潘同人

中國政府與市場的嵌入關(guān)系研究
——以招商引資為例

潘同人

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，中國的政府與市場形成了一種嵌入關(guān)系。這種關(guān)系既不同于西方的 “守夜人”、“福利國家”、“新自由主義”等模式，也區(qū)別于東亞的 “發(fā)展型國家”。政府的行為嵌入到市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作當(dāng)中，提高了市場運(yùn)行的效率。以招商引資為例，中央政府、地方政府、招商部門、中介機(jī)構(gòu)、市場主體之間形成了一種分工協(xié)作的關(guān)系。在招商引資的不同階段，可以看到政府主導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、政企互動(dòng)等行為模式。

政府；市場；嵌入關(guān)系；招商引資

一、嵌入關(guān)系的概念闡釋

政府與市場是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活中兩種最重要的制度安排。政府需要 “嵌入”到市場的運(yùn)行當(dāng)中，以提高市場的運(yùn)行效率，如果政府和市場完全脫離，市場的運(yùn)行就會(huì)出現(xiàn)問題。長期以來，理論界對政府與市場的關(guān)系一直存在著廣泛的爭論。從斯密時(shí)代的 “守夜人”到 20世紀(jì)的 “福利國家”再到“新自由主義”，從英美的自由市場經(jīng)濟(jì)到東亞地區(qū)的 “發(fā)展型國家”，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所扮演的角色各不相同，政府和市場的關(guān)系也因時(shí)空的轉(zhuǎn)換而變動(dòng)不居。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯曾經(jīng)提出一個(gè)著名的悖論： “沒有一個(gè)明智的政府的積極促進(jìn)，任何一個(gè)國家都不可能有經(jīng)濟(jì)進(jìn)步。另一方面，也有許多政府給經(jīng)濟(jì)生活帶來災(zāi)難的例子，以至于要寫滿幾頁警惕政府參與經(jīng)濟(jì)生活的話是很容易的?！雹?/p>

對于正在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的中國而言，這種悖論表現(xiàn)得更加深刻：一方面，政府控制著整個(gè)改革進(jìn)程，也控制著政府與市場關(guān)系的演變；另一方面，隨著改革的不斷深化，政府需要轉(zhuǎn)變職能和自我完善，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，同時(shí)應(yīng)該逐步弱化在政府與市場關(guān)系中的主導(dǎo)權(quán)。因此，中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的政府與市場的關(guān)系問題就突顯出它的重要性和復(fù)雜性。重要性在于政府與市場這兩種制度安排如果配合不好，中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型必然會(huì)陷入困境。復(fù)雜性在于政府和市場的配合并沒有一個(gè)放之四海而皆準(zhǔn)的模式，加上中國文化傳統(tǒng)與政治體制的影響，究竟什么樣算配合得好、到底應(yīng)該怎么樣配合，這些問題都沒有明確的答案。對于這些問題的研究必須立足于現(xiàn)實(shí)，而且能夠解釋現(xiàn)實(shí)，同時(shí)在理論層面得到有力的論證。因此，建立一個(gè)分析框架就顯得十分重要。

政府與市場的關(guān)系是一個(gè)國家政治經(jīng)濟(jì)體制的核心內(nèi)容之一。 “任何國家都面臨著在不完美的市場、不完美的政府以及兩者之間不完美的組合之中進(jìn)行選擇的現(xiàn)實(shí)問題?！雹诹值虏剂_姆認(rèn)為，社會(huì)科學(xué)需要研究的一個(gè)關(guān)鍵問題就是政府和市場的相互替代程度。③而在青木昌彥看來，政府應(yīng)該成為經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)在的參與者，政府和市場不是相互排斥和相互替代的關(guān)系，而是相互補(bǔ)充、相互融合、相互促進(jìn)的兩種資源配置方式。④然而，以往理論界對我國政府與市場關(guān)系的研究，其基本的出發(fā)點(diǎn)大多是政府與市場的兩分法，要么強(qiáng)調(diào)私營企業(yè)的積極作用，要么強(qiáng)調(diào)政府控制力的正面效應(yīng)，雙方各執(zhí)一端。周雪光對這種現(xiàn)象提出了批評(píng)，認(rèn)為政府和市場之間不是簡單對立的關(guān)系，也不存在各國普遍適用的市場經(jīng)濟(jì)模式，對我國政府與市場關(guān)系的認(rèn)識(shí)，從互動(dòng)演化的角度來討論更有意義。⑤

受到上述學(xué)者的啟發(fā)，本文嘗試提出 “嵌入關(guān)系”的概念，用來概括我國改革開放尤其是招商引資過程中政府與市場之間各種復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系。嵌入關(guān)系的基本含義是，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中政府與市場之間是相互作用的，政府行為受到市場運(yùn)行的影響，而對于投資者 （市場主體）而言，政府行為同樣是一個(gè)關(guān)鍵變量。因此，一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政府與投資者積極互動(dòng)的結(jié)果。以往對我國政府與市場關(guān)系的研究中過分強(qiáng)調(diào)政府的作用或者過分強(qiáng)調(diào)市場的效率都是片面的。 “嵌入關(guān)系”明確地概括了政府與市場兩個(gè)體系之間相互融合、相互配合、相互促進(jìn)的動(dòng)態(tài)聯(lián)系。不僅如此， “嵌入關(guān)系”概念更加強(qiáng)調(diào)政府與市場之間的相互正向激勵(lì)、物質(zhì)與能量的良性交換、幫助和推動(dòng)對方發(fā)展的內(nèi)涵。從“嵌入關(guān)系”這個(gè)新的理論視角出發(fā)，可以更清楚地解釋我國相對成功的招商引資經(jīng)驗(yàn)，也能夠更有力地分析招商引資過程中遭遇的瓶頸與障礙。

二、嵌入關(guān)系的時(shí)空背景

政府與市場關(guān)系的調(diào)整和演變一直是中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要領(lǐng)域，而經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型則構(gòu)成了形塑中國政府與市場關(guān)系的時(shí)空背景。改革開放以來，中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型取得了巨大成就，政府與市場的關(guān)系也發(fā)生了深刻的變化。當(dāng)前，中國非公有制經(jīng)濟(jì)總量占國民生產(chǎn)總值的比重已經(jīng)超過60%，國有經(jīng)濟(jì)也經(jīng)歷了 “放權(quán)讓利”、“政企分開”、“股份制改造”等一系列制度變革。這些變革在很大程度上就是中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的具體體現(xiàn)。因此，研究中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型無法脫離政府與市場關(guān)系的視角，而考察政府與市場的關(guān)系也需要對中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型有所關(guān)照。

改革開放以前，中國長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。根據(jù)當(dāng)時(shí)的治國理念，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不僅是黨和國家發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的方法和體制，而且是一項(xiàng)根本的、不容置疑的經(jīng)濟(jì)制度，被人們視為社會(huì)主義國家的基本特征之一。從歷史的角度來看，這種經(jīng)濟(jì)體制具有一定的合理性，可以說，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對于我國建成相對獨(dú)立的工業(yè)體系、初步實(shí)現(xiàn)國家工業(yè)化具有巨大的推動(dòng)作用。然而，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)先天存在的結(jié)構(gòu)性缺陷，加上 “大躍進(jìn)”和 “文化大革命”等社會(huì)政治運(yùn)動(dòng)的負(fù)面影響，使國民經(jīng)濟(jì)體系瀕臨崩潰，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到了不得不改的關(guān)鍵時(shí)刻。

盡管如此，中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的總體目標(biāo)在改革初期是十分模糊的。在 1980年召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，陳云提出了 “摸著石頭過河”的改革思路。改革是非改不可，但是改成什么樣子，如何改革，都是不明確的。吳敬璉曾經(jīng)將中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型分成兩個(gè)主要階段：從1978年到1991年被稱為增量改革階段，1992年以后則被稱為綜合推進(jìn)階段。⑥—開始，中央將市場經(jīng)濟(jì)視為 “計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一種補(bǔ)充”，希望用市場經(jīng)濟(jì)來彌補(bǔ)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的缺陷，提高計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率。1984年10月，中共十二屆三中全會(huì)提出了 “公有制基礎(chǔ)上有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”的概念，在中央全會(huì)的政治高度上突破了計(jì)劃和市場的對立，而后經(jīng)歷了近十年的不斷總結(jié)和完善，直到1992年鄧小平 “南巡講話”以后，中共十四大才正式提出了 “建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”的總體目標(biāo)。至此，中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的宏觀邏輯已經(jīng)明確，市場導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革成為不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流。

“中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略是漸進(jìn)主義的，與蘇東地區(qū)秉持的 ‘華盛頓共識(shí)’和 ‘休克療法’式的改革道路大相徑庭?！雹哂袑W(xué)者認(rèn)為，中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型之所以和蘇東地區(qū)相比更為成功，中國經(jīng)濟(jì)之所以始終保持高速增長，其根本動(dòng)力在于改革開放以來非公有制經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展。而與此同時(shí)，國有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域并沒有發(fā)生根本性的制度變革，因而中國的漸進(jìn)式經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是一種 “體制外改革”。⑧在國有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，我國發(fā)生了從政企不分向政企分開的制度變遷，這個(gè)過程具有三個(gè)階段，每個(gè)階段都有不同的變遷內(nèi)容、變遷主體、變遷方式和階段特征，是一個(gè)漸進(jìn)的動(dòng)態(tài)過程。 （見表1）

表1 中國政企關(guān)系漸進(jìn)演變過程⑨

三、嵌入關(guān)系的結(jié)構(gòu)分析：以招商引資為例

以招商引資為例，嵌入關(guān)系指的是政府在招商引資過程中對市場運(yùn)行的 “嵌入”狀態(tài)。因此，嵌入關(guān)系的構(gòu)成要素既包含了各個(gè)層級(jí)的政府，也包含了各種類別的企業(yè)。在招商引資的不同層次和不同階段，嵌入關(guān)系的構(gòu)成要素有所區(qū)別，不同構(gòu)成要素的價(jià)值取向、行為策略和發(fā)展邏輯也各不相同。總體而言，嵌入關(guān)系的構(gòu)成要素主要包括中央政府、地方政府、招商部門、中介機(jī)構(gòu)和市場主體五個(gè)部分。

（一）中央政府

中央政府是招商引資工作的發(fā)起者和招商引資體系的建立者，創(chuàng)造了招商引資的宏觀架構(gòu)。招商引資是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對于我國這樣的轉(zhuǎn)型國家而言，招商引資意味著打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府作為唯一投資主體的局面，創(chuàng)造出投資主體多元化的新格局。投資體制的改革，需要中央政府，尤其是高層領(lǐng)導(dǎo)人的決心和魄力，需要各種探索性、試驗(yàn)性的改革措施來推動(dòng)。招商引資工作的不斷發(fā)展，正是中央政府主導(dǎo)下的政策試驗(yàn)、制度創(chuàng)新的結(jié)果。

具體而言，中央政府在推動(dòng)全國招商引資的過程中，也逐步分化出了不同的結(jié)構(gòu)。最高決策層在改革初期發(fā)揮了重要的作用，招商引資工作之所以能夠克服意識(shí)形態(tài)的障礙，在東部沿海的改革試驗(yàn)區(qū)順利開展，最高決策層的政治支持居功至偉。隨著招商引資活動(dòng)從沿海向內(nèi)陸、從大城市向中小城市、從制造業(yè)向服務(wù)業(yè)逐步擴(kuò)展，最高決策層的作用正在逐步減弱。在中央政府層面，招商引資的具體工作由商務(wù)部負(fù)責(zé)，商務(wù)部的內(nèi)設(shè)司局和下屬機(jī)構(gòu)設(shè)定了招商引資的宏觀戰(zhàn)略和具體措施，對地區(qū)間、產(chǎn)業(yè)間的資本流向進(jìn)行有效的引導(dǎo)，并且直接負(fù)責(zé)某些重大項(xiàng)目的推介和引進(jìn)。在經(jīng)歷了多次政府機(jī)構(gòu)改革以后，商務(wù)部整合了對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部、國家投資管理委員會(huì)等機(jī)構(gòu)的職責(zé)，強(qiáng)化了招商引資領(lǐng)域的調(diào)控權(quán)力。從政府過程的角度來看，國家發(fā)改委可以對招商引資活動(dòng)產(chǎn)生決定性影響，該機(jī)構(gòu)對招商引資的控制主要集中在微觀層面，通過對具體項(xiàng)目的立項(xiàng)審批來實(shí)現(xiàn)對資本的合理分配，從而實(shí)現(xiàn)最高決策層提出的發(fā)展目標(biāo)。此外，中央政府的其他部門也對招商引資活動(dòng)具有直接影響，比如國土資源部可以通過土地管理政策來控制地方政府招商引資的深度和廣度，環(huán)保部可以通過實(shí)施更嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)來改變各地招商引資的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

（二）地方政府

地方政府是招商引資活動(dòng)的主導(dǎo)者，對本地區(qū)招商引資的經(jīng)濟(jì)績效承擔(dān)直接責(zé)任。從價(jià)值取向來看，地方政府在招商引資活動(dòng)中更加強(qiáng)調(diào)效率，追求招商引資效率的最大化。從行為策略來看，地方政府在招商引資工作中比較務(wù)實(shí)，傾向于采取和本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相適應(yīng)的招商引資戰(zhàn)略和方式。從發(fā)展邏輯來看，隨著各種生產(chǎn)要素向經(jīng)濟(jì)園區(qū)集中，地方政府在招商引資中的主導(dǎo)作用將更為明顯。從實(shí)踐層面來看，招商引資在地方政府的職責(zé)體系當(dāng)中具有舉足輕重的地位，各地的政府工作報(bào)告、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等重要政府文件無不把招商引資視為工作重點(diǎn)。

我國的地方政府具有多個(gè)層級(jí)，每個(gè)層級(jí)在招商引資中的角色和作用也不盡相同。省級(jí)政府作為最高層次的地方政府，要統(tǒng)籌規(guī)劃本省的招商引資工作。從行政學(xué)的角度來看，我國的省比其他國家的大區(qū)、州、郡等高層地方政府的管轄面積更為遼闊，這決定了我國省級(jí)政府在招商引資工作中所發(fā)揮的作用更為間接。在招商引資實(shí)踐中，通常由省級(jí)政府發(fā)揮財(cái)力和社會(huì)資源等方面的優(yōu)勢，負(fù)責(zé)組織各種招商引資展會(huì)，而下屬的市縣級(jí)政府在展會(huì)上與投資者接觸和洽談，負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的宣傳與推介。目前，我國各級(jí)地方政府乃至派出機(jī)構(gòu) （如街道辦事處）都有招商引資任務(wù)，一個(gè)地方政府在政府體系中的級(jí)別越低，其在招商引資工作中所承受的負(fù)擔(dān)越重，而其掌握的財(cái)力和社會(huì)資源并不足以支持這種高強(qiáng)度的商務(wù)活動(dòng)。因此，如何解決招商引資過程中的結(jié)構(gòu)性矛盾，是各級(jí)地方政府尤其是省級(jí)地方政府需要考慮的問題。

（三）招商部門

招商部門是招商引資的直接實(shí)施者，也是影響招商引資效率和質(zhì)量的關(guān)鍵變量。招商部門的行為側(cè)重于招商引資活動(dòng)的技術(shù)層面，關(guān)注具體投資項(xiàng)目的引進(jìn)過程。由于招商引資是一種市場行為，所以招商部門必然具備市場主體的某些特征，這決定了它存在一定程度的獨(dú)立性。在既定的招商引資戰(zhàn)略和政策框架下，招商部門在投資項(xiàng)目的策劃和推介方面，具有高度的自主性。隨著各地區(qū)招商引資工作的不斷深化，招商部門逐步趨向?qū)I(yè)化和正規(guī)化。無論是員工素質(zhì)，還是工作方法，都在發(fā)生著深刻的變化。

以往的招商引資實(shí)踐存在著一個(gè)誤區(qū)，即將招商部門等同于中介機(jī)構(gòu)，將地方政府設(shè)立的投資促進(jìn)中心視為中介機(jī)構(gòu)，進(jìn)而提出了 “中介招商”的概念。利用中介機(jī)構(gòu)開展招商引資活動(dòng)，的確可以提高招商引資的效率和質(zhì)量，然而地方政府設(shè)立的招商部門從本質(zhì)上講仍然是政府的派出機(jī)構(gòu)，它要執(zhí)行政府制定的發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)政府提出的發(fā)展目標(biāo)。因此，招商部門不是中介機(jī)構(gòu)，也不可能成為中介機(jī)構(gòu)，它的性質(zhì)是負(fù)責(zé)特定地區(qū)、特定行業(yè)招商引資工作的專業(yè)性機(jī)構(gòu)。它和地方政府的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，它和中介機(jī)構(gòu)的關(guān)系是委托和被委托關(guān)系，通過利用中介機(jī)構(gòu)的社會(huì)資源，招商部門可以和特定投資者產(chǎn)生業(yè)務(wù)聯(lián)系。從行政管理的角度來看，招商部門也應(yīng)該是地方政府的職能部門之一，只不過由于其工作的專業(yè)性，它比其他的政府職能部門具有更大的決策自主權(quán)。

（四）中介機(jī)構(gòu)

中介機(jī)構(gòu)是招商引資的重要參與者，也是地方政府和招商部門的合作伙伴，在招商引資活動(dòng)中發(fā)揮著不可取代的作用。在政府對市場的 “嵌入”過程中，中介機(jī)構(gòu)往往比投資者更早地接觸招商引資機(jī)構(gòu)，是招商引資機(jī)構(gòu)和投資者之間的紐帶和橋梁。在市場發(fā)育程度較高的國家，中介機(jī)構(gòu)往往也較為發(fā)達(dá)。在市場發(fā)育程度較低的國家，中介機(jī)構(gòu)在招商引資中往往處于 “缺位”的狀態(tài)，而地方政府和招商引資機(jī)構(gòu)又缺乏相應(yīng)的社會(huì)資源和招商經(jīng)驗(yàn)，這致使招商引資工作易于陷入困境。

在招商引資實(shí)踐中，中介機(jī)構(gòu)有著廣泛的含義，既包括了某些社會(huì)組織，又包括了某些市場主體，例如金融機(jī)構(gòu)。從社會(huì)組織的角度來看，商會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)是對政府的招商引資工作最有幫助的中介機(jī)構(gòu)，它們聯(lián)系著相關(guān)地區(qū)、相關(guān)行業(yè)的大量企業(yè)，甚至可以直接籌辦各類招商引資展會(huì)，為政府和企業(yè) “牽線搭橋”。從市場主體的角度來看，各類金融機(jī)構(gòu)往往掌握了大量的投資信息，了解企業(yè)的發(fā)展需求，是一個(gè)天然存在的 “投資項(xiàng)目庫”。值得注意的是，隨著外國的大型投資銀行來華開展業(yè)務(wù)，一些地方政府開始同這些機(jī)構(gòu)開展合作，外國的大型投資銀行引來的項(xiàng)目，往往是跨國企業(yè)甚至是全球五百強(qiáng)企業(yè)主導(dǎo)的項(xiàng)目，投資金額巨大，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)帶動(dòng)作用十分明顯。除此之外，一些大型的律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所也掌握了豐富的市場信息，地方政府同這類機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作也可以提高招商引資的效率和質(zhì)量。

（五）市場主體

市場主體既是招商引資工作的對象，又是招商引資項(xiàng)目的投資者和運(yùn)營者。招商引資是一種市場行為，市場規(guī)律在招商引資活動(dòng)中發(fā)揮著決定性作用，各類市場主體以其投資決策行為使市場規(guī)律得以外化，也使得地方政府的招商引資規(guī)劃得以落實(shí)。在 “嵌入關(guān)系”的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中，市場主體指的是招商引資過程中的投資者一方。不論是土地出讓招商中的土地開發(fā)商，還是載體招商中的工商企業(yè)，都屬于市場主體的范疇，其行為策略都要遵循經(jīng)濟(jì)效益最大化原則。

市場主體是一個(gè)由多種經(jīng)濟(jì)形態(tài)構(gòu)成的復(fù)合體，不同的經(jīng)濟(jì)形態(tài)在招商引資中的具體表現(xiàn)也有所不同。外資企業(yè)是我國最早的招商引資對象，在改革初期，無論是率先開放地區(qū)，還是經(jīng)濟(jì)園區(qū)，都將吸引外商直接投資作為推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。通過合資、合作、獨(dú)資等形式，外國的產(chǎn)業(yè)資本逐步滲透到我國國民經(jīng)濟(jì)的大多數(shù)部門和領(lǐng)域。隨著非公有制經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，民營企業(yè)逐步成為各地招商引資的重點(diǎn)關(guān)照對象，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府在積極培育本地民營企業(yè)的同時(shí)，還經(jīng)常去廣東、浙江等省份吸引當(dāng)?shù)氐拿駹I企業(yè)前來投資，以充分開發(fā)本地的自然資源，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。在我國的基本經(jīng)濟(jì)制度下，國有企業(yè)一直是產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資的主力軍，隨著經(jīng)營自主權(quán)的逐步增強(qiáng)和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，國有企業(yè)逐漸成為各種招商引資洽談會(huì)的 “座上賓”。中央國有企業(yè)具有雄厚的資金實(shí)力和技術(shù)實(shí)力，可以獨(dú)立建設(shè)對地方經(jīng)濟(jì)起到?jīng)Q定性作用的大型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，因此在地方政府的招商引資活動(dòng)中，中央國有企業(yè)發(fā)揮著舉足輕重的作用。此外，地方政府在吸引外來投資者的同時(shí)，也更加注重鼓勵(lì)各種小微企業(yè)在本地創(chuàng)業(yè)， 通過 “創(chuàng)業(yè)園”、“孵化器” 等載體， 提升本地區(qū)小微企業(yè)，尤其是民營科技型企業(yè)的市場競爭力。

值得注意的是，各地在建設(shè)經(jīng)濟(jì)園區(qū)的過程中，成立了大量的園區(qū)開發(fā)公司。這些公司大多與園區(qū)管理機(jī)構(gòu)合署辦公，由園區(qū)的黨政領(lǐng)導(dǎo)兼任開發(fā)公司的主要負(fù)責(zé)人。園區(qū)開發(fā)公司是一類特殊的市場主體，它在追求經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，要承擔(dān)一部分政府職責(zé)，要為園區(qū)提供公共產(chǎn)品，例如基礎(chǔ)設(shè)施。園區(qū)開發(fā)公司是市場發(fā)育程度較低的產(chǎn)物，是工業(yè)地產(chǎn)開發(fā)商的替代者。隨著市場發(fā)育程度的提高，各類工業(yè)地產(chǎn)商會(huì)迅速崛起，園區(qū)開發(fā)公司在投資運(yùn)營過程中也會(huì)提高市場化程度，逐步實(shí)現(xiàn)盈利性業(yè)務(wù)與公益性業(yè)務(wù)的分離。

四、嵌入關(guān)系的運(yùn)行邏輯

（一）招商引資前期：政府主導(dǎo)

“嵌入關(guān)系”不僅是一種政府和市場之間的結(jié)合狀態(tài)，而且是一種政府和市場之間的互動(dòng)過程?！扒度腙P(guān)系”是招商引資的基本特征，始終處于變化和發(fā)展過程中。理論界對于招商引資的討論，習(xí)慣于強(qiáng)調(diào)政府在其中發(fā)揮的主導(dǎo)作用。然而，這種主導(dǎo)作用并不是招商引資每個(gè)階段的共同特征，有關(guān)政府主導(dǎo)的理論設(shè)定只能概括招商引資特定階段的政府和市場的基本關(guān)系。從政府過程的角度來看，招商引資可以分成三個(gè)階段，即招商引資前期、招商引資中期和招商引資后期。政府主導(dǎo)則是招商引資前期的嵌入模式。

在招商引資前期，我國的各級(jí)政府發(fā)揮著無可爭議的主導(dǎo)作用。從發(fā)展戰(zhàn)略的選擇，到主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的確定，再到投資項(xiàng)目的規(guī)劃，進(jìn)而到建設(shè)用地的分配，政府這只 “看得見的手”無處不在。政府在招商引資前期為投資項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營設(shè)定了基本的發(fā)展框架，為整個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長提供了不可或缺的公共產(chǎn)品。在投資者介入以前，政府主導(dǎo)了招商引資活動(dòng)的初始階段。

（二）招商引資中期：政企互動(dòng)

在招商引資中期，政府和市場的關(guān)系發(fā)生了微妙的轉(zhuǎn)變，政府主導(dǎo)逐步讓位于政企互動(dòng)。實(shí)現(xiàn)投資主體多元化是我國投資體制改革的主要目標(biāo)之一，市場投資者要在投資決策環(huán)節(jié)發(fā)揮決定性作用。在投資者介入以后，招商引資就不再是政府自己的事情了，而是政府和市場互動(dòng)的過程。政府通過各種技術(shù)和手段，與投資者進(jìn)行溝通和博弈，為投資者提供各種有效的信息，促使投資者作出有利于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投資決策。對于異地的企業(yè)，地方政府無權(quán)命令其作出某種決策，只能通過各種優(yōu)惠政策誘使其進(jìn)行合作。在政企互動(dòng)的過程中，地方政府和投資者無論在政治層面還是法律層面，都處于平等的地位。從某種意義上講，由于地方政府之間在招商引資領(lǐng)域開展了激烈的競爭，投資者相對于地方政府而言還存在著一定的優(yōu)勢，擁有“用腳投票”的權(quán)利。

（三）招商引資后期：企業(yè)主導(dǎo)

在招商引資后期，政府和市場的關(guān)系再次發(fā)生轉(zhuǎn)變，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營階段處于主導(dǎo)地位，政府則退居二線，為其提供投資服務(wù)，幫助其實(shí)現(xiàn)盈利。在招商引資項(xiàng)目投產(chǎn)以后，企業(yè)成為唯一的主導(dǎo)力量，根據(jù)其掌握的市場信息進(jìn)行獨(dú)立決策，并且獨(dú)立承擔(dān)經(jīng)濟(jì)后果。政府則側(cè)重于投資環(huán)境的優(yōu)化和改善，間接推動(dòng)招商引資項(xiàng)目的盈利和發(fā)展。 “嵌入關(guān)系”具有其內(nèi)在的運(yùn)行邏輯，政府的作用從主導(dǎo)到共治，再到服務(wù)，其控制力隨著市場主體的介入而逐步減弱，政府在為市場的高效運(yùn)行創(chuàng)造必要條件之后，逐步將經(jīng)濟(jì)決策權(quán)力還給市場主體，使其在招商引資項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營中發(fā)揮決定性作用。

注釋：

① ［美］W·阿瑟·劉易斯： 《經(jīng)濟(jì)增長理論》，梁小民譯，上海三聯(lián)書店1994年版，第78頁。

② ［美］查爾斯·沃爾夫： 《市場或政府——權(quán)衡兩種不完善的選擇》，馬洪譯，中國發(fā)展出版社1994年版，第32頁。

③ ［美］林德布羅姆： 《政治與市場——世界政治經(jīng)濟(jì)制度》，王逸舟譯，上海人民出版社 1991年版，第 95頁。

④ ［日］青木昌彥： 《政府在東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用》，陳雙玲譯，中國經(jīng)濟(jì)出版社1998年版，第 1—42頁。

⑤ 周雪光： 《社會(huì)學(xué)關(guān)于中國組織與制度變遷研究狀況評(píng)述》， 《社會(huì)學(xué)研究》1999年第4期。

⑥ 吳敬璉： 《當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)改革：戰(zhàn)略與實(shí)施》，上海遠(yuǎn)東出版社1999年版，第78頁。

⑦ 樊綱： 《中國經(jīng)濟(jì)體制改革的特征》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1996年版，第11頁。

⑧ 樊綱： 《金融發(fā)展與企業(yè)改革》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2000年版，第46頁。

⑨ 王珺： 《政企關(guān)系演變的實(shí)證邏輯——我國政企分開的三階段假說》， 《經(jīng)濟(jì)研究》1999年第11期。

（責(zé)任編輯 劉龍伏）

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（2017）07－0040－05

潘同人，濟(jì)南大學(xué)政法學(xué)院講師，山東濟(jì)南，250022。