李 聰

(中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410083)

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文化產(chǎn)業(yè)的立法界定及其管理模式探析

(中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410083)

2017年文化部提出“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃，把文化發(fā)展提到經(jīng)濟戰(zhàn)略首位。我們需要梳理當(dāng)前文化產(chǎn)業(yè)概念的爭議，分析文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)律，研究各國各地區(qū)行政管理制度模式，進而對文化產(chǎn)業(yè)促進法中管理制度模式進行深入研究。文化產(chǎn)業(yè)促進法中的管理機制，涉及協(xié)調(diào)機制和管理機制兩方面，均需通過立法予以明確規(guī)定。

文化產(chǎn)業(yè)聯(lián)席會議制度； 文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組制度； 行政領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制

美國學(xué)者約瑟夫·奈曾經(jīng)指出，作為國家軟實力之一的文化與國家的硬實力具有同樣重要的作用。[1]文化之所以能夠產(chǎn)生如此效果，主要原因在于其能夠產(chǎn)生吸引力，進而對其他的國家產(chǎn)生影響。除了國家與國家之間的相互影響，文化產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為新的經(jīng)濟消費增長點，影響著國家經(jīng)濟和國民收入。近幾年，各個國家都在大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，我國也不例外。然而，每個國家文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式是不相同的，對文化產(chǎn)業(yè)的管理模式也不盡相同。就我國而言，法學(xué)界并沒有對文化產(chǎn)業(yè)的立法界定及管理模式做出明確的法律規(guī)范。這也就使得文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展機制不夠健全，必然會影響到文化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。因此，有必要對文化產(chǎn)業(yè)的立法界定及其管理模式進行研究。

一、文化產(chǎn)業(yè)的概念內(nèi)涵及其立法界定

(一)當(dāng)前中國各界對于文化產(chǎn)業(yè)概念內(nèi)涵的爭議

文化產(chǎn)業(yè)是一個涉及眾多產(chǎn)業(yè)、存在不同表達方式的產(chǎn)業(yè)。其與傳統(tǒng)意義的農(nóng)業(yè)或者工業(yè)相比，形式多樣、內(nèi)涵豐富。正是由于其此種特點，當(dāng)前我國各界對文化產(chǎn)業(yè)這一概念的內(nèi)涵存在不同的理解。國家統(tǒng)計局對“文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)”的定義為：文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)是為社會公眾提供文化產(chǎn)品和文化相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)活動的集合。胡惠林認為，文化產(chǎn)業(yè)是一個龐大的產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)，該系統(tǒng)的主要特征為精神產(chǎn)品的生產(chǎn)交換和消費。[2]學(xué)者張曉明認為，可以按照文化產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)對文化產(chǎn)業(yè)進行三重不同的定義，它們分別是“文化意義本身的創(chuàng)作與銷售”，“負載文化意義的產(chǎn)品的復(fù)制與傳播”以及“賦予一切生產(chǎn)活動和產(chǎn)品以文化標(biāo)記”。[3]武漢大學(xué)秦前紅教授則認為，文化產(chǎn)業(yè)是指通過文化產(chǎn)品的創(chuàng)作、生產(chǎn)來滿足社會需求的營利性的社會部門。[4]文化部前部長歐陽堅認為，文化產(chǎn)業(yè)是能夠帶給人希望和光明的產(chǎn)業(yè)，文化產(chǎn)品具有愉悅身心、提振信心、緩解壓力的功能。[5]

無論是政府機構(gòu)還是相關(guān)學(xué)者對文化產(chǎn)業(yè)概念的理解均是不同的。但是這些對文化產(chǎn)業(yè)的不同理解，可以總結(jié)出當(dāng)前對文化產(chǎn)業(yè)概念的爭議：一是文化產(chǎn)業(yè)的概念沒有統(tǒng)一，各界學(xué)者持不同觀點；二是文化產(chǎn)業(yè)是個廣義的概念還是一個狹義的概念，并沒有做出一致決定。

(二)《文化產(chǎn)業(yè)促進法》上“文化產(chǎn)業(yè)”概念的界定問題

當(dāng)前，在《文化產(chǎn)業(yè)促進法》的立法過程中，有專家認為需要在立法中對于“文化產(chǎn)業(yè)”概念予以明確界定。一般認為，“‘文化產(chǎn)業(yè)’是指為社會公眾提供文化、娛樂商品和文化商業(yè)服務(wù)的產(chǎn)業(yè)；而‘文化、娛樂商品和文化商業(yè)服務(wù)’則是指文化藝術(shù)、文化遺產(chǎn)、廣播電視電影、出版、印刷、期刊、音樂、游戲、漫畫、美術(shù)品、工藝設(shè)計等相關(guān)商品服務(wù)以及復(fù)合體。”我們認為：首先，文化產(chǎn)業(yè)是一個產(chǎn)業(yè)的概念，不是一個文化概念；其次，文化產(chǎn)業(yè)是文化產(chǎn)品生產(chǎn)和文化服務(wù)供給的復(fù)合體；再次，“文化產(chǎn)業(yè)”是一個不斷變動的概念，對于國家促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體政策措施之適用問題，立法需要規(guī)定具體的行政確認機制和實施機制。

二、文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)律及其行政管理制度模式

(一)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律

規(guī)律一是：文化產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展是現(xiàn)代社會消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的必然趨勢。隨著國家經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國文化產(chǎn)業(yè)也取得了良好的成績。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)顯示，2016年文化相關(guān)企業(yè)實現(xiàn)營業(yè)收入80314億元，比上年增長7.5%，增速比上年加快0.6個百分點。由表1的數(shù)據(jù)可以看出，文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出多元化、多層次發(fā)展趨勢。

表1 2016年全國規(guī)模以上文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)企業(yè)營業(yè)收入情況

近年來，借助于新科技、新媒體、新網(wǎng)絡(luò)的力量，文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展范圍已不再局限于傳統(tǒng)的發(fā)展領(lǐng)域，文化產(chǎn)品也在逐步擺脫單一化、粗放化發(fā)展模式，具體表現(xiàn)為低附加值的圖書、影視、雜志等文化產(chǎn)品向高附加值的文化創(chuàng)意產(chǎn)品轉(zhuǎn)變。[6]這一改變使得文化產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)品與國民生活之間的聯(lián)系變得越來越密切。除此之外，國家相關(guān)行政機構(gòu)也發(fā)布了一些政策文件，以此來促進文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。文化部、財政部出臺了《關(guān)于開展引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民擴大文化消費試點工作的通知》，旨在通過發(fā)揮試點城市的示范效應(yīng)帶動周邊文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。浙江省新聞出版廣電局(省版權(quán)局)《關(guān)于支持實體書店發(fā)展的指導(dǎo)意見》中提出的主要任務(wù)：“實現(xiàn)兩個覆蓋，融合線上線下，推進共同發(fā)展，創(chuàng)新管理模式，提升供給質(zhì)量，拓展服務(wù)功能?！币赃@種行政創(chuàng)新管理模式方式開發(fā)文化服務(wù)功能去滿足人民群眾不斷增長的多樣性文化需求，拉動文化消費，能夠進一步推動文化消費市場的發(fā)展。

我國的第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)已經(jīng)取得了良好發(fā)展，并且傳統(tǒng)的消費結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能滿足人民群眾的需求。[7]美國經(jīng)濟學(xué)家曼昆指出，市場需求是從個人需求推導(dǎo)出來的。[8]在個人物質(zhì)消費需求基本得到滿足的情況下，必然會推動消費結(jié)構(gòu)的調(diào)整以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。文化產(chǎn)業(yè)作為消費結(jié)構(gòu)中一個重要的組成部分，其會隨著消費結(jié)構(gòu)的調(diào)整而改變自身發(fā)展模式來滿足整個社會與個人的消費需求。文化產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展也能夠促進現(xiàn)代社會消費結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。雖然文化產(chǎn)業(yè)作為第三產(chǎn)業(yè)的第三層次并處于社會生產(chǎn)活動歷史發(fā)展順序的尾端，但我國是一個文化大國，具有非常深厚的文化底蘊和歷史悠久的文化傳統(tǒng)，因此文化產(chǎn)業(yè)具有良好的發(fā)展基礎(chǔ)和廣闊的發(fā)展空間，這是文化產(chǎn)業(yè)能夠發(fā)展的深厚根基所在。社會整體知識水平和國民個人文化水平不斷提高，廣大人民群眾對文化產(chǎn)品的需求也不斷增加。更重要的是，在以科技和知識為力量推動社會發(fā)展的今天，現(xiàn)有的文化產(chǎn)品或者整個文化產(chǎn)業(yè)如果仍然不能夠改變自身結(jié)構(gòu)，不能滿足全體社會成員日益增長的文化需求，那么文化產(chǎn)業(yè)將不能得到發(fā)展，不僅不會進步反而會停滯不前。此時，提高消費者的文化需求，是文化產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的重要推動力。

規(guī)律二是：文化產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈延伸是文化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增長的內(nèi)在動力。任何產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都不能脫離其產(chǎn)業(yè)鏈。僅僅是依靠產(chǎn)業(yè)自身的產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)遣豢赡塬@得長久可持續(xù)發(fā)展的，文化產(chǎn)業(yè)也不例外。正是由于文化產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈得到了延伸才促進了文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動力。文化產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈就如同樹根一樣源源不斷地汲取養(yǎng)分來供給文化產(chǎn)業(yè)這一棵大樹的生長。

總體來說，目前我國文化產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈主要表現(xiàn)為橫向和縱向兩個方向的延伸。文化產(chǎn)業(yè)鏈橫向延伸具體表現(xiàn)為文化產(chǎn)業(yè)中各個單獨方向的文化產(chǎn)品，例如文學(xué)、影視等沿著科學(xué)技術(shù)發(fā)展的路線，從各自單一的發(fā)展模式和內(nèi)容模式不斷與其領(lǐng)域外的內(nèi)容相融合，如文學(xué)作品變?yōu)橛耙曌髌?，文學(xué)和互聯(lián)網(wǎng)結(jié)合為網(wǎng)絡(luò)文學(xué)，IP(知識產(chǎn)權(quán))等。[9]這樣做既整合了當(dāng)前各種優(yōu)勢資源，重新動態(tài)地優(yōu)化了整個資源分配的過程，使資源分配更加合理，又對文化產(chǎn)業(yè)中部分產(chǎn)品起到“優(yōu)勝劣汰”的選擇作用，進一步優(yōu)化文化產(chǎn)業(yè)自身的發(fā)展結(jié)構(gòu)。文化產(chǎn)業(yè)鏈的縱向延伸則是以文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各個文化產(chǎn)品不斷對自身內(nèi)容進行深度挖掘為表現(xiàn)形式。以影視為例，傳統(tǒng)的影視一般局限于作品本身，而新影視關(guān)注于作品本身之外，還關(guān)注于影視作品所衍生出相關(guān)的商品，如玩偶、手辦、服裝等。不僅如此，各地還打造以影視內(nèi)容為主題的娛樂場所或者影視樂園，如上海迪士尼樂園的加勒比海盜項目。文化產(chǎn)業(yè)鏈縱向延伸能夠?qū)ξ幕a(chǎn)業(yè)中某一文化產(chǎn)品的價值進行最大化利用，避免了傳統(tǒng)文化產(chǎn)業(yè)的粗放型開發(fā)，提高了文化產(chǎn)業(yè)的集約化程度。

文化產(chǎn)業(yè)鏈的橫向延伸和縱向延伸就如同文化產(chǎn)業(yè)鏈的“兩駕馬車”，正是由于文化產(chǎn)業(yè)鏈的全方位延伸才使得文化產(chǎn)業(yè)能夠健康發(fā)展。繼續(xù)延伸文化產(chǎn)業(yè)鏈需要整個過程中全體成員共同努力。

規(guī)律三是：文化產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)深度融合是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要方向。文化產(chǎn)業(yè)在自身發(fā)展的過程中，必然會與其他產(chǎn)業(yè)相互融合與促進。

其一是將文化產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)融合。這兩者的融合可以進一步推動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、農(nóng)村深化改革以及農(nóng)民生活改善，使得“三農(nóng)”問題能夠從新的途徑得以改善。2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)明確提出：“推進農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，著力構(gòu)建農(nóng)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)交叉融合的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系?！弊鳛檗r(nóng)業(yè)大國，我國農(nóng)村擁有豐富的文化資源基礎(chǔ)、優(yōu)秀的農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)以及影響深遠的農(nóng)耕文化。因此，農(nóng)村為文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了深厚的基礎(chǔ)。而農(nóng)業(yè)要想擺脫自身困境，不局限于農(nóng)業(yè)狹義的定義，就必須與文化產(chǎn)業(yè)進行融合。文化產(chǎn)業(yè)能夠?qū)⑥r(nóng)業(yè)中可利用部分轉(zhuǎn)化為文化創(chuàng)意或者文化產(chǎn)品，在豐富人民群眾文化需求的同時，也幫助農(nóng)業(yè)進行了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。[10]

其二是將文化產(chǎn)業(yè)與工業(yè)融合。2016年國家工業(yè)和信息化部、財政部聯(lián)合下發(fā)的《工業(yè)和信息化部財政部關(guān)于推進工業(yè)文化發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確提出：“建設(shè)工業(yè)文化產(chǎn)業(yè)基地，有序推進工業(yè)文化城市、園區(qū)和企業(yè)試點示范?！苯?jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，文化產(chǎn)業(yè)也不例外。文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展建立在工業(yè)穩(wěn)固發(fā)展的基礎(chǔ)之上。[11]發(fā)展新型工業(yè)尤其是科技含量高、環(huán)境污染小、經(jīng)濟效益好的工業(yè)能夠為文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供良好的經(jīng)濟保障。而文化產(chǎn)業(yè)由于其自身的優(yōu)點如傳播范圍廣、發(fā)展速度快、影響程度深等，能夠為工業(yè)開拓發(fā)展道路和提供發(fā)展途徑。例如，由于工業(yè)企業(yè)的不斷發(fā)展，老舊設(shè)備損耗程度高和對環(huán)境污染嚴重，但是拆除這些設(shè)備既浪費資源，又對當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成二次損害?？梢詫⒗吓f設(shè)備以創(chuàng)意形式將其改造，形成科技文化產(chǎn)業(yè)。這使文化產(chǎn)業(yè)與科技產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，既推動了科學(xué)技術(shù)的進步，又符合當(dāng)前人們對科技產(chǎn)品的使用情況。如今，越來越多的人使用智能手機軟件獲取文化知識，而且這一使用人數(shù)還在不斷增長，這將有利于推動科技文化產(chǎn)業(yè)的傳播與推廣。

其三是將文化創(chuàng)意和設(shè)計與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合。讓文化產(chǎn)品和文化服務(wù)更好地服務(wù)于消費者，不斷滿足消費者多樣化的精神文化需求。2014年國務(wù)院《推進文化創(chuàng)意和設(shè)計服務(wù)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的若干意見》提出：“堅持正確的文化產(chǎn)品創(chuàng)作生產(chǎn)方向，著力提升文化產(chǎn)業(yè)各門類創(chuàng)意和設(shè)計水平及文化內(nèi)涵，加快構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、門類齊全、科技含量高、富有創(chuàng)意、競爭力強的現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)體系，推動文化產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展?！?016年國家發(fā)改委表示要加快推進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，持續(xù)推動該意見貫徹落實工作。例如，有些工業(yè)企業(yè)的廠區(qū)進行文化改造，將其與文化產(chǎn)業(yè)結(jié)合并改造成文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園，北京798藝術(shù)區(qū)就是典型代表。

其四是將文化產(chǎn)業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè)融合。這能夠使游客在體驗各地風(fēng)土人情的同時，能夠?qū)Ξ?dāng)?shù)氐奈幕R以及文化產(chǎn)品進行深入了解，從而促進當(dāng)?shù)氐奈幕瘡V泛傳播與融合。[12]充分發(fā)揮文化獨特的資源優(yōu)勢，例如利用地理位置、節(jié)日、民俗、美食、民間藝術(shù)等，開展一系列具有當(dāng)?shù)匚幕厣奈幕涣骰顒?。加大對?dāng)?shù)匚幕糜紊唐返膭?chuàng)意開發(fā)力度，融合當(dāng)?shù)氐胤矫袼罪L(fēng)情的休閑度假村、文化主題園區(qū)和基地，拉動經(jīng)濟增長。再如各地區(qū)可以結(jié)合當(dāng)?shù)匚幕厣ㄔO(shè)文化旅游基地和旅游村寨。

(二)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展對于行政管理機制的要求

1.韓國、日本與中國臺灣地區(qū)促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管理制度模式

作為我國的鄰國，韓國雖然擁有較少的人口和領(lǐng)土，但是韓國的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展非常迅速，尤其是以影視作品和偶像明星為特點的“韓流”見長。韓國文化產(chǎn)業(yè)收入約占其GDP的15%，而我國卻不足4%，足見其文化產(chǎn)業(yè)的成功，這與韓國建立的文化產(chǎn)業(yè)行政管理機制是密不可分的。如1988年韓國提出“文化立國”的戰(zhàn)略，隨后制定或修訂了《文化產(chǎn)業(yè)振興基本法》《影像振興基本法》《著作權(quán)法》《電影振興法》《演出法》《廣播法》等一系列與文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)的法律。[13]同時，韓國各屆總統(tǒng)均對文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展十分重視，如韓國總統(tǒng)全斗煥提出文化是國家發(fā)展的動力，前總統(tǒng)樸槿惠在其就職儀式上明確提出“文化昌盛”這一口號，并將其作為三大治國綱領(lǐng)之一。[14]

作為世界文化產(chǎn)業(yè)第二大國，文化產(chǎn)業(yè)是日本第二大支柱產(chǎn)業(yè)，主要以日本動漫及其衍生品為代表。這既是日本文化的名片，也是了解日本文化的橋梁。當(dāng)然其發(fā)展也離不開對文化產(chǎn)業(yè)實施的行政管理機制，主要為相關(guān)法律制度的制定與實施，如《著作權(quán)法》《知識產(chǎn)權(quán)基本法》《內(nèi)容創(chuàng)造、保護與運用促進法》《文化藝術(shù)振興基本法》等。[15]其中《文化藝術(shù)振興基本法》第三十二條第一款規(guī)定：“國家在實施第八條至前條的政策時，必須考慮使藝術(shù)家、文化藝術(shù)團體、學(xué)校、文化設(shè)施、社會教育設(shè)施及其他相關(guān)機構(gòu)相互聯(lián)合?！边@實際就確定了日本政府與其他機構(gòu)的文化產(chǎn)業(yè)行政協(xié)調(diào)聯(lián)合，以此來促進文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其次，在2007年日本出臺的《文化產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略》提出了“促進創(chuàng)新環(huán)境的形成并傳播其魅力”“創(chuàng)造向海外傳播日本魅力的基礎(chǔ)”“以海外展開為視野強化文化產(chǎn)業(yè)的競爭力”等六大政策措施。[16]再次，日本的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)咨詢機構(gòu)都是由日本政府及其相關(guān)機構(gòu)直接進行管理的，這也是其行政協(xié)調(diào)機制最直接的體現(xiàn)。

中國臺灣地區(qū)《文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展法》十二條至二十五條對文化創(chuàng)意事業(yè)給予適當(dāng)補助、獎勵或補助。第三章租稅優(yōu)惠的第二十六條對文化創(chuàng)意營利事業(yè)的捐贈有著減免稅收優(yōu)惠政策，其詳細規(guī)定為，捐贈總額在新臺幣一千萬或者所得額百分之十額度內(nèi)，得列為當(dāng)年年度費用或者損失，不受《所得稅法》第三十六條第二款限制。其次第二十七條對文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，依有關(guān)稅法或者其他法律規(guī)定減免稅捐等。臺灣地區(qū)的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的減稅、免稅等稅收優(yōu)惠政策系統(tǒng)、全面，帶動了臺灣地區(qū)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的繁榮。也正是由于政府針對文化創(chuàng)意的行政政策，才使得臺灣的文化產(chǎn)業(yè)得到了長足發(fā)展。

無論是韓國還是日本，還是中國臺灣地區(qū)，均是通過行政方式對文化產(chǎn)業(yè)進行保護與規(guī)范，從而為文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供良好的環(huán)境。這些法律政策的出臺無疑為文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了切實的制度保障，并且政府機構(gòu)的參與使得更多的行政措施能夠直接作用于文化產(chǎn)業(yè)。

2.中國各地政府促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)與管理制度模式

為了更好地發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，我國各地政府針對文化產(chǎn)業(yè)管理過程中存在的問題相繼出臺了一些政策文件，以此來促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)與管理制度模式的健康發(fā)展。[17]2016年9月深圳市發(fā)布了《深圳市文化發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，明確把“文化發(fā)展的體制機制更有活力”作為發(fā)展目標(biāo)。規(guī)劃的具體內(nèi)容為三點：一是轉(zhuǎn)變政府文化管理職能；二是精簡行政審批事項；三是暢通社會資本參與文化建設(shè)的渠道。例如深圳市在市、區(qū)兩級都設(shè)置了專門的文化產(chǎn)業(yè)辦公室，使得政府機構(gòu)針對文化產(chǎn)業(yè)的管理更加集中、有針對性。在提高政府機構(gòu)辦事效率的同時，也降低了與文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)的企業(yè)辦事的復(fù)雜程度。

除了深圳以外，北京市、青海省、山東省等地也在積極實踐文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制。2016年北京市正式發(fā)布《北京市“十三五”時期文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，把“完善全市文化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)體制和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制”作為文化改革持續(xù)深化的措施，將“發(fā)揮好北京市文化改革和發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，建立市級部門之間、市區(qū)兩級政府之間的協(xié)調(diào)機制”作為具體的保障措施。同年青海省出臺的《關(guān)于加快發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的意見》，明確提出“建立省級文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制”。該文件對加強組織領(lǐng)導(dǎo)、建立協(xié)調(diào)機制提出了明確要求，為青海全省文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。山東省泰安市出臺《泰安市人民政府關(guān)于加快發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的實施意見》，其中第三條“強化措施保障”第一款指出“完善領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制”，明確了領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制是推動文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。

以上這些地區(qū)均在大力創(chuàng)建文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制，通過具體的政策或行政方式將該機制付諸實施，不斷為文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展掃清障礙，保證文化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。它們也為我國建立文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制、促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了范例。

三、中國文化產(chǎn)業(yè)促進法中的管理制度模式

(一)中國文化產(chǎn)業(yè)促進法中的協(xié)調(diào)機制

一是要建立文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)小組制度。領(lǐng)導(dǎo)小組存在于各級黨政機關(guān)之內(nèi)，是政治組織體系的一種特別組織形式。同時領(lǐng)導(dǎo)小組制度是議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的另一種方式，與議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的概念一致。愛麗絲·米勒認為領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)分工不同在各領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮著樞紐性的作用，是中國共產(chǎn)黨用以提出政策建議、協(xié)調(diào)政策執(zhí)行的主要制度性設(shè)計[18]，指出了領(lǐng)導(dǎo)小組性質(zhì)和職能。此外領(lǐng)導(dǎo)小組還具有決策咨詢、協(xié)調(diào)監(jiān)督的功能。領(lǐng)導(dǎo)小組的組織過程與特點體現(xiàn)在以下幾方面：第一，該小組是為了完成某項任務(wù)而臨時成立的，具有針對性；第二，小組成員來自不同職能部門，具有廣泛性；第三，任務(wù)結(jié)束后，小組成員返回原單位，具有時效性。例如中共中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、全國教育科學(xué)規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組等一系列領(lǐng)導(dǎo)小組已經(jīng)廣泛存在于當(dāng)前的政治體系之中，并且均發(fā)揮了重要作用。

此外，在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，各省相繼成立了省文化改革發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組(如湖南省文化改革發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組、山東省文化體制改革和發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組等)，旨在以領(lǐng)導(dǎo)小組的形式切實解決文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中存在的問題。但是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)小組制度也存在不足，如不能充分發(fā)揮民主集中制、不能完全落實到基層、效率不夠高等。因此，針對文化產(chǎn)業(yè)而設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當(dāng)使小組成員能夠充分表達對文化產(chǎn)業(yè)的意見或建議，真正踐行民主集中制。同時領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當(dāng)延伸到基層，且各級領(lǐng)導(dǎo)小組之間能夠及時互通有無。構(gòu)建文化領(lǐng)導(dǎo)小組管理文化產(chǎn)業(yè)的模式，更好地發(fā)揮其優(yōu)勢，有利于推動文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

二是要建立文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的聯(lián)席會議制度。雖然聯(lián)席會議制度與領(lǐng)導(dǎo)小組制度的作用對象均是文化產(chǎn)業(yè)，但是二者存在根本的差別。前者是由團體或者組織自愿發(fā)起、自由組織；后者是我國政治組織體系中一種特殊組織模式。正是由于差異的存在，兩者能夠形成互補之勢。制定文化產(chǎn)業(yè)聯(lián)席會議制度應(yīng)當(dāng)借鑒其他產(chǎn)業(yè)聯(lián)席會議制度的經(jīng)驗，如金融業(yè)聯(lián)席會議制度。[19]針對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的問題，聯(lián)席會議各單位應(yīng)當(dāng)加強溝通，密切配合，相互支持，形成合力，充分發(fā)揮聯(lián)席會議的作用，形成高效運行的工作機制。不僅如此，國務(wù)院應(yīng)該鼓勵和支持各級政府相關(guān)機構(gòu)、各地區(qū)文化企業(yè)建立各級地方文化產(chǎn)業(yè)聯(lián)席會議制度。

當(dāng)然，各級文化產(chǎn)業(yè)聯(lián)席會議應(yīng)該充分體現(xiàn)民主性和平等性。各參會單位應(yīng)當(dāng)尊重其他單位，虛心認真地學(xué)習(xí)別人的長處。文化產(chǎn)業(yè)在發(fā)展的過程中，無論是取得良好成績，還是存在諸多困難和問題，文化聯(lián)席會議都應(yīng)該具有時效性，即定期召開會議。針對目前文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況進行通報，及時共享文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展信息。同時，文化產(chǎn)業(yè)聯(lián)席會議應(yīng)當(dāng)講求持久性，把文化產(chǎn)業(yè)聯(lián)席會議轉(zhuǎn)化成相應(yīng)的法律制度，讓這個制度的政策更多地惠及文化產(chǎn)業(yè)乃至其他產(chǎn)業(yè)。

(二)中國文化產(chǎn)業(yè)促進法中的管理機制

我國的《公共文化服務(wù)保障法》第六條以及第七條規(guī)定，國務(wù)院建立公共文化服務(wù)綜合協(xié)調(diào)機制，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、推動全國公共文化服務(wù)工作以及國務(wù)院文化主管部門、新聞出版廣電主管部門負責(zé)全國的公共文化服務(wù)工作。2017年最新出臺的《電影產(chǎn)業(yè)促進法》第八條以及第九條規(guī)定，國務(wù)院電影主管部門負責(zé)全國的電影工作以及電影行業(yè)組織依法制定行業(yè)自律規(guī)范，維護其成員的合法權(quán)益。當(dāng)前有專家建議，我國《文化產(chǎn)業(yè)促進法》明確規(guī)定國家設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作，同時設(shè)立國家藝術(shù)基金等基金會組織，制定相應(yīng)的文化產(chǎn)業(yè)政策、績效評估機制以及實行財政補貼、信貸、稅收減免優(yōu)惠政策。這些措施既能效解決文化產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中的資金問題和稅收優(yōu)惠政策，又能更好地促進文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。此外，立法還可以明確規(guī)定支持文化事業(yè)單位實行公司制、股份制改革、完善文化產(chǎn)業(yè)市場準(zhǔn)入和退出機制、知識產(chǎn)權(quán)保護制度建設(shè)。這些措施，都為我國文化產(chǎn)業(yè)在發(fā)展國產(chǎn)遇到的企業(yè)體制、市場準(zhǔn)入以及知識產(chǎn)權(quán)等問題，提出了一個很好的解決方案。因此，如果我國盡快制定《文化產(chǎn)業(yè)促進法》，完善文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的行政管理措施，形成一套完整立法體系，就一定有利于文化產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

四、結(jié)語

文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟代表了一個國家的軟實力，在一定程度上反映了該國家的綜合實力。我國的文化產(chǎn)業(yè)興起時間較晚、發(fā)展時間較短，而且在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，相關(guān)的法律制度和發(fā)展機制并不是很完善，這就使得文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并非一帆風(fēng)順。文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是沿著我國特色社會主義道路探索前進的，要想推動文化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，應(yīng)當(dāng)對其立法界定及管理模式進行研究分析。同時應(yīng)當(dāng)建立和健全文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)小組制度與聯(lián)席會議制度，并進一步深化改革。更重要的是構(gòu)建文化產(chǎn)業(yè)立法體系，推進與文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)的法律制度的制定與實施，如制定與出臺《文化產(chǎn)業(yè)促進法》，并設(shè)定文化產(chǎn)業(yè)管理方式一章。

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Legislative Definition of Cultural Industry and Its Management Mode

LI Cong

(School of Law, Central South University, Changsha 410012, China)

A project of cultural reform and development has been put forward by the Ministry of Culture during the Thirteenth Five-Year Plan, which makes cultural development the first of economic strategies. It is necessary to tease out the controversial definitions of cultural industry, probe into the rules of its development and study its administrative modes in different countries and areas. And then it makes a further study on the management mode presented in the Cultural Industry Promotion Law, which involves coordination mechanism and management mechanism and both should be explicitly stipulated by legislation.

cultural industry; leading group; joint conference; administrative leadership coordination mechanism

2017-06-20

國家社科基金重大項目“國家文化法制體系研究”(15ZD03)

李 聰(1990—)，女，湖南常德人，中南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

D922.16

A

1672—1012(2017)04—0009—07