文 / 王貴彬 宣昌勇

蘇北一體化的制度設計

文 / 王貴彬 宣昌勇

——基于“一帶一路”交匯點建設的思考

一、蘇北一體化建設的必要性

蘇北一體化就是一定程度上打破蘇北五市行政界線，按“一帶一路”交匯點核心區(qū)建設的需要對五個市的經(jīng)濟、社會與環(huán)境功能進行整合，構筑相對完善的城鎮(zhèn)群體空間單元；同時構筑一體化的基礎設施及網(wǎng)絡化聯(lián)系，形成空間形態(tài)一體化、發(fā)展決策一體化、市場一體化、產(chǎn)業(yè)一體化、交通一體化、信息一體化、社會生活一體化的全方位一體化格局，最終實現(xiàn)結構有序、功能互補、整體優(yōu)化、共建共享的蘇北五市水平一體化城市群體系。

“一帶一路”戰(zhàn)略是我國深化改革開放、實行外部市場多元化、有效降低外部環(huán)境不確定性、實現(xiàn)經(jīng)濟長期持續(xù)發(fā)展為目標的全局性整體戰(zhàn)略。如此重大的歷史使命，僅憑連云港市一己之力，無論從區(qū)域空間還是經(jīng)濟社會規(guī)模實力，都很難承擔起“一帶一路”交匯點建設的任務。而依托“十三五”期間江蘇交通等一系列基礎設施的完善，抓住國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉移的一線契機，將連云港打造成蘇北港口群龍頭城市，實現(xiàn)蘇北一體化發(fā)展，才能在體量和服務功能上基本滿足“一帶一路”建設的需要，推動東、中、西部大開發(fā)，大開放，形成全國性的橫貫東西的經(jīng)濟帶的重要組成部分，進而促進蘇北區(qū)域內(nèi)全面的產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。同時，這也是連云港抓住“一帶一路”交匯點建設機遇，走出困境、實現(xiàn)振興的現(xiàn)實選擇。

二、蘇北一體化建設的難點

（一）觀念的改變

推動蘇北一體化建設，共同打造“一帶一路”交匯點，首先面臨的問題就是觀念的轉變創(chuàng)新。蘇北五市作為江蘇省地位相同的地級行政區(qū)域，長期基于單位行政區(qū)域界線的剛性約束，加之上級政府對地方政府的政績考核機制等原因，主觀和客觀上都形成了以自我為中心的封閉的發(fā)展理念。視地方資源為私有資產(chǎn)，用妒忌和猜疑的目光打量著自己的鄰居。觀念和規(guī)劃上向來缺乏共建共享、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展的大局意識。因此，打破自我為中心的封閉式的發(fā)展觀念，樹立蘇北一體化發(fā)展意識，既是服務“一帶一路”戰(zhàn)略的外在需要，也是提振連云港地方經(jīng)濟的內(nèi)在需要。

（二）體制機制的建立

如何保證蘇北五市在建設“一帶一路”交匯點核心區(qū)大目標下的對外協(xié)調(diào)統(tǒng)一，又能保持每個市的相對獨立，是一體化內(nèi)部有序競爭、充滿活力的前提。目前我國一體化的行政體制基本采用聯(lián)席會議及其辦公室的做法。帶來了一系列諸如政出多門、缺乏利益協(xié)調(diào)和執(zhí)行力度等問題。因此，在現(xiàn)有行政體制框架下如何進行一體化的體制創(chuàng)新也是個難點。

另外，一體化內(nèi)部的決策機制、投入及利益分配的政策機制及市場機制、利益補償機制、信息共享機制、監(jiān)督管理及考核機制等，也不是輕易能夠建立和理順的。

（三）行政組織的障礙

由于地方政府的利益型傾向，蘇北一體化建設必然還存在行政組織障礙問題。目前我國區(qū)域一體化建設表現(xiàn)出來的最大問題就是行政壁壘和地方保護主義。蘇北五市地位平等，互有優(yōu)勢，總體體量較大，行政關系復雜，利益關系盤根錯節(jié)。雖然一體化后行政區(qū)劃的界限會有所淡化，仍會給地區(qū)間的協(xié)調(diào)帶來很多困難。

三、蘇北一體化的體制機制設計

（一）蘇北一體化的戰(zhàn)略定位

城市發(fā)展離不開合理定位和科學規(guī)劃。在以往的城市發(fā)展定位中，連云港的定位是開放型港口城市、路橋城市，依托大陸橋、服務中西部、面向東北亞、輻射亞歐大陸的“絲綢之路經(jīng)濟帶”東方橋頭堡；徐州定位為建設亞歐大陸橋經(jīng)濟走廊重要節(jié)點城市、淮海經(jīng)濟區(qū)中心城市、全國重要綜合交通樞紐城市；淮安定位為蘇北重要中心城市。鹽城定位為“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶的連接點、江蘇沿海中心樞紐；宿遷定位為生態(tài)經(jīng)濟示范區(qū)?？梢钥闯?，每個城市都依據(jù)自身的獨特區(qū)位做出了相對合理的定位，但明顯缺乏相互協(xié)調(diào)意識。并且江蘇沿海開發(fā)主要關注連云港、鹽城，東隴海主要關注連云港、徐州，淮安、宿遷被邊緣化。

在“一帶一路”背景下，蘇北五市應協(xié)調(diào)認識，統(tǒng)一戰(zhàn)略定位，然后在統(tǒng)一定位下界定每個城市的不同功能。具體來說，蘇北五市通過一體化建設應共同定位為“一帶一路”交匯點建設的核心區(qū)和戰(zhàn)略先導區(qū)、輻射帶動周邊腹地發(fā)展的重要開放門戶、新亞歐大陸橋經(jīng)濟走廊的重要節(jié)點區(qū)域、綜合交通樞紐和國際商貿(mào)物流中心、產(chǎn)業(yè)合作創(chuàng)新區(qū)以及人文交流深度融合區(qū)（曹曉蕾等，2015）。而連云港應定位為交匯點的中心區(qū)域、陸海綜合交通樞紐和國際商貿(mào)物流中心，蘇北其他各市應定位為交匯點的戰(zhàn)略縱深區(qū)域。

（二）蘇北一體化的原則

1.自愿平等、互惠互利原則。這是蘇北五市一體化建設的最基本原則。首先，連云港、徐州、淮安、鹽城與宿遷是蘇北地區(qū)五個獨立的、平等的江蘇省地級市，各有自己的經(jīng)濟社會發(fā)展目標，各自對江蘇省負責并接受江蘇省的領導和評價。而成立蘇北一體化則需要蘇北五市在建設“一帶一路”交匯點核心區(qū)的統(tǒng)一大目標下重新進行內(nèi)部的分工定位，并且還要讓渡部分行政決策權利給一體化組織的協(xié)調(diào)機構。另外，每個市都有各自獨立的經(jīng)濟社會權益，追求自身權益最大化才是理性的行為。因此，五個市必須自愿參與，具有平等的地位。組成一體化必須能給每個市都能帶來比其自身獨立發(fā)展更多的經(jīng)濟社會收益，絕不是一些城市從中獲利，而另一些城市的利益受到損害。否則，蘇北一體化的建設就無從談起。

2.同城待遇原則。同城待遇原則至少應該包含以下兩個層次的要求:

第一，蘇北五市內(nèi)部的任何產(chǎn)品、服務、公民、企業(yè)及其他社會機構在蘇北五市范圍內(nèi)都享受無差別的相同待遇。即在蘇北五市任何地方取得的待遇，在五市其他地方同等的、無差別地適用。

第二，蘇北五市區(qū)域外的任何產(chǎn)品、服務、公民、企業(yè)及其他社會機構在蘇北五市范圍內(nèi)都享受無差別的相同待遇。即在蘇北五市任何地方取得的待遇，在五市其他地方同等的、無差別地適用（開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策除外）。

3.透明度原則。透明度原則指蘇北各市政府應迅速公布其地方性法規(guī)。這些法規(guī)在公布前不能實施，并有義務接受其他成員對實施狀況的檢查和監(jiān)督，即公開執(zhí)法和公開行政。透明度原則的作用在于防止某一城市對社會、市場進行不公開、不透明的管理而造成歧視性待遇,影響一體化的進行。

4.公平競爭原則。蘇北一體化必須建立在公平之上，公平競爭是蘇北一體化的一個基本原則，也是其生命力所在。公平競爭原則要求蘇北五市在市場準入、區(qū)內(nèi)支持等方面遵守有關協(xié)議，避免采取扭曲市場競爭的措施,要及時糾正不公開行為，保證蘇北一體化環(huán)境內(nèi)的公平競爭。

（三）蘇北一體化的機制

蘇北一體化建設首先需要政府的頂層設計規(guī)劃，確立規(guī)則，維持秩序，以確保市場在公平、規(guī)范的環(huán)境下運行。因此需要政府“看得見的手”和市場“看不見得手”相互配合，共同發(fā)揮作用。

1.政府的作用。在一體化的啟動階段，為一體化建設確定目標，提供制度、體制及法律支持，確定利益分配機制及懲罰激勵機制，解決好內(nèi)部五個行政區(qū)和一個經(jīng)濟區(qū)之間的矛盾。并負責與海關、商檢、銀行、保險、交通、通信等國家行政機關和國有企事業(yè)單位溝通協(xié)調(diào)，消除蘇北五市之間商品、要素、公共產(chǎn)品及人員流動的一切障礙，確保一體化建設順利推進。

在一體化的運行階段，根據(jù)一體化內(nèi)部的統(tǒng)一目標適時出臺投資、產(chǎn)業(yè)等相關政策，引導資源合理流動；提供公共產(chǎn)品、維持市場秩序，繼續(xù)推進法制建設；解決市場運行中的外部性問題；負責蘇北一體化與國家層面、江蘇省層面的溝通協(xié)調(diào)，不斷爭取政策扶持；負責蘇北一體化與國際國內(nèi)交流合作的拓展，并組織相關活動?？傊褪菫槠髽I(yè)、人員的內(nèi)部活動提供公平的優(yōu)質(zhì)環(huán)境，為企業(yè)、人員的外部拓展創(chuàng)造機會。

2.市場作用。堅持市場“看不見得手”的基礎性作用。遵循市場經(jīng)濟的客觀規(guī)律，堅持“政府搭臺、市場化運作”的整體思路，充分發(fā)揮市場價格機制的作用，將政府“看得見的手”和市場“看不見得手”有機結合，進行市場資源按既定目標的有效配置。

（四）蘇北一體化的組織機構及法律框架

蘇北一體化應以蘇北一體化聯(lián)席會議及相關常設辦公室為組織機構，并通過法律法規(guī)及相關的細則來保證其建立和運行。

1.蘇北一體化聯(lián)席會議的主要職能。為蘇北五市提供處理各項一體化協(xié)議有關事務的交流場所，并為蘇北五市一體化提供談判場所、談判準備和框架草案；組織實施蘇北五市一體化協(xié)議，積極采取各種措施努力實現(xiàn)各項協(xié)議的目標，并對執(zhí)行管理和運作提供組織保障；解決蘇北五市間發(fā)生的分歧爭端，負責處理對違反一體化行為的舉報投訴；監(jiān)督蘇北五市對不符合一體化的地方政策、法規(guī)進行清理，對各市新出臺的地方政策、法規(guī)進行審評；協(xié)調(diào)與省委省政府（蘇北辦）以及與區(qū)域外的關系，以保障蘇北一體化的凝聚力和一致性，避免政策沖突。

2.蘇北一體化聯(lián)席會議的組織機構。蘇北一體化的組織機構由蘇北五市聯(lián)席會議、蘇北五市聯(lián)席會議秘書處（或辦公室）、地方政策評議機構、投訴爭端處理機構及各專項平臺組成。

（1）蘇北五市聯(lián)席會議。蘇北五市聯(lián)席會議是一體化的最高決策權力機構,由各市市長、副市長或其全權代表組成,定期舉行會議,討論和決定所有重要問題,接受省委省政府及蘇北辦指導，并采取行動；

（2）蘇北五市聯(lián)席會議秘書處（或辦公室）。負責五市聯(lián)席會議休會期間的日常工作；

（3）各專項平臺。負責監(jiān)管各自領域內(nèi)相關協(xié)議的執(zhí)行情況,并履行聯(lián)席會議所賦予的其他職責；

（4）地方政策評議機構。監(jiān)督蘇北五市對不符合一體化的地方政策、法規(guī)進行清理，對各市新出臺的地方政策、法規(guī)進行審評；

（5）投訴爭端處理機構。解決蘇北五市間發(fā)生的分歧爭端,負責處理對違反一體化行為的舉報投訴。

3.蘇北一體化聯(lián)席會議的法律框架。蘇北一體化的法律框架主要由一體化協(xié)議和相關地方法規(guī)構成。

首先應通過充分協(xié)商談判簽署《蘇北五市一體化協(xié)議》，明確一體化的目標、宗旨、原則、爭議解決機制及各方的權利義務。這是蘇北無市一體化的根本性法律。此外，還應出臺諸如分歧爭端以及投訴的具體處理細則、各平臺一體化的具體細則等一系列附件，共同構成一體化的法律框架，以保證蘇北一體化能在規(guī)范的法律框架下運行，減少人為因素的干擾。

四、蘇北一體化的平臺設計

蘇北一體化的建設，在完善的體制機制建立的基礎上，還要通過區(qū)域交通一體化平臺、區(qū)域產(chǎn)業(yè)一體化平臺、區(qū)域信息通信一體化平臺、區(qū)域市場準入與物流一體化平臺、區(qū)域金融服務一體化平臺、區(qū)域旅游一體化平臺、區(qū)域公共服務一體化平臺、區(qū)域環(huán)保一體化平臺、區(qū)際交流合作一體化平臺等一系列產(chǎn)業(yè)和公共資源一體化交流平臺對蘇北整體資源進行協(xié)調(diào)整合，才能最終落到實處。

（作者單位：王貴彬為淮海工學院商學院副教授；宣昌勇為淮海工學院商學院教授、院長）