朱 科

(海城市水土保持監(jiān)督管理處，遼寧 海城 114200)

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海城市水土保持績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)研究

朱 科

(海城市水土保持監(jiān)督管理處，遼寧 海城 114200)

文章立足于水土保持這一研究視角，在梳理和借鑒國、內(nèi)外相關(guān)理論、實(shí)踐方法基礎(chǔ)上，著重以“壓力-狀態(tài)-響應(yīng)”(PSR)模型為核心，并將其作為海城市水土保持績效評價(jià)指標(biāo)選擇與構(gòu)建的標(biāo)準(zhǔn)和框架。在充分、準(zhǔn)確把握海城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體特征與生態(tài)環(huán)境水土保持現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，基于全域統(tǒng)籌視域，對海城市環(huán)境保護(hù)中的水土保持績效評估指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)遴選，最終設(shè)計(jì)了以“PSR模型”為基準(zhǔn)的海城市水土保持績效評價(jià)指標(biāo)體系。與此同時(shí)，對海城市績效評價(jià)相關(guān)方法的改進(jìn)建議進(jìn)行了總結(jié)。

全域統(tǒng)籌；海城市；環(huán)境績效；評價(jià)；PSR模型

中共十八屆五中全會科學(xué)提出了“堅(jiān)持綠色發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展”的五大發(fā)展理念。然而，在“新常態(tài)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念驅(qū)動下，面對海城市出現(xiàn)的生態(tài)、資源問題，當(dāng)?shù)卣验_始重視區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

1 全域統(tǒng)籌視角下城市水土保持績效評價(jià)研究概述

全域統(tǒng)籌視角下，城市環(huán)境管理的重要手段就是環(huán)境績效評價(jià)。對于海城市水土保持工作而言，在績效評價(jià)中，相關(guān)評價(jià)思想尚未與我國城市生態(tài)文明建設(shè)中的“統(tǒng)籌兼顧”與“城市優(yōu)化”等戰(zhàn)略思維相契合。因此，文章基于海城市“水土保持”這一宏觀環(huán)境保護(hù)與治理視角，科學(xué)遴選海城市水土保持工作開展過程中的績效評價(jià)指標(biāo)，以此構(gòu)建完善的海城市水土保持績效評價(jià)指標(biāo)體系，進(jìn)而明確相關(guān)主體在水土保持與生態(tài)文明城市構(gòu)建中的重要責(zé)任。這對于提升海城市現(xiàn)代化品質(zhì)及貫徹“綠色·協(xié)調(diào)”發(fā)展指導(dǎo)方針、實(shí)現(xiàn)綠色跨越具有重要意義。

目前，國內(nèi)、外關(guān)于城市環(huán)境績效評價(jià)的相關(guān)研究成果較多。因此，評價(jià)指標(biāo)的遴選與評價(jià)體系的設(shè)計(jì)日益多樣化。其中，學(xué)者B von Bahr(2003)和H ardy、Koontz(2010)分別從不同政策及運(yùn)行制度的環(huán)境績效分析視角和環(huán)境污染排放數(shù)據(jù)分析兩個(gè)角度，就城市環(huán)境績效評價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行設(shè)計(jì)。最終，上述學(xué)者一致認(rèn)為，城市發(fā)展中環(huán)境績效評價(jià)指標(biāo)具有多樣性和不確定性。因此，應(yīng)建立一種政策反饋機(jī)制，對制度的合理性與環(huán)境中水土保持績效評價(jià)體系的可行性進(jìn)行綜合分析。

就國內(nèi)而言，2013年學(xué)者溫宏堅(jiān)通過REPI模型，著重遴選了污染物排放和資源消耗等多項(xiàng)不同指標(biāo)，對城市環(huán)境總體績效進(jìn)行縱向與橫向評價(jià)；而夏青等人則從生態(tài)危害、自然環(huán)境和生態(tài)保護(hù)三個(gè)層面，對我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中水土保持工作績效評估提出了詳細(xì)指標(biāo)；王依軍則以我國目前的資源環(huán)境現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，將其灰色關(guān)聯(lián)理論和RUSLE修正模型作為我國城市水土保持工作績效評價(jià)的重要理論[1]。

綜上相關(guān)研究，基本評價(jià)對象為微觀的區(qū)域環(huán)境；評價(jià)主體為社會第三方組織；研究內(nèi)容則著重以末端污染治理為核心。因此，關(guān)于預(yù)防與長期治理的研究較少。針對此種現(xiàn)狀，文章則通過權(quán)衡海城市長遠(yuǎn)發(fā)展與短期發(fā)展、經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)社會效益之間的關(guān)系，基于“全域統(tǒng)籌”視角，結(jié)合海城市水土保持基本現(xiàn)狀，構(gòu)建合理的水土保持績效評估體系。

2 全域統(tǒng)籌視角下海城市水土保持績效評價(jià)指標(biāo)遴選原則

對于海城市基本現(xiàn)狀而言，其目前不僅存在嚴(yán)重的環(huán)境保護(hù)與生態(tài)資源管理不協(xié)調(diào)問題，而且經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)等不統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡。因此，在選擇相關(guān)評價(jià)指標(biāo)時(shí)，需綜合考慮總體與局部、城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)與自然、經(jīng)濟(jì)與社會之間的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)關(guān)系，基于以下原則進(jìn)行指標(biāo)遴選：

1)堅(jiān)持科學(xué)與系統(tǒng)的評價(jià)指標(biāo)遴選原則。這一原則要求從系統(tǒng)觀與整體觀出發(fā)，分析海城市發(fā)展中的各個(gè)因子，將城市環(huán)境評價(jià)看作一個(gè)統(tǒng)一的整體，然后科學(xué)收集相關(guān)數(shù)據(jù)、資料，保證指標(biāo)體系設(shè)計(jì)具有嚴(yán)謹(jǐn)性與規(guī)范性。

2)把握實(shí)用性與可行性原則。在評價(jià)指標(biāo)選取時(shí)，應(yīng)本著“可持續(xù)發(fā)展”的原則，通過大量參考統(tǒng)計(jì)年鑒和社會公報(bào)及歷年環(huán)境發(fā)展?fàn)顩r公告等，在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)時(shí)，確保其具有一定的后續(xù)評估作用，且指標(biāo)要具有代表性[2]。

3)兼顧保護(hù)與發(fā)展的原則。海城市是中國十佳“兩型”中小城市，同時(shí)也是被國務(wù)院劃定的第一批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)城市之一。因此，海城市環(huán)境績效評估中的水土保持績效評估，其主要目的在于保護(hù)和預(yù)防，防止城市在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中受到污染和破壞。因此，海城市在發(fā)展中，不能過度破壞環(huán)境、浪費(fèi)資源，應(yīng)本著“協(xié)調(diào)·開放·共享·綠色·共贏”的生態(tài)文明理念，在生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間尋求一種相對的平衡。故在指標(biāo)選取時(shí)，不能割裂社會效益與經(jīng)濟(jì)效益之間的關(guān)系。

4)政策統(tǒng)籌性與相關(guān)性相結(jié)合。環(huán)境績效評估與當(dāng)?shù)丨h(huán)保政策息息相關(guān)。因此，在海城市環(huán)境績效中水土保持績效評估中，相關(guān)指標(biāo)的遴選，要能充分反映政府政策的執(zhí)行力和執(zhí)行效果，從而體現(xiàn)當(dāng)?shù)貙?shí)際的生態(tài)環(huán)境治理決心和理念。

3 全域統(tǒng)籌視角下海城市水土保持績效評價(jià)模型

基于上述評價(jià)原則，文章主要立足于海城市實(shí)際發(fā)展情況，以PSR模型即“壓力-狀態(tài)-響應(yīng)”評估模型為標(biāo)準(zhǔn)和框架，進(jìn)行相關(guān)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)研究[3]。這種模型最早是于20世紀(jì)80年代，由OECD和UNEP兩大國際組織提出，在逐漸發(fā)展應(yīng)用中形成一種科學(xué)的城市環(huán)境績效評估體系。該模型主要通過城市環(huán)境壓力變量和發(fā)展?fàn)顟B(tài)變量及人與自然的關(guān)系響應(yīng)變量，作為城市環(huán)境績效總體評估的科學(xué)指標(biāo)。三大不同變量中的不同因子相互依存、互相關(guān)聯(lián)，能夠?qū)崿F(xiàn)反饋循環(huán)。同時(shí)，其可以全面反映影響海城市生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)行中各因素之間的相互關(guān)系，全域統(tǒng)籌視角下，基于PSR模型的海城市水土保持績效評價(jià)模型結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 壓力-狀態(tài)-響應(yīng)模型(PSR)下海城市水土保持績效評價(jià)示意圖

4 全域統(tǒng)籌視角下海城市環(huán)境績效評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

文章基于城鎮(zhèn)化視角，從海城市水土保持工作現(xiàn)狀入手，著重構(gòu)建基于壓力-狀態(tài)-響應(yīng)模型的水土保持績效評價(jià)體系[4]。該體系分為“目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、要素層和指標(biāo)層”4個(gè)不同層次。首先，在目標(biāo)層總體指引下，海城市以壓力狀態(tài)和響應(yīng)這一PSR模型框架的因果思路，作為該指標(biāo)體系的準(zhǔn)則層，然后在每一準(zhǔn)則層中，又分別細(xì)分了若干個(gè)不同的壓力要素層和響應(yīng)要素層及狀態(tài)要素層等。最終在此基礎(chǔ)上，科學(xué)遴選出具有代表性和實(shí)操性與系統(tǒng)性的詳細(xì)評價(jià)指標(biāo)[5]。因此，具體的海城市水土保持指標(biāo)體系設(shè)計(jì)詳細(xì)框架圖如表1所示。

如表1評價(jià)指標(biāo)體系所示，文章基于全域統(tǒng)籌視角下設(shè)計(jì)的海城市水土保持績效綜合評價(jià)管理指標(biāo)體系，除了結(jié)合海城市實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀之外，還充分考慮了海城市總體空間環(huán)境與局部區(qū)域水土資源破壞狀態(tài)，從而在指標(biāo)因子遴選中，重點(diǎn)突出不同層次指標(biāo)間的動態(tài)反饋及事前預(yù)防和事后處理的多層應(yīng)急管理控制體系。其中，響應(yīng)層和壓力層是對海城市污染治理績效的綜合反映，而狀態(tài)層則是對海城市在績效評估中所取的成果進(jìn)行全面反映，由此能夠科學(xué)反映政府在海城市環(huán)境污染治理與預(yù)防控制中的投資與收益產(chǎn)出比率[6]。除此之外，本指標(biāo)體系還從當(dāng)?shù)匚拿鹘逃麄鞯膶用?，就環(huán)境保護(hù)與水土保持環(huán)境治理的源頭治理和行為進(jìn)行動態(tài)反映，由此體現(xiàn)了該體系具有一定的針對性、適用性與可行性。

表1 全域統(tǒng)籌視角下海城市水土保持績效評價(jià)指標(biāo)體系

5 全域統(tǒng)籌視角下海城市水土保持環(huán)境績效評價(jià)相關(guān)對策及建議

環(huán)境績效評估指標(biāo)選擇和體系設(shè)計(jì)，是海城市環(huán)境績效評估的重要前提和基礎(chǔ)，評價(jià)方法的選取更關(guān)乎到整個(gè)評價(jià)結(jié)果的科學(xué)性與準(zhǔn)確性。文章在構(gòu)建評價(jià)體系之后，建議海城市在實(shí)際評估過程中，采用EPI環(huán)境績效指數(shù)法(2006 by the University of Columbia and Yale University co-sponsored)進(jìn)行總體評價(jià)。采用這一方法進(jìn)行指標(biāo)評價(jià)的主要思路是，通過對比模型分析的理想數(shù)值與海城市環(huán)境污染狀態(tài)監(jiān)測實(shí)際數(shù)值，從而找出預(yù)測值與實(shí)際值之間的差異，進(jìn)而采用百分制權(quán)重計(jì)算法對評價(jià)結(jié)果進(jìn)行打分。最終，按照各個(gè)指標(biāo)的實(shí)際權(quán)重進(jìn)行加權(quán)平均，由此得到海城市環(huán)境總體評價(jià)中水土保持工作績效評估結(jié)果。最后的評價(jià)結(jié)果數(shù)值越大，則說明海城市在相關(guān)部門治理下，水土保持工作開展的績效越高，反之則越低。由此表明當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門存在失職行為，應(yīng)立即采取相關(guān)措施進(jìn)行城市環(huán)境綜合整治[7]。

文章認(rèn)為，在具體治理對策方面，當(dāng)?shù)厥紫葢?yīng)科學(xué)處理海城市全域范圍內(nèi)發(fā)展規(guī)模與發(fā)展速度之間的響應(yīng)關(guān)系，避免無序、盲目擴(kuò)張式發(fā)展。其次，應(yīng)進(jìn)一步明晰社會公共治理責(zé)任，找尋海城市環(huán)境污染的源頭和治理方向。政府不僅僅是治理主體，更要承擔(dān)社會責(zé)任，引導(dǎo)公眾參與到海城市環(huán)境污染治理中，擴(kuò)大宣傳面，從源頭上提升治理成效。再者，需要進(jìn)一步完善海城市當(dāng)前的社會環(huán)保保護(hù)制度，強(qiáng)化“全域統(tǒng)籌”管理理念，正確處理好長遠(yuǎn)利益與短期利益、經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)社會利益之間的矛盾和關(guān)系。除此之外，還要加強(qiáng)生態(tài)文明教育，有效增強(qiáng)社會利益相關(guān)者之間的環(huán)保意識[8]。

6 結(jié) 語

綜上所述，海城市地貌復(fù)雜，類型多樣，有丘陵、山地、平原及洼地幾種不同地貌。同時(shí)，海城市還擁有廣闊的濕地面積，如三岔河濕地等自然保護(hù)區(qū)，為當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境改善做出了巨大貢獻(xiàn)。但是，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，海城市水土保持工作將面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，提升水土保持工作開展的績效，成為相關(guān)部門進(jìn)一步努力的方向。尤其是在新的生態(tài)環(huán)境保護(hù)視角下，區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)已成為海城市城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要引擎。在“五位一體”的生態(tài)文明發(fā)展理念指引下，海城市應(yīng)從全域統(tǒng)籌管理視角出發(fā)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、生態(tài)、社會、文化協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，從而形成一種全局性、整體性與長遠(yuǎn)性的環(huán)境新格局。

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2017-04-16

朱科(1975-)，男，遼寧海城人，高級工程師，從事水土保持工程管理、監(jiān)督執(zhí)法等工作。

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