朱力　邵燕

〔摘要〕事后倒逼機(jī)制是長(zhǎng)期以來基層社會(huì)管理的作用機(jī)制。事后倒逼機(jī)制具有措施的權(quán)宜、行為的被動(dòng)、資源的浪費(fèi)、治理成效欠佳等特征。事后倒逼機(jī)制的形成有其客觀必然性，也是行政管理依然盛行、科層制負(fù)面功能的延展、政績(jī)考核體系下的現(xiàn)實(shí)選擇等因素促成的。當(dāng)前各地社會(huì)治理實(shí)踐中呈現(xiàn)出治理機(jī)制的新轉(zhuǎn)向，具體表現(xiàn)在社會(huì)預(yù)防新理念的踐行、新舉措的實(shí)行、新力量的整合、新方法的推廣、新機(jī)構(gòu)的推進(jìn)、新機(jī)制的探索。事前預(yù)防機(jī)制可以有效彌補(bǔ)事后倒逼機(jī)制的局限，適應(yīng)從源頭上減少和化解社會(huì)矛盾的目標(biāo)要求。

〔關(guān)鍵詞〕社會(huì)治理機(jī)制；事后倒逼；事前預(yù)防

〔中圖分類號(hào)〕C9161〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2017）04-0093-06

近年來，各級(jí)地方政府在社會(huì)治理中逐漸認(rèn)識(shí)到源頭預(yù)防、事前預(yù)防的重要性，通過制度創(chuàng)新來積極響應(yīng)中央政府源頭治理的要求，通過建立矛盾調(diào)解中心、實(shí)行項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、設(shè)立矛盾預(yù)警信息系統(tǒng)、實(shí)行矛盾排查等重大舉措，在多元化治理方面積累起日益豐富的經(jīng)驗(yàn)，有效提升了社會(huì)治理的能力和水平。各地社會(huì)治理實(shí)踐中已經(jīng)萌發(fā)出重大的變化，即社會(huì)治理呈現(xiàn)出由事后倒逼機(jī)制向事前預(yù)防機(jī)制的新轉(zhuǎn)向。

一、何謂社會(huì)治理中的事后倒逼機(jī)制

倒逼，即逆向促使。按照常規(guī)，甲乙兩事物，甲動(dòng)則乙動(dòng)；如果一反常規(guī)，乙先動(dòng)逆向促使甲動(dòng)，這種逆向促動(dòng)就是倒逼。〔1〕倒逼來源于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中貨幣供給的倒逼機(jī)制，這一概念的使用范圍逐步擴(kuò)大，“由下而上”“由流溯源”“由果問因”等行為，都可以稱之為“倒逼”。2013年倒逼一度成為當(dāng)年的流行詞語。當(dāng)前，在新聞媒體、政府工作報(bào)告以及日常語言中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)倒逼、倒逼機(jī)制等詞匯，其他學(xué)科也開始廣泛使用這一術(shù)語。需要明確的是，在事物發(fā)展中大量新生事物產(chǎn)生、矛盾問題產(chǎn)生，而相應(yīng)的制度跟不上，管理制度滯后，資源缺乏，還不具備解決矛盾、問題的條件，這屬于制度空缺、脫節(jié)，不是倒逼。倒逼機(jī)制是指在解決問題的條件、資源已經(jīng)具備的情況下，管理者主觀上對(duì)問題不重視，視若無睹，不去解決，在產(chǎn)生重大事故、惡劣影響后，在巨大的社會(huì)壓力下被動(dòng)地去解決問題的一種社會(huì)管理運(yùn)行機(jī)制。事后倒逼機(jī)制有三個(gè)基本特征：時(shí)間上，指突發(fā)事件前的日常不作為、懶作為，即對(duì)一些能夠解決的問題的忽視，而突發(fā)事件發(fā)生后立即作為。后果上，事件萌芽期不作為，等到事件產(chǎn)生嚴(yán)重惡果、惡劣影響，形成巨大社會(huì)代價(jià)后才作為；社會(huì)輿論壓力小時(shí)不作為，社會(huì)輿論壓力大了后立即行動(dòng)；領(lǐng)導(dǎo)不指示不作為，指示后才作為。方法上，事前稱難管理、沒有辦法，大量治理的資源被閑置不用，事后則有辦法、有措施，能夠調(diào)動(dòng)大量的治理資源進(jìn)行應(yīng)對(duì)，迅速形成解決問題的方案、措施、辦法，從而促進(jìn)矛盾的解決或化解。

事后倒逼機(jī)制具有一些正功能，即事后倒逼機(jī)制會(huì)成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極推動(dòng)力量，可以有效推動(dòng)社會(huì)矛盾的解決。事后倒逼機(jī)制有助于推動(dòng)社會(huì)公正的提升，為新的發(fā)展理念和發(fā)展舉措提供重要的契機(jī)，在某種程度上能夠推進(jìn)政府的改革，完善相關(guān)政策法規(guī)，促進(jìn)制度的發(fā)展和完善。例如十余年前的孫志剛事件促成了收容條例的廢除；唐慧芳等老上訪戶的各種報(bào)道所形成的社會(huì)輿論倒逼國(guó)家信訪局逐步取消信訪排名制和通報(bào)制；宜黃自焚抗拆倒逼拆遷條例的修改和完善，促使地方政府更加注重和諧拆遷。但事后倒逼機(jī)制對(duì)問題的關(guān)注和解決是在問題發(fā)生之后。事后倒逼機(jī)制的啟動(dòng)通常是導(dǎo)火索事件引發(fā)的重大的社會(huì)輿論壓力和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的問責(zé)，這時(shí)有關(guān)責(zé)任部門才大力核查、大力問責(zé)、大力整頓、大力完善相關(guān)制度?！?〕地方政府或相關(guān)部門往往在平時(shí)忽略了一些潛在的矛盾與問題，態(tài)度上不重視，不愿意花精力和資源去解決這些矛盾與問題，或遲遲沒有解決辦法。一旦這些矛盾與問題“突然爆發(fā)”，地方政府或相關(guān)部門為盡快平息事件而迅速出臺(tái)應(yīng)對(duì)政策，通過臨時(shí)的對(duì)策措施，試圖立竿見影地化解當(dāng)下的危機(jī)。事后倒逼機(jī)制在社會(huì)治理中呈現(xiàn)出諸多負(fù)功能。

治理措施的權(quán)宜。事后倒逼機(jī)制往往是一種只顧眼前而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)的權(quán)宜治理。權(quán)宜性是指地方政府在治理過程中根據(jù)特定的情境，應(yīng)時(shí)應(yīng)景地隨機(jī)選擇具有彈性的、變通的策略與方法，以實(shí)現(xiàn)近期目標(biāo)的一種行為方式?！?〕權(quán)宜性最大的特點(diǎn)就是化解矛盾的應(yīng)急性，為了盡快平息矛盾誘發(fā)源的不利影響，政府往往在短時(shí)間內(nèi)迅速提出應(yīng)對(duì)策略，這種應(yīng)對(duì)往往是“迫于形勢(shì)”不得不為的一種被動(dòng)選擇。這些應(yīng)對(duì)策略、措施往往出臺(tái)得較為倉促，存在信息收集不完善、政策論證不充分、程序倒置即先出臺(tái)政策而后進(jìn)行論證等問題，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看不利于在法律和制度許可的框架內(nèi)化解社會(huì)矛盾；也具有臨時(shí)性、不穩(wěn)定性，即在任干部通過一種非常態(tài)、臨時(shí)的動(dòng)員機(jī)制動(dòng)員各種力量來解決相關(guān)矛盾，而干部卸任或調(diào)任后，這一政策的延續(xù)性受到挑戰(zhàn)，有些措施也難以為繼，有些做法甚至導(dǎo)致新的矛盾與問題產(chǎn)生，整體上不利于社會(huì)矛盾的根本解決。

治理行為的被動(dòng)。社會(huì)矛盾的產(chǎn)生和發(fā)展本質(zhì)上是強(qiáng)度與烈度不斷增加，性質(zhì)不斷改變的一個(gè)過程。若不盡早預(yù)防，小矛盾逐漸演變升級(jí)，“小事拖大，大事拖炸”。事后倒逼機(jī)制是矛盾發(fā)生后的應(yīng)對(duì)機(jī)制，更多地側(cè)重于矛盾“爆發(fā)”之后的化解，將治理的重心和治理的資源傾注在社會(huì)矛盾的爆發(fā)階段，對(duì)社會(huì)矛盾產(chǎn)生及演化的全程缺乏深層次關(guān)注，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)矛盾的全過程應(yīng)對(duì)，特別是對(duì)社會(huì)矛盾的事前預(yù)防、事中預(yù)警及事后修正的關(guān)注相對(duì)不足，這種“刺激—反應(yīng)”的過程充分反映了事后倒逼機(jī)制化解矛盾的被動(dòng)性特征，即政府等到“出事”后才做處置，治理行為易陷入“按下葫蘆浮起瓢”“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的治理怪圈。

治理資源的浪費(fèi)。事后倒逼機(jī)制本質(zhì)上是一種應(yīng)急管理機(jī)制，應(yīng)急管理機(jī)制能夠迅速平息事件的負(fù)面影響，短時(shí)間內(nèi)見到成效，容易得到輿論的關(guān)注和認(rèn)可。但這種治理機(jī)制容易造成治理資源的浪費(fèi)，是一種高成本化解社會(huì)矛盾的方式。一旦社會(huì)矛盾演變成大的群體性事件或公共事件時(shí)，矛盾的化解需要大量的治理資源，如調(diào)動(dòng)各個(gè)職能部門的相互配合協(xié)作、出動(dòng)大量人力甚至警力維護(hù)社會(huì)秩序，花費(fèi)大量的資金補(bǔ)償或安撫“事件”的相關(guān)群眾。除了這些顯性的、可測(cè)量的社會(huì)成本之外，還有一些成本是隱性的、難以測(cè)量的政治成本，如影響政府的形象與公信力，影響干群關(guān)系，損耗基層政府的執(zhí)政合法性。

治理成效的欠佳。事后倒逼機(jī)制是社會(huì)矛盾演化到臨界點(diǎn)后，政府迅速調(diào)動(dòng)自身資源或者動(dòng)員社會(huì)資源履行職能，在短時(shí)間內(nèi)迅速平息事件產(chǎn)生的影響，而對(duì)于是否引起其他深層次矛盾的問題則思考不多。事后倒逼機(jī)制不是從矛盾產(chǎn)生的源頭出發(fā)尋求治本之策，而是矛盾產(chǎn)生之后的治標(biāo)之舉，這種治標(biāo)之舉也產(chǎn)生了“示范效應(yīng)”，即其他的矛盾訴求者或者旁觀者更加傾向于選擇通過“鬧大”這一策略解決自身訴求。特別是一些地方政府或職能部門為迅速“擺平”事件的負(fù)面影響，往往通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞交馍鐣?huì)矛盾，這種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償有時(shí)又會(huì)成為誘發(fā)新的社會(huì)矛盾的源頭，給社會(huì)矛盾的化解帶來新的困難。

二、事后倒逼機(jī)制的成因

事后倒逼機(jī)制的形成有其產(chǎn)生的必然性與客觀性。按照事物發(fā)展的一般規(guī)律，矛盾發(fā)生在先，人們認(rèn)識(shí)在后，并根據(jù)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行歸納提升，最后才會(huì)形成制度規(guī)范。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)基本具備了針對(duì)不同矛盾、不同問題的應(yīng)對(duì)策略與處置措施，而非任其自然發(fā)展，而且有能力進(jìn)行快速的反應(yīng)。然而，在社會(huì)治理提出后，一些地方卻依然按照事后倒逼機(jī)制行事，其原因就需要從現(xiàn)階段的體制機(jī)制層面加以分析。

建國(guó)以來的管理就是行政管理，通過行政權(quán)力進(jìn)行管理在干部的思維中根深蒂固。干部中行政管理的思維模式與依賴行政管理手段還有強(qiáng)大的慣性。但行政管理面對(duì)復(fù)雜、變化的社會(huì)矛盾已經(jīng)不能夠勝任，對(duì)許多矛盾、問題力不從心，只能放任不管，或粗放管理，或出事后再管。近年來，中央不斷提出社會(huì)建設(shè)、社會(huì)管理、社會(huì)治理的新思路，強(qiáng)調(diào)提升干部的社會(huì)治理能力。作為一種政治話語體系，社會(huì)治理口號(hào)已經(jīng)深入人心，但是具體到實(shí)踐行動(dòng)之中，無論是體制、機(jī)制、規(guī)則的轉(zhuǎn)換，還是干部觀念、思維的轉(zhuǎn)變和治理能力的提升，還需要相當(dāng)?shù)倪^程。

①參見鐘偉軍、李祖佩等人的相關(guān)研究。

事后倒逼機(jī)制的形成也是科層制消極功能的具體表現(xiàn)，科層制消極功能是等級(jí)森嚴(yán)，不利于工作人員發(fā)揮創(chuàng)造性和主動(dòng)性。其一，在科層制內(nèi)，工作人員變成了組織人，只會(huì)機(jī)械地執(zhí)行命令，面對(duì)新矛盾或新問題不關(guān)心、不研究，不愿意主動(dòng)地解決新問題。其二，在科層制內(nèi)都是按照既有規(guī)范辦事，一些工作人員怕承擔(dān)責(zé)任而不愿作為，對(duì)規(guī)范上還沒有的規(guī)定不擔(dān)責(zé)，對(duì)一些新產(chǎn)生的矛盾熟視無睹，不愿意為治理創(chuàng)新而承擔(dān)失敗的風(fēng)險(xiǎn)。其三，在長(zhǎng)期的科層制中，各個(gè)部門只辦自己職責(zé)中的一塊事情，工作人員只會(huì)辦自己職責(zé)范圍內(nèi)的事情，只會(huì)按部就班地辦事。無論是職能部門還是辦事人員，都會(huì)喪失對(duì)新矛盾、新問題的敏感性與分析問題的能力。

一些學(xué)者將基層政府的主要任務(wù)簡(jiǎn)化為兩大類：經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定①，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定兩大任務(wù)，基層政府有著兩種截然不同的行為邏輯：經(jīng)濟(jì)發(fā)展是“最大化”的行為邏輯，而社會(huì)穩(wěn)定則是“不出事邏輯”。“不出事”邏輯的含義：一是“不出事”體現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)管理的底線任務(wù)定位；二是“不出事”是一種結(jié)果性導(dǎo)向，只注重“不出事”的眼前結(jié)果；三是“不出事”是指不出引起中央關(guān)注的大事。〔4〕事后倒逼機(jī)制是“不出事”邏輯的具體表現(xiàn)，即基層政府面對(duì)社會(huì)矛盾時(shí)并不是按照群眾的反映訴求或事情的危害程度來應(yīng)對(duì)社會(huì)矛盾，其評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)是按照上級(jí)政府特別是中央政府的關(guān)注度來界定事情“大”“小”。對(duì)地方政府來說，“出事”或“出大事”一般是小概率事件，地方政府及地方干部自然不會(huì)將大量的治理資源運(yùn)用到社會(huì)管理中。倘若某一“小事”一旦引起上級(jí)政府或公眾輿論關(guān)注，地方政府則能迅速動(dòng)員起來，運(yùn)用大量的治理資源和有效的治理手段化解這一社會(huì)矛盾。

現(xiàn)行的考核體系也是事后倒逼機(jī)制盛行，阻礙事前預(yù)防機(jī)制的因素之一。在當(dāng)前的考核體系中，穩(wěn)定是基礎(chǔ)工作，做好了穩(wěn)定工作才可以不被“一票否決”所淘汰，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展則是政績(jī)的關(guān)鍵考核指標(biāo)，也是干部個(gè)人晉升的重要決定因素。在考核的激勵(lì)下，如何出政績(jī)，如何在考核體系中脫穎而出是地方政府和干部的現(xiàn)實(shí)選擇。其一，在考核的指揮棒下，地方政府顯然喜歡做一些容易出現(xiàn)政績(jī)的“顯性工程”，而對(duì)于一些難以衡量的、與群眾利益緊密相關(guān)的“潛性政績(jī)”則干勁不足?；谡?jī)的考量，政府難以將工作重心放在社會(huì)預(yù)防這一基礎(chǔ)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、短時(shí)期內(nèi)難以顯現(xiàn)政績(jī)的社會(huì)治理上，因而事后倒逼機(jī)制就有了存在和運(yùn)行的動(dòng)因。其二，科層制中的分工問題也導(dǎo)致了部門間協(xié)調(diào)不順、職責(zé)不明、責(zé)任分散等問題。政府部門之間分工不明確，相互間的職能邊界存在交叉重疊，一些部門出于自利性在責(zé)任上對(duì)職責(zé)不明的、不用擔(dān)責(zé)的事務(wù)都不重視，或互相推諉。當(dāng)前，各地采取綜合治理的形式化解各種社會(huì)矛盾，其負(fù)功能就是職責(zé)不清、責(zé)任分散。一個(gè)矛盾、問題往往分散到幾個(gè)、十幾個(gè)部門管，如非法融資矛盾涉及電信、公安、法院、經(jīng)信等多個(gè)部門監(jiān)管，其實(shí)哪一個(gè)部門也管不到位，問題出來后就難以找到明確的責(zé)任主體。責(zé)任的分擔(dān)嚴(yán)重影響了社會(huì)治理合力的形成，影響了社會(huì)矛盾的化解。其三，當(dāng)前問責(zé)體系的重點(diǎn)在一些人命關(guān)天的“大事”上。針對(duì)一些嚴(yán)重的事件，迅速采取雷霆措施，一些領(lǐng)導(dǎo)或職能部門被“火速”追究責(zé)任，通過對(duì)一些官員的問責(zé)來緩解公共危機(jī)，這種問責(zé)機(jī)制也是一種“非常態(tài)化的問責(zé)機(jī)制”，亦是將倒逼視之為督促責(zé)任落實(shí)的主要手段。但在后果上對(duì)破壞力暫時(shí)未爆發(fā)的矛盾不關(guān)注，對(duì)一些可能發(fā)展成為重大社會(huì)問題的現(xiàn)象不重視、無責(zé)任感。

行政管理思維與做法依然故我、科層制的消極作用、不出事的心態(tài)和現(xiàn)行的政績(jī)考核體系共同促成了事后倒逼機(jī)制的形成與運(yùn)行。行政管理的思維與慣性是事后倒逼機(jī)制形成的深層次根源，是事后倒逼機(jī)制形成的邏輯起點(diǎn)。事后倒逼機(jī)制也是科層制中官僚主義的一種具體表現(xiàn)，怕承擔(dān)責(zé)任與不出事邏輯、績(jī)效考核的指向性強(qiáng)化了事后倒逼機(jī)制的形成，問責(zé)體系約束性的不足則降低了事后倒逼機(jī)制的懲罰成本，提升了事后倒逼機(jī)制的運(yùn)行機(jī)會(huì)。

三、社會(huì)治理機(jī)制的新轉(zhuǎn)向

當(dāng)前，各級(jí)政府在應(yīng)對(duì)社會(huì)矛盾過程中注重總結(jié)反思，已經(jīng)認(rèn)識(shí)到事前預(yù)防的重要性，開始將預(yù)防作為社會(huì)治理的重要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)予以落實(shí)。在化解重大矛盾方面呈現(xiàn)出一些新轉(zhuǎn)向，具體表現(xiàn)在以下六個(gè)方面：其一，新理念的踐行。中共十八屆三中全會(huì)明確提出“創(chuàng)新有效化解和預(yù)防社會(huì)矛盾體制”，各級(jí)地方政府在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)時(shí)也特別強(qiáng)調(diào)預(yù)防的重要性，一些地方將源頭治理作為社會(huì)治理的一項(xiàng)重要任務(wù)推廣、實(shí)踐。河北省唐山市開平區(qū)通過建立“信息預(yù)防、普法預(yù)防、熱線預(yù)防、回訪預(yù)防”四種預(yù)防工作機(jī)制，將排查化解矛盾的關(guān)口前置，從源頭上預(yù)防和減少矛盾糾紛的發(fā)生?！?〕浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)始終堅(jiān)持標(biāo)本兼治、重在治本，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求。有效防止和減少社會(huì)矛盾的產(chǎn)生，掌握社會(huì)治理的主動(dòng)權(quán)，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)?！?〕各地有益的探索充分體現(xiàn)了預(yù)防理念的踐行。其二，新舉措的實(shí)行。我國(guó)許多地方采用多種形式，通過開通民生熱線、市長(zhǎng)熱線、網(wǎng)上信訪、視頻接訪、民情郵箱、網(wǎng)上論壇、“黨代表熱線”、“人大代表熱線”、“政協(xié)委員熱線”等方式大力拓寬社情民意表達(dá)渠道，了解群眾訴求。各地基本建立了“網(wǎng)格化、層級(jí)化”的矛盾排查體系，初步形成了“橫向到邊、縱向到底，全覆蓋、無疏漏”的大排查網(wǎng)絡(luò)。各地相繼建立起社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，如山東的“煙臺(tái)模式”、浙江的“平陽模式”、遼寧的“沈陽模式”、江蘇的“淮安模式”等，為預(yù)防社會(huì)矛盾產(chǎn)生提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。其三，新力量的整合。各地在應(yīng)對(duì)和預(yù)防矛盾過程中，初步形成了社會(huì)矛盾糾紛多元化協(xié)同化解的社會(huì)力量。在制度化矛盾化解的渠道外，開始形成了社會(huì)組織、律師、新聞媒體、民間權(quán)威四股化解矛盾的力量，并且四股社會(huì)力量正在調(diào)整、融合之中，開始形成化解矛盾的合力?！?〕其四，新方法的推廣。一些地方借助網(wǎng)絡(luò)的力量率先實(shí)現(xiàn)了社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解信息化管理，通過信息管理系統(tǒng)、大調(diào)解門戶網(wǎng)站和視屏遠(yuǎn)程系統(tǒng)“三位一體”，實(shí)現(xiàn)了矛盾糾紛排查化解工作的全過程的動(dòng)態(tài)管控。還有許多地方設(shè)立統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)，時(shí)刻關(guān)注民生中的熱點(diǎn)、疑點(diǎn)、難點(diǎn)問題。充分利用信息系統(tǒng)將收集到的問題進(jìn)行梳理、歸類、限期解決，使政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)成為消除矛盾的“安全閥”。其五，新機(jī)構(gòu)的推行。一些地方在機(jī)構(gòu)上給社會(huì)治理工作提供了堅(jiān)實(shí)的保障。江蘇省南通市，山東省威海市、萊蕪市，安徽省阜陽市，甘肅省蘭州市，湖北孝昌市等地都建立起實(shí)體化運(yùn)作的社會(huì)矛盾調(diào)處中心。配置齊全了辦公場(chǎng)所、人員編制，工作經(jīng)費(fèi)等，整合治理資源，及時(shí)、有效地預(yù)防和化解社會(huì)矛盾。其六，新機(jī)制的探索。許多地方積極推動(dòng)矛盾化解的大調(diào)解機(jī)制，構(gòu)建起人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)銜接、社會(huì)力量共同參與的全覆蓋“大調(diào)解”工作體系。浙江等地推行基層治理中倡導(dǎo)協(xié)商民主，以對(duì)話、討論、協(xié)調(diào)等方式解決矛盾糾紛，通過決策協(xié)商、治理協(xié)商、監(jiān)督協(xié)商等方式，預(yù)防與化解了大量矛盾。

事前預(yù)防可以有效彌補(bǔ)事后倒逼機(jī)制的局限，適應(yīng)“從源頭上減少和化解社會(huì)矛盾”的目標(biāo)要求。事前預(yù)防機(jī)制是指管理者與不同治理主體間通過互動(dòng)合作、有效銜接，在社會(huì)矛盾產(chǎn)生前或處于萌芽時(shí)期就通過各種措施化解矛盾的一種社會(huì)矛盾治理運(yùn)行機(jī)制。它包含三個(gè)層次的含義：事前預(yù)防是預(yù)先的治理。事前預(yù)防不是被動(dòng)地接受一些矛盾帶來的社會(huì)代價(jià)，而是預(yù)見性地將工作重心放到預(yù)防上，依據(jù)社會(huì)環(huán)境的變化和事物發(fā)展的規(guī)律預(yù)先對(duì)社會(huì)矛盾發(fā)展態(tài)勢(shì)做出合理的研判、預(yù)警，及時(shí)高效地應(yīng)對(duì)各種社會(huì)問題的挑戰(zhàn)，是一種“使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療”的高效社會(huì)治理。事前預(yù)防是主動(dòng)的治理。事前預(yù)防不是被動(dòng)地應(yīng)對(duì)，不是等到下面出事、“鬧事”、死人才想辦法解決，等到輿論沸騰再作為；而是主動(dòng)地預(yù)防，主動(dòng)地根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)預(yù)先對(duì)矛盾、問題進(jìn)行合理的分析，在矛盾或事件發(fā)生前及時(shí)介入、主動(dòng)作為，通過事前的民生改善、民意溝通、協(xié)商對(duì)話等多種方法主動(dòng)化解風(fēng)險(xiǎn)源。事前預(yù)防是協(xié)同的治理。強(qiáng)調(diào)和關(guān)注群體的利益訴求，承認(rèn)矛盾不同相關(guān)主體的利益差異，特別是關(guān)注一些弱勢(shì)群體和邊緣群體的利益訴求。事前預(yù)防通過有效吸納和整合體制外的治理資源，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)力量在社會(huì)預(yù)防過程中的“深度合作”，將政府、企業(yè)、社會(huì)、民眾等多方力量整合到社會(huì)矛盾的預(yù)防之中。

在社會(huì)治理中要實(shí)現(xiàn)事前預(yù)防機(jī)制常態(tài)化的前提條件是轉(zhuǎn)變理念。要樹立“預(yù)防是最好的治理”的新理念來引導(dǎo)社會(huì)治理。第一，樹立主動(dòng)預(yù)防的理念。當(dāng)前社會(huì)治理中，相當(dāng)部分干部中存在著一種“愿意轟轟烈烈地化解社會(huì)矛盾，而不愿意默默無聞地預(yù)防社會(huì)矛盾”的傾向。當(dāng)前必須要打破“不出事”的管理潛規(guī)則，地方政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變預(yù)防理念，主動(dòng)出擊，在當(dāng)前政策法規(guī)框架體系內(nèi)，從矛盾產(chǎn)生的源頭的因素、條件等著手，通過加強(qiáng)矛盾隱患排查，完善矛盾預(yù)警監(jiān)測(cè)等方式，不斷加強(qiáng)社會(huì)矛盾預(yù)防的前瞻性、主動(dòng)性。將社會(huì)治理的精力由矛盾產(chǎn)生的事后處置轉(zhuǎn)移到矛盾可能產(chǎn)生的事前預(yù)防上來，防止矛盾產(chǎn)生、惡化，這樣才能以更小社會(huì)成本（人財(cái)物等），來防止矛盾產(chǎn)生，提高社會(huì)治理的效率。第二，樹立全面預(yù)防理念。全面是指政府各個(gè)部門要有合作、協(xié)同的思想觀念，整合各種社會(huì)資源，形成合力。一些過去在矛盾預(yù)防之外的行政部門要啟動(dòng)起來，如關(guān)系到民生的諸多部門（人力資源與勞動(dòng)保障、民政、教育、衛(wèi)生等相關(guān)部門），激活其行動(dòng)的積極性，投入到矛盾的預(yù)防之中。應(yīng)把現(xiàn)有的社會(huì)預(yù)防在制度、政策、機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍、資源和后續(xù)發(fā)展保障等方面進(jìn)行有效整合，形成預(yù)防社會(huì)矛盾的合力機(jī)制。第三，樹立全程預(yù)防理念。原有的行政管理體系割裂了社會(huì)矛盾預(yù)防過程，未從社會(huì)矛盾發(fā)展的全過程加以預(yù)防和有效控制。社會(huì)矛盾都有其產(chǎn)生、生長(zhǎng)的發(fā)展過程，社會(huì)預(yù)防應(yīng)貫穿于矛盾萌芽時(shí)期的事前預(yù)防，矛盾發(fā)展時(shí)期的事中預(yù)防，以及后續(xù)預(yù)防的全過程；并把各個(gè)階段的預(yù)防舉措有機(jī)結(jié)合起來，形成全程預(yù)防的理念與制度設(shè)計(jì)，更好地發(fā)揮社會(huì)預(yù)防作用，最大限度地使社會(huì)矛盾不積累、不蔓延、不激化。第四，樹立法治預(yù)防理念。社會(huì)矛盾的預(yù)防必須堅(jiān)守法治的底線，嚴(yán)格遵循法律制度的規(guī)定，在法律和制度的框架內(nèi)進(jìn)行。盡量避免采取權(quán)宜性、不合規(guī)范的擺平方式處理社會(huì)矛盾。

實(shí)現(xiàn)事后倒逼機(jī)制向事前預(yù)防機(jī)制的根本性轉(zhuǎn)變，需要破解事后倒逼機(jī)制的成因，在社會(huì)治理的具體實(shí)踐中逐步規(guī)避科層制的負(fù)功能，理順機(jī)制，完善制度，調(diào)整機(jī)構(gòu)。

規(guī)避科層制的負(fù)功能?？茖又频囊恍┍锥藢?dǎo)致了社會(huì)治理中的倒逼機(jī)制，規(guī)避科層制中的官僚主義，加強(qiáng)職能部門之間的溝通與合作是從機(jī)制設(shè)置上實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理機(jī)制轉(zhuǎn)變的有效路徑之一。其一，通過激勵(lì)地方社會(huì)治理創(chuàng)新來規(guī)避科層制中的負(fù)面功能。在科層制中存在集體性慵懶，不少基層政府與有些干部成為不愿思考、不愿作為的被動(dòng)應(yīng)付者。在繁雜的各種工作中往往疲于應(yīng)對(duì)各種突發(fā)狀況，即采用事后倒逼機(jī)制進(jìn)行社會(huì)治理。為此，應(yīng)通過激勵(lì)地方社會(huì)治理創(chuàng)新來激發(fā)各級(jí)政府的創(chuàng)新能力。目前，一些地方實(shí)踐也彰顯了對(duì)社會(huì)治理創(chuàng)新的重視，例如，在“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的評(píng)選中，社會(huì)治理項(xiàng)目的比重逐年提升。一些地方每一年度進(jìn)行社會(huì)治理創(chuàng)新評(píng)比，總結(jié)和推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，激勵(lì)基層的積極創(chuàng)新和主動(dòng)作為。與此同時(shí)，通過制度保障，優(yōu)化考核體系的設(shè)置等方面，引導(dǎo)干部愿意作為、敢于作為，敢于處理新問題、新矛盾。特別是干部晉升方面?zhèn)戎赜谝詫?shí)績(jī)論英雄，側(cè)重于提拔一些能夠?qū)⒚芑庠诿妊繝顟B(tài)，能夠平息一些群體性事件的基層干部，這有助于調(diào)動(dòng)他們的積極性。其二，加強(qiáng)部門之間的合作，破解科層制中部門職能分散的問題。完善職能部門之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，協(xié)調(diào)各個(gè)政府部門的力量，增強(qiáng)部門在社會(huì)治理方面的合力。各部門之間逐步明確職責(zé)界限，逐步建立職責(zé)明確的權(quán)力清單，實(shí)現(xiàn)在社會(huì)治理中的責(zé)任泛化向有限責(zé)任轉(zhuǎn)變，即各部門承擔(dān)好應(yīng)該承擔(dān)的，建立部門之間的職能協(xié)調(diào)機(jī)制，逐步改變“有利大家管，有事無人管”的局面。協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制還應(yīng)包括政府部門與社會(huì)組織、居民社會(huì)參與之間的協(xié)同，充分發(fā)揮多元治理主體在社會(huì)治理中的積極作用。

破除機(jī)制的路徑依賴。事后倒逼的根本性原因是行政管理的“壓力型體制”，這種自上而下的單向式責(zé)任模式?jīng)Q定了地方政府的運(yùn)作邏輯，地方政府的制度執(zhí)行、管理考核等圍繞這種邏輯而展開。體制機(jī)制形成后會(huì)形成一定的慣性，在發(fā)展中不斷自我強(qiáng)化，形成路徑依賴，面對(duì)新問題、新形勢(shì)，體制、機(jī)制存在反應(yīng)性遲鈍等不足。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理機(jī)制的根本性轉(zhuǎn)變就必須破除機(jī)制的路徑依賴，逐步改變已有的單向度壓力型責(zé)任機(jī)制，逐步把群眾的評(píng)價(jià)、社情民意納入到地方的責(zé)任體制中來，讓地方政府既要對(duì)上負(fù)責(zé)也要對(duì)下負(fù)責(zé)。將民眾納入到地方治理責(zé)任體系中是符合社會(huì)治理理念的，把民意引入地方政府的責(zé)任體系中來，逐步把預(yù)防社會(huì)矛盾貫穿于重大決策、行政執(zhí)法等過程之中，把事前預(yù)防作為從源頭上減少社會(huì)矛盾的治本之策。

完善考核評(píng)價(jià)體系。已有案例表明矛盾的存在并非不能解決而是相關(guān)部門的不關(guān)注、不重視，一旦“上級(jí)”重視起來，地方政府或職能部門能夠迅速調(diào)動(dòng)資源化解社會(huì)矛盾。這也充分說明當(dāng)前政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系存在的一些問題，即比較注重上級(jí)的認(rèn)可和評(píng)定，而且考核的指標(biāo)通常是可見的、可量化的。這就導(dǎo)致了地方政府在工作中追求急功近利，或者突出“亮點(diǎn)”，而忽視了一些基礎(chǔ)性的、隱形的、難以量化的工作。社會(huì)預(yù)防通常是在事前進(jìn)行工作，這些工作難以顯現(xiàn)政績(jī)。因此，必須轉(zhuǎn)變已有的考核體系，逐步構(gòu)建綜合性的考核評(píng)價(jià)體系，即這一評(píng)價(jià)體系既能夠測(cè)量上級(jí)貫徹落實(shí)政策的執(zhí)行力度，又能夠彰顯服務(wù)于民，重視服務(wù)質(zhì)量的價(jià)值導(dǎo)向。一是完善評(píng)價(jià)主體，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)主體的多元化，要增加群眾對(duì)政府或官員政績(jī)考核的權(quán)重，讓群眾評(píng)判政府的服務(wù)是否到位。二是完善評(píng)價(jià)內(nèi)容，將一些基礎(chǔ)性工作納入到考核評(píng)價(jià)體系中。我國(guó)已經(jīng)開始探索問責(zé)體系的構(gòu)建，從對(duì)黨員干部的問責(zé)到對(duì)具體工作的問責(zé)，問責(zé)制度基本形成。2009 年，中辦、國(guó)辦出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》；2016年中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，這一條例的出臺(tái)與實(shí)施說明失責(zé)必問成為常態(tài)，問責(zé)的效力和作用日益凸顯。要有力推進(jìn)問責(zé)機(jī)制的實(shí)施與操作化，讓其發(fā)揮威懾力和震懾力，做到“罰能禁非”。

強(qiáng)化事前處置功能。當(dāng)前處置社會(huì)矛盾機(jī)構(gòu)都是矛盾發(fā)生后處置，缺少矛盾事前預(yù)防機(jī)構(gòu)。因此，在今后及未來一段時(shí)間，逐步實(shí)現(xiàn)矛盾處置由事后處置機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)向事前預(yù)防職能部門負(fù)責(zé)的轉(zhuǎn)變。從短時(shí)間內(nèi)看，應(yīng)在保留事后處置部門功能不弱化的情況下，加強(qiáng)事前處置的功能?？筛鶕?jù)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)兩個(gè)方案：方案一：在綜合治理辦公室的基礎(chǔ)上強(qiáng)化事前處置職能。在綜合治理辦公室的基礎(chǔ)上將與某些重大矛盾源密切相關(guān)的民政、國(guó)土、住房、衛(wèi)生、社會(huì)保障等有關(guān)民生建設(shè)、社會(huì)建設(shè)密切相關(guān)的政府部門納入進(jìn)來，擴(kuò)展其社會(huì)預(yù)防的功能與職能。改名為社會(huì)治理辦公室。這是一個(gè)創(chuàng)新部門，將直接代表黨委、政府對(duì)關(guān)系民生的、易引發(fā)矛盾的各項(xiàng)重大工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。方案二：有些地方已經(jīng)建立了社會(huì)建設(shè)委員會(huì)。在此基礎(chǔ)上吸納處置矛盾的政府機(jī)構(gòu)與司法部門加入，強(qiáng)化矛盾的處置功能。如吸納信訪、綜治、司法等部門加入，全程對(duì)社會(huì)矛盾進(jìn)行預(yù)防與化解。社會(huì)建設(shè)委員會(huì)的主要職責(zé)是通過制定社會(huì)矛盾預(yù)防政策和標(biāo)準(zhǔn)體系，制定與實(shí)施社會(huì)矛盾預(yù)防的總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，從頂層做好制度設(shè)計(jì)與引導(dǎo)。構(gòu)成這個(gè)機(jī)構(gòu)的成員要少而精，最大限度地發(fā)揮協(xié)調(diào)作用；其職能體現(xiàn)在預(yù)防和減少社會(huì)矛盾的產(chǎn)生，主要應(yīng)開展信息收集、監(jiān)測(cè)，及時(shí)進(jìn)行趨勢(shì)預(yù)測(cè)，制定干預(yù)策略，有效開展矛盾預(yù)測(cè)預(yù)防和預(yù)警預(yù)報(bào)。加強(qiáng)區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）兩級(jí)社會(huì)矛盾調(diào)處中心建設(shè)，做到實(shí)體化、規(guī)范化運(yùn)作。確保群眾訴求順暢地表達(dá)，各類矛盾得到及時(shí)化解。

協(xié)商民主推進(jìn)事前預(yù)防。中共十八大報(bào)告中首次提出了“開展協(xié)商民主”目標(biāo)要求，并通過一系列的制度設(shè)計(jì)對(duì)協(xié)商民主的實(shí)踐進(jìn)行了規(guī)劃和部署。協(xié)商民主不單純是一種民主形式，還是一種有效的社會(huì)治理方式。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)社會(huì)參與，決策民主化，暢通民意表達(dá)渠道、理性對(duì)話等，有助于減少分歧，形成共識(shí)，這與社會(huì)預(yù)防在某種程度上具有一致性。實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理機(jī)制向事前預(yù)防的徹底轉(zhuǎn)變需要通過充分發(fā)揮協(xié)商民主在社會(huì)治理中的作用。由于與人民群眾利益攸關(guān)的大量決策和管理工作，多發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或街道、社區(qū)等基層，這些地方也是社會(huì)矛盾最突出的地方，協(xié)商民主在基層治理中的應(yīng)用，能有效預(yù)防與化解各種社會(huì)矛盾，避免各種可能引發(fā)的群體性事件。把協(xié)商民主與社會(huì)治理結(jié)合起來，以推動(dòng)決策協(xié)商民主、治理協(xié)商民主、監(jiān)督協(xié)商民主，提供不同利益群體表達(dá)訴求的渠道，最大限度地形成共識(shí)，減少分歧，從而預(yù)防社會(huì)矛盾的產(chǎn)生。

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