【摘 要】 文章在探討二十世紀末以來中國服務型政府的理論起源的基礎上，指出了目前學界服務型政府理論在使用中存在的幾類，并結合這些問題給出了相應的修改意見：在學術研究中應對服務型政府與公共服務型政府嚴格區(qū)分；在研究中不可一味追求西方先進經驗而脫離了中國的現實；避免用后工業(yè)時代下服務型政府理論去解釋管理型政府模式的發(fā)展過程。

【關鍵詞】 服務型政府；服務行政；公共服務型政府

一、問題的提出

1、我國服務型政府理論的研究現狀

現今我國政府越發(fā)重視政府職能與社會現狀的相適應性，對應完善社會主義市場經濟體制、貫徹科學發(fā)展觀的基本要求，推動服務型政府的建設已成為行政改革和政府職能模式轉變的突出特點。

一般認為，服務型政府是在民主基礎之上的，突出政府服務職能，并將服務對象定位于社會和公眾的政府模型，體現了“全心全意為人民服務”的核心思想。“服務型政府就是為人民服務的政府，用政治學的語言表述是為社會服務，用專業(yè)的行政學語言表述就是為公眾服務?！盵1]

從上世紀90年代末至今近20年間，我國的服務型政府建設在實踐上和理論上均取得了發(fā)展?；仨迥?，我國服務型政府的建設實踐逐步進展并迎來昌盛。2005年，溫家寶總理在政府工作報告中明確指出應建設服務型政府，這是服務型政府的概念第一次由我國國家領導人正式提出；2006年10月，黨的十六屆六中全會通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》進一步明確建設服務型政府的任務，強化政府的社會管理和公共服務職能，至此，服務型政府這一概念第一次被寫入黨的決定。2016年，李克強總理在政府工作報告中也再次強調建設人民滿意的服務型政府。在理論層面上，國內以張康之教授為代表的研究團隊從上世紀末開始便以“服務行政”為研究點，最終創(chuàng)造性地提出服務型政府理論，并通過《公正行政是公共行政的新視點》（1998年）、《限制政府服務規(guī)模的交換》（2000年）等文章表述其研究成果，在我國服務型政府理論構建方面頗有建樹。以程倩為代表的中國人民大學團隊曾對中國服務行政理論的來源做過系統(tǒng)化的研究，對于服務行政理論來源進行梳理，并將其研究結果以《“服務行政”：從概念到模式——考察當代中國“服務行政”理論的源頭》（2005年）一文加以表述。

但是出于社會不斷向前發(fā)展和實踐需要的推動，目前國內對于服務型政府的相關研究更多的側重于服務型政府建設具體措施或對比他國政府改革從而得出對我國的借鑒意義。同時，由于對服務行政、服務型政府理論的起源及其在不同語言環(huán)境、時代背景下具體適用的分析不透徹，使得現今仍存在對服務型政府理論使用界定模糊的現象，在具體情境下錯誤使用服務型政府理論的現象屢見不鮮。

考究我國服務行政理論的起源，明晰服務型政府理論在不同語言環(huán)境、時代背景下的具體適用，對于從理論上推動服務型政府的建設具有重要意義。同時，理論的研究是為了服務于實踐的發(fā)展，對于服務型政府理論起源的明晰將最終指向推進我國服務型政府建設的進程。因此，對于服務型政府理論的再探源是十分必要的。

（1）我國服務型政府理論的起源研究?？v觀我國服務型政府理論發(fā)展歷程，我們發(fā)現，作為“服務型政府”的原始概念——“服務行政”一詞曾成為國內行政法學等相關領域的熱點話題。換言之，探討服務型政府的理論起源應將落腳點定位在“服務行政”上。

國內學界對于“服務行政”的研究關注大概始于20世紀90年代中期（1994-1996年），以陳泉生的《論現代行政法的理論基礎》（1995年）為代表，這一時期的相關研究主要集中在行政法領域。[2]

依法行政原則作為我國行政法的基本原則之一，包含著法律保留的子原則。這一子原則建立在行政權之發(fā)動應有法律依據的基礎之上，出于對行政權發(fā)動和對公民權利的保護之間關系的衡量，加之行政實踐過程的復雜性，因而法律允許存在保留空間，即裁量行政。而關于這一保留的“度”的探討是以一種二分的思維進行的，即將行政行為分為侵害行政和服務行政。也就是說，行政法領域的“服務行政”概念是一種二分思維之下的“授益行政”，具體又可落實為行政許可、行政獎勵等具體行政行為。這種二分的思維雖在20世紀70年代以后便逐漸被重要性理論取代，但服務行政作為一種理念價值仍繼續(xù)沿用并滲透到行政法研究領域的層級、程序和內容等方面。目前國內對于行政法領域的服務行政之內涵尚未有明確定論，但主要導向還是定位于提供服務的意向。

20世紀90年代末期服務行政這一概念實現了從行政法領域向公共行政領域的跨越。以張康之的《行政道德的制度保障》（1998年）為代表，部分學者開始嘗試將“服務行政”引入公共行政研究領域并將其作為引導中國政府行政改革的常規(guī)化模式。[3]

21世紀初期，伴隨著中國政府行政改革的不斷深入和發(fā)展，建設服務型政府的目標日益明確。黨的十七大之后，服務型政府被最終確立為行政管理體制改革的目標，服務型政府的相關理論研究也蓬勃發(fā)展。張康之在其系列著述中為我們描繪出了關于社會治理三種模式的完整構建：農業(yè)社會所對應的統(tǒng)治型社會治理模式、工業(yè)社會所對應的管理型社會治理模式和后工業(yè)社會所對應的服務型社會治理模式。[4]在服務型社會治理模式下，應當建立服務型政府、實行服務行政，政府應為社會和公眾提供管理與服務。至此，服務行政理論與服務型政府理論相輔相成，共同指導著我國服務型政府建設的實踐。

基于以上研究，筆者總結出了中國“服務行政”由行政法學領域走向行政學領域的流變圖示。

總體上來說，“服務行政”在我國的發(fā)展始于20世紀90年代中期的行政法研究領域，但此時的“服務行政”僅停留在概念層次并作為行政法領域的一項價值理念而存在。隨著我國行政改革進程的不斷發(fā)展，20世紀90年代末少數學者將“服務行政”這一概念引入公共行政領域并推動其成為行政改革的目標。這一創(chuàng)新使得“服務行政”實現了學科跨越，發(fā)展到模式層次。進入21世紀，人們對于“服務行政”的關注與研究逐漸增加，在此基礎上服務型政府理論提出并不斷發(fā)展、指導實踐，“服務行政”也最終完成了理論層次的飛躍。

（2）我國服務型政府理論與公共服務型政府理論的爭議。國內學界長期存在著關于服務型政府和公共服務型政府的理論爭鳴，這在促進理論更新的同時，也使得人們對于理論的使用混淆不清，從而在理論研究和行文書寫中產生偏差。

學界關于兩者的區(qū)別與聯系有著不同的看法：謝慶奎認為公共服務型政府是服務型政府建設發(fā)展的更高級階段；劉熙瑞認為服務型政府理論特別關注了公民的社會主體地位；張康之則認為“公共服務型政府”的提法是“經不起學術推敲的”，而且公共服務型政府理論難以跳出以西方管理理念看待中國實際、照搬西方國家政府模式的怪圈，其公共服務的導向不利于我國行政改革探索新出路。[5]

通常，我們認為公共服務型政府理論的理論觀點來源于在新公共管理運動以及在這場運動中逐漸興起的企業(yè)家政府理論。[6]公共服務型政府理論來源于上世紀80年代英國政府的行政改革運動，其所堅持的公共服務導向是一種總結了西方行政理念的政府建構模式。國內學界在21世紀初出現了關于“公共服務型政府”的研究熱潮。

根據不完全統(tǒng)計，2000～2016年以“服務型政府”和“公共服務型政府”關鍵詞的文獻統(tǒng)計結果如表1所示。

數據來源：中國知網

上世紀末，國內已有少數學者開始關注服務型政府領域研究；進入21世紀，服務型政府理論與公共服務型政府理論之爭鳴慢慢顯現。此時人們給予了“公共服務型政府”更多關注，這與世紀之交國內行政改革、轉變政府職能的時代背景不無關系，人們希望能通過借鑒西方發(fā)達國家行政改革之成功經驗來指導和推進我國行政改革的步伐。而當時服務型政府相關研究多集中在理論研究上，在當時急切尋求行政改革出路的背景下，其自不比來源于企業(yè)家理論、完善于公共服務理論的公共服務型政府研究更有吸引力。2005年以后，建設服務型政府的行政改革目標逐漸在中央確立，學術界也逐漸將關注點轉移至與其相關的研究。這一時期服務型政府相關研究成果數量劇增，以張康之為代表的研究團隊嘗試從政府職能的角度，在宏觀的歷史發(fā)展視野下進行服務型政府理論與實踐建設的研究，從而實現了以理論指導實踐的大跨步。

時至今日，服務型政府理論依然處于相關學術研究的主流地位，并不斷發(fā)展完善。相對應的，公共服務型政府理論的研究熱潮漸退，但在研究領域將兩者混為一談的現象猶存。

二、我國服務型政府理論在使用中存在的問題及修改建議

上文探討了我國服務型政府理論的研究現狀與理論起源，并對學界關于兩者之間的爭議給予解釋。下文，筆者將集中討論我國服務型政府理論在使用中存在的問題并提出修改建議。

綜合文獻考察的結果，筆者將學界在服務型政府理論使用中存在的問題分為以下幾種情況：

第一類問題：行文中對服務型政府與公共服務型政府不做區(qū)分，將兩者混為一談。服務型政府理論來源于服務行政理論的不斷發(fā)展并基于中國行政改革和政府職能模式轉變的實際，而公共服務型政府理論的起源和發(fā)展則是受到西方學術思想下的新公共管理運動的啟示，兩者之間存在本質差別?；趯W術爭論，筆者建議在學術研究中應對其嚴格區(qū)分，不可混為一談。

第二類問題：運用西方新公共服務理論解釋服務型政府，將其“西化”。在工業(yè)社會下的管理型政府時代，西方國家總結出一套適用于自身的政府模式。隨后亞洲新興工業(yè)化國家在上世紀末結合自身發(fā)展實際探索行政改革之路，但結果均因沒有跳出西方語境下管理型政府的思維限制而不盡如人意。我國服務型政府理論在構架之初便吸取亞洲改革之教訓并始終立足于中國實際，是中國在后工業(yè)社會時代背景下積極應對全球化、復雜化的社會而總結出的具有中國特色的政府模式。它在最大程度上摒棄西方管理思維的固化干擾，并在過去的十多年間成功地指導著中國行政改革和政府職能模式轉變的實踐，是真正扎根于中國實際的理論。

而今，國內學界不乏用西方傳統(tǒng)行政理論去解釋服務型政府的現象，或試圖在西方行政學說中尋找服務型政府理論的蛛絲馬跡。這無疑與服務型政府理論的初衷背道而馳，難免會讓中國的相關研究再次置于西方話語權的主導之下而逐漸脫離中國實際。因此筆者建議：我們應適當地總結、學習西方發(fā)達國家行政改革與政府模式構建的先進經驗，但同時更要注重堅持一切從實際出發(fā)的基本原則，切不可一味追求西方先進經驗而脫離了中國的現實。

第三類問題：行文中對于服務型政府的使用超越了時空限制，過分將其推廣化和普遍化，試圖探討工業(yè)時代下西方管理型政府對服務型政府職能模式的發(fā)展。這一誤區(qū)歸根結底還是對服務型政府理論來源的界定不清。我們需要再次明確的是，服務型政府理論是在后工業(yè)化時代背景下，立足于中國實際而提出的一套政府模式。如果說第二類誤區(qū)的錯誤在于在工業(yè)社會管理型政府模式下尋找服務型政府理論的影子，那么現在所討論的第三類誤區(qū)的錯誤就在于用后工業(yè)時代下服務型政府理論去解釋管理型政府模式的發(fā)展過程。這兩者都犯了理論研究與時代背景相隔離的錯誤，不符合歷史唯物主義的基本要求。

三、結論

通過前文的總結分析，我們可以明確，服務型政府是世紀之交部分富有創(chuàng)新意識的中國學者根據中國行政改革的實踐提出的、極具中國發(fā)展特色的、經過理論與實踐的證明真正適合中國的政府模式。它以“服務行政”為出發(fā)點，在關注政府職能轉變的同時將服務定位于“為人民服務”。

對于服務型政府理論的研究要明晰其理論來源，避免理論研究與時代背景相隔離的錯誤。十三五開年之際，明確服務型政府的理論來源，更是我國繼續(xù)建設服務型政府的保障。只有通過對理論起源的明晰，才可更加深刻地理解理論的精髓所在并運用理論指導實踐，推進我國服務型政府建設的進程。

【參考文獻】

[1] 張康之.限制政府規(guī)模的理念[J].傳統(tǒng)與現代，2001（3）59.

[2][3] 程倩.“服務行政”：從概念到模式——考察當代中國“服務行政”理論的源頭[J].行政學研究，2005（5）50-51.51-52.

[4] 鄭家昊.引導型政府職能模式的興起[M].北京：中國社會科學出版社，2013.14-15.

[5] 中國服務型政府建設在探索中前行（上篇） 服務型政府的集中理論觀點爭鳴[J].人民論壇，2006（3）11.

[6] 王振濤.公共服務型政府：理論澄清與展望[J].前沿，2006（10）131-132.

【作者簡介】

丁貴梓（1996-）女，漢族，安徽宿州人，陜西師范大學哲學與政府管理學院行政管理系2014級本科生.