng Z C. Thoughts on the national rapeseed provisional reserve policy: Effects, problems and cancellation impacts[J]. Research of Agricultural Modernization, 2017, 38(4): 632-639.

國(guó)家油菜產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系（CARS-13）；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目（14YJC790112）；華中農(nóng)業(yè)大學(xué)博士研究生創(chuàng)新研究工程項(xiàng)目（2014bs33）；國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（71473100）

冷博峰（1989-），男，山東榮成人，博士研究生，主要從事農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、油菜產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)等研究，E-mail：lengbofeng@foxmail.com；

馮中朝（1962-），男，湖北羅田人，教授、博士生導(dǎo)師，主要從事農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)等研究，電子郵箱：fengzhch@163.com。

2017-03-01，接受日期：2017-04-12

Foundation item: China Agriculture Research System (CARS-13); The Foundation for the Development of Humanities and Social Sciences of Ministry of Education for Young Scientists (14YJC790112); PhD Candidate Research Innovation Project of Huazhong Agricultural University (2014bs33); National Natural Science Foundation of China (71473100).

Corresponding author: FENG Zhong-chao, E-mail: fengzhch@163.com.

Received 1 March, 2017;Accepted 12 April, 2017