□ 余劍平

（中共衡陽市委黨校，湖南 衡陽 421000）

論公共政策思想市場運行機制的構(gòu)建

□ 余劍平

（中共衡陽市委黨校，湖南 衡陽 421000）

公共政策思想市場是一個新興的、客觀存在且作用巨大的市場。本文以科斯的思想市場理論為研究基礎(chǔ)，在界定公共政策思想市場概念的同時，分析了當前公共政策思想市場中市場機制失靈的表現(xiàn)及原因，立足實際，提出了構(gòu)建公共政策思想市場運行機制的對策。

思想市場；公共政策思想市場；市場運行機制

黨的十八屆三中全會明確指出，加強中國特色新型智庫建設(shè)，建立健全決策咨詢制度。2015年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的 《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）就中國特色新型智庫給出了一個明確定義，即以戰(zhàn)略問題和公共政策為主要研究對象、以服務(wù)黨和政府科學(xué)民主依法決策為宗旨的非營利性研究咨詢機構(gòu)?！兑庖姟丰槍χ袊厣滦椭菐斓慕ㄔO(shè)和發(fā)展提出了相應(yīng)標準，為我國智庫的蓬勃發(fā)展提供了制度保障。根據(jù)美國賓夕法尼亞大學(xué)智庫研究項目（TTCSP）研究編寫的《全球智庫報告2015》報告顯示，截至2015年，全球智庫總量達到6846家。其中，美國智庫數(shù)量達到1835家，穩(wěn)居首位。中國智庫數(shù)量達到435家，已成為世界上第二智庫大國。隨著黨中央對智庫發(fā)展的重視和關(guān)注，相關(guān)政策和制度體系愈加完善，我國智庫發(fā)展邁入了快車道，“智庫熱”正醞釀和催生著一個新興市場即公共政策思想市場。

一、公共政策思想市場概念的界定及運行架構(gòu)

（一）公共政策思想市場概念的界定

公共政策思想市場概念的關(guān)鍵在于思想市場。1919年美國大法官奧利弗·溫德爾·霍姆斯在艾布拉姆斯訴合眾國一案中提出：“思想的自由交換可以更好地達成至善，將其置于市場競爭中是對真理的最佳檢驗?！保?］1974年， 新制度經(jīng)濟學(xué)鼻祖、英國著名經(jīng)濟學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主科斯在《美國經(jīng)濟評論》發(fā)表了題為《商品市場與思想市場》的論文，科斯在文中首次提出了“思想市場”這個概念，將思想市場與產(chǎn)品市場做了區(qū)分和對比，指出這兩個市場沒有本質(zhì)上的差異。［2］

2013年，科斯將自己多年的研究心血匯聚成一本專著《變革中國——市場經(jīng)濟的中國之路》。在這本專著中，科斯認為，在我們當今世界里，經(jīng)濟生產(chǎn)越發(fā)變得知識密集型，商品市場長久健康的發(fā)展取決于一個開放的思想市場，與資本市場和勞動力市場一樣，思想市場也是一個生產(chǎn)要素市場。［3］科斯對思想市場研究所得出的新觀點，引起了我國許多專家學(xué)者的高度關(guān)注并進行了廣泛討論，他們一致認為，當今中國政府、企業(yè)等組織的創(chuàng)新動力及可持續(xù)發(fā)展都是對觀點、主張、言論甚至理念等思想產(chǎn)品的汲取和應(yīng)用。思想市場正好為需求者（政府、企業(yè)）和思想產(chǎn)品的生產(chǎn)者提供了一個平臺，在相互競爭與合作中，為需求者面臨的現(xiàn)實問題找到了最佳的解決方法與途徑。

立足當前我國智庫快速平穩(wěn)發(fā)展的現(xiàn)實，結(jié)合科斯對“思想市場”的深刻認識及當前我國理論界對“思想市場”的實踐分析，筆者認為，公共政策思想市場是指從事公共政策分析、研究和生產(chǎn)的智庫向需求方（政府）提供公共政策思想產(chǎn)品，以供其決策參考，最終發(fā)生交易行為活動的市場。公共政策思想產(chǎn)品是指以政府需求為導(dǎo)向，圍繞政府公共政策，凝聚不同建議、觀點、理念等意識形態(tài)的產(chǎn)品。比如：論證方案、建議草案、調(diào)研報告、思想?yún)R編及出版物等。

（二）公共政策思想市場運行架構(gòu)公共政策思想市場由三大要素組成。一是需求者，即公共政策制定者，指的是各級政府。二是供給者，即從事公共政策分析、研究和生產(chǎn)的組織，指的是智庫。比如：官方智庫、高校智庫、社會智庫等。三是公共政策思想產(chǎn)品。在整個公共政策思想市場中，不同的智庫將生產(chǎn)不同的公共政策思想產(chǎn)品，以供政府選擇、參考直至采納，并最終成為政府決策內(nèi)容。政府出臺政策時，又需要智庫為其出謀劃策，提供相應(yīng)的公共政策思想產(chǎn)品，以供其選擇、參考直至采納并最終成為政府決策內(nèi)容?？梢?，需求者（政府）、供給者（智庫）、公共政策思想產(chǎn)品三大要素之間的彼此聯(lián)系和循環(huán)互動構(gòu)成了公共政策思想市場的運行架構(gòu)并初具運行雛形（如圖1所示）：

二、公共政策思想市場運行存在的問題

根據(jù)科斯的理論，公共政策思想市場是商品市場的一種特殊形式。在這個市場中，市場機制是促使公共政策思想市場良好運行的紐帶和保證。但在公共政策思想市場之中，市場機制卻沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，甚至出現(xiàn)了失靈現(xiàn)象，使整個公共政策思想市場的運行效率受到影響。

（一）價格機制失靈

價格機制是市場機制中最有效的調(diào)節(jié)機制。其作用的前提和條件在于市場主體對利潤的追求，尤其是供給者（賣方）對利潤最大化的渴望和追逐。但美國著名政治學(xué)家戴維·伊斯頓認為，公共政策是對“社會的價值進行權(quán)威性分配”。［4］可見，對于市場主體供給者——智庫而言，其生產(chǎn)的目的并不是精心包裝公共政策思想產(chǎn)品，使其充滿“含金量”，追求的目標也不在于讓公共政策思想產(chǎn)品在公共政策思想市場中賣出最高的價格，獲得最大的利潤，而在于讓公共政策思想產(chǎn)品給需求者（政府）在制定政策時帶來更多的具有價值的參考和幫助，獲得其認可和采納，出臺良好的公共政策，讓社會利益相關(guān)者尤其是老百姓得到權(quán)益保障，從而形成一定的社會影響力。

（二）供求機制失靈

供求機制發(fā)揮作用的前提在于供求關(guān)系的建立。在公共政策思想市場中，看似政府與智庫之間早已建立了供求關(guān)系，但在實踐運行中，供求關(guān)系并沒有完全建立起來，反而呈現(xiàn)出“一頭熱，一頭冷”的現(xiàn)狀。“一頭熱”指的是我國智庫由最初的數(shù)量較少到“井噴式”發(fā)展，再到日趨增多和平穩(wěn)發(fā)展（如圖2所示）。2008年，《全球智庫發(fā)展報告》中收錄的中國智庫數(shù)量僅有74家。2010年，《全球智庫發(fā)展報告》中收錄的中國智庫數(shù)量竟然達到425家。2015年，《全球智庫發(fā)展報告》中收錄的中國智庫數(shù)量趨于平穩(wěn)，增加至435家?？梢?，近些年來，智庫發(fā)展的迅猛態(tài)勢已形成，一股強大的“智庫熱潮”開始在我國興起。

圖2 2008～2015年智庫發(fā)展趨勢圖

“一頭冷”指的是在制定政策時，各級政府政策咨詢意識淡薄，政策咨詢意愿不強烈，其結(jié)果往往是政府對智庫生產(chǎn)的公共政策思想產(chǎn)品的需求欲缺失。尤其是在一些基層政府當中，個別領(lǐng)導(dǎo)干部“官本位”思想嚴重，認為政府制定政策沒必要過多咨詢，憑以往慣例和經(jīng)驗，直接做出決定即可，免得耽誤時機、浪費時間、耗費精力，影響工作進度。因此，在現(xiàn)實操作中，一些基層政府在制定政策時，往往是通過黨委會或黨政聯(lián)席會，主要領(lǐng)導(dǎo)發(fā)表各自意見，最后由“一把手”綜合意見，拍板決策。其實，這種程序化的決策方式雖然提高了政策制定的速度，但是卻忽略了對政策的細致論證和認真咨詢，也容易忽視群眾的聲音、訴求、建議和利益，使得政策制定的質(zhì)量大打折扣。最典型的就是“三拍干部”，即“拍腦袋”決策，“拍胸脯”保證，出了事“拍屁股”走人。由此可見，智庫的“熱”與政府的“冷”導(dǎo)致了智庫的“供給”和政府的“需求”脫節(jié)，也使供求機制失去了運行的基礎(chǔ)和環(huán)境。

（三）競爭機制失靈

競爭機制發(fā)揮作用的基礎(chǔ)在于一個公開、平等、競爭的平臺和環(huán)境，但在公共政策思想市場中，不同智庫公平競爭的格局尚未形成。從對當前我國不同智庫發(fā)展現(xiàn)狀的分析來看，2015年，社會科學(xué)文獻出版社出版的《中國智庫名錄》將當前中國的智庫劃分為政府部門智庫、政黨系統(tǒng)智庫，科研院所智庫、高校智庫、社會智庫、合作智庫六大類型，共計1137家。政府部門智庫涵蓋國務(wù)院組成部門所屬智庫、國務(wù)院辦事機構(gòu)所屬智庫、國務(wù)院直屬事業(yè)單位所屬智庫、國務(wù)院部委管理的國家局所屬智庫、國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)所屬智庫、其他政府部門智庫和?。▍^(qū)、市）政府所屬智庫，共計248家，占總智庫比例為21．8%。政黨系統(tǒng)智庫包括中央部門所屬智庫、中央直屬事業(yè)單位所屬智庫、其他政黨系統(tǒng)智庫，共計49家，占總智庫比例為4．3%。科研院所智庫包括全國性科研院所智庫和地方性科研院所智庫。比如：中國科學(xué)院、中國社會科學(xué)院、北京城市發(fā)展研究院等，共計123家，占總智庫比例為10．8%。高校智庫包括985高校所屬智庫、211高校所屬智庫和其他高校所屬智庫，共計444家，占總智庫比例為39．1%。社會智庫包括社會團體智庫、民辦非企業(yè)智庫、企業(yè)智庫和平臺智庫。比如：全國婦女聯(lián)合會婦女研究所、九鼎公共事務(wù)研究所、安邦智庫等，共計184家，占總智庫比例為16．2%。合作智庫包括政研合作智庫、政校合作智庫、研校合作智庫、研企合作智庫、校校合作智庫、校社合作智庫、校黨合作智庫、校企合作智庫和中外合作智庫。比如：中國社會科學(xué)院陸家嘴研究基地、北京大學(xué)中國教育財政科學(xué)研究所、北京大學(xué)匯豐金融研究院等，共計89家，占總智庫比例為7．8%（如下表所示）。

中國智庫類型及數(shù)量

根據(jù)我國當前的政府管理體制及隸屬關(guān)系（如上表所示），政府部門智庫、政黨系統(tǒng)智庫、科研院所智庫及合作智庫（半官方性質(zhì)）屬于官方智庫，共計509家，占總智庫比例為44．7%；高校智庫444家，占總智庫比例為39．1%。社會智庫僅有184家，占總智庫比例為16．2%。通過不同類型智庫的占比數(shù)量可知，當前我國官方智庫與高校智庫是公共政策思想市場中的主力軍，而社會智庫只占很少的份額。

在實踐中，政府多數(shù)公共政策從起草、成稿、制定到出臺都是交由官方智庫完成的，比如政研室或研究室等。這些官方智庫往往會迎合決策者的政策偏好，成為政府政策思想表達的“執(zhí)筆者”，而非真正建議的“提供者”。也正因為如此，官方智庫往往會壟斷公共政策思想市場的業(yè)務(wù)。對于高校智庫來說，政府一般以委托課題的形式將一些較為重要的議題交由其完成，作為最終政策出臺的參考。可見，高校智庫在市場中占有一席之地，有業(yè)務(wù)可做。對于社會智庫來說，本身承擔(dān)政府委托課題的機會不多，獲得相關(guān)政策研究的信息和資源相對困難，這也就意味著社會智庫是處于市場的邊緣地位，業(yè)務(wù)量較少。因而就形成了以政府為中心，官方智庫、高校智庫與社會智庫圍繞其排列的關(guān)系結(jié)構(gòu)圖（如圖3所示）。

三、構(gòu)建公共政策思想市場運行機制的對策

面對當前市場機制失靈的現(xiàn)實，結(jié)合公共政策思想市場自身運行特點及規(guī)律，構(gòu)建符合公共政策思想市場自身運行特點及規(guī)律的市場運行機制是確保公共政策思想市場健康發(fā)展和順暢運行的重要紐帶和基石。

（一）建立符合公共政策思想市場運行特點及規(guī)律的社會價值導(dǎo)向機制

在公共政策思想市場中，市場供給者——智庫并不是追求市場利潤最大化，而是將追求社會效應(yīng)最大化作為首要目標。因此，建立社會價值導(dǎo)向機制就顯得尤為重要。追求社會價值就是要求供給者（智庫）不以逐利為目的，不以金錢論英雄，而是以實現(xiàn)社會價值作為終極目標，將政府公共政策涉及的利益相關(guān)者的利益貫穿于公共政策思想產(chǎn)品之中，尤其是公共政策所涉及的老百姓的利益。這就需要供給者（智庫）在生產(chǎn)公共政策思想產(chǎn)品時，多聽民聲，多集民智，多納民意。比如：邀請一些群眾代表參與座談，面對面交流，聽取其意見和建議，對于反應(yīng)強烈、可能出現(xiàn)并造成人身傷害、公共設(shè)施損壞、生態(tài)環(huán)境破壞等后果的，應(yīng)當認真聽取意見或建議，著重考慮，全盤采納，將其作為重要信息納入公共政策思想產(chǎn)品之中，作為政府政策制定和出臺的重要參考。

（二）建立符合公共政策思想市場運行特點及規(guī)律的主體對等供求機制

在公共政策思想市場中，市場主體之間即需求者（政府）和供給者（智庫）之間要建立主體對等供求機制。所謂主體對等，就是要消除政府與智庫之間“一頭冷和一頭熱”的尷尬困局，形成供需對接、供求平等的市場主體關(guān)系。簡單地理解就是“政府有需求，智庫常供應(yīng)”。因此，一方面，要從主觀切入，切實轉(zhuǎn)變觀念，深刻認識政策咨詢的重要性和必要性，增強政府政策咨詢意識。尤其是對于一些地方政府負責(zé)人，在面對重大事項、重大決策和重要工程時，決不能跳過政策咨詢環(huán)節(jié)，隨意拍板，獨斷決策，而要培育“不咨詢，無政策”的決策理念，牢固樹立正確的政績觀，堅持科學(xué)論證，多方咨詢，民主決策，杜絕“三拍干部”。另一方面，要從客觀著手，建章立制，規(guī)范程序，科學(xué)決策、民主決策，將公共政策咨詢納入政府公共行政決策程序之中。但凡涉及老百姓切身利益和人民群眾密切關(guān)心的政策出臺之前，必須咨詢，即用剛性制度的約束來避免公共政策咨詢流于形式，以確保公共政策咨詢的常態(tài)化運作。

（三）建立符合公共政策思想市場運行特點及規(guī)律的開放公平競爭機制

開放、公平、競爭的環(huán)境是促使公共政策思想市場由小變大、由弱變強的“催化劑”和“助力器”。因此，應(yīng)在開放的環(huán)境下競爭。改變長期以來以政府為中心，不同智庫即官方智庫、高校智庫和社會智庫圍繞其進行排列的關(guān)系結(jié)構(gòu)，打破官方智庫一支獨大完全壟斷的市場格局。具體而言：一是推行政府決策咨詢采購。直接將政府咨詢服務(wù)納入采購范疇，細化政府咨詢內(nèi)容，列出咨詢服務(wù)清單，以供政策思想市場中不同智庫參考。比如：制定《政府購買決策咨詢服務(wù)管理辦法》，明確列舉決策咨詢服務(wù)目錄，其清單包括：政策（立法）調(diào)研草擬論證、規(guī)劃編制、政策風(fēng)險評估、重大項目意見書等。二是推行政府決策咨詢招標。一方面，對于政府近期即將出臺的熱點政策，應(yīng)以課題的形式公開對外招標。公平競爭即凡具備相關(guān)的資質(zhì)和能力，能夠從事公共政策研究的機構(gòu)，無論是官方智庫、高校智庫還是社會智庫，均可以參與政府課題競標。另一方面，在公平的條件下競爭。改變不同智庫獲得政府政策相關(guān)的資源和信息不均等的現(xiàn)狀，這同樣需要政府暢通信息渠道，進行信息共享。以落實《政府信息公開條例》為契機，搭建一個智庫與政府共享的信息平臺。對于不涉及國家機密的信息，政府原則上必須在共享網(wǎng)絡(luò)平臺上公開。如果智庫因政策研究確需重要信息以供參考并提出申請的，政府應(yīng)當及時反饋和提供。

總之，在公共政策思想市場運行架構(gòu)中，市場運行三大機制即社會價值導(dǎo)向機制、主體對等供求機制和開放公平競爭機制可以為公共政策思想市場健康、平穩(wěn)、持續(xù)運行保駕護航（如圖4所示）。公共政策思想市場是“智庫熱”催生的一個新興市場，在市場起步階段，市場運行機制尚不成熟，仍需進一步完善。還需要學(xué)界對這個未來具有巨大潛能的市場進行深入的研究和不斷的探索，以使其在我國能夠得到健康發(fā)展。

［1］Pubishers，Inc，2000；T．Btton Carter，Mare A．Franklin，Jay B．Wright．The First Amendment and the Fourth Estate．New York： Foundation Press，1985．

［2］Coase R．H．The Economics of the First A-mendment：the Market for Goods and the Market forideas ［J］．TheAmerican Economic Review，1974，64（02）：384-390．

［3］羅納德·科斯，王寧．變革中國［M］．徐堯，李哲民譯．中信出版社，2013．254．

［4］（美）戴維·伊斯頓．政治生活的系統(tǒng)分析［M］．王浦劬譯．華夏出版社，1999．28．

（責(zé)任編輯：牟春野）

On the Construction of Operational Mechanism of the Market for Public Policy Ideas

Yu Jianping

The market for public policy ideas is a rising market with objective existence and powerful function．This paper defined a conception of the market for public policy ideas scenically based on the theory of the market for ideas researched by Ronald H·Coase who got the Nobel economic prize．Meanwhile，this paper analyzes the ineffectiveness of market regulation and the reasons to it in the market for public policy ideas．Finally，on the basis of the circumstance and reality，this paper puts forward how to establish the operational mechanism of market with the feature and discipline in the operational process of the market for public policy．

the market of ideas；the market for public policy ideas；market operation mechanism

D63-31

：A

：1007-8207（2017）07-0009-06

2017-04-02

余劍平 （1981—），男，湖南衡陽人，中共衡陽市委黨校公共管理教研室副主任，講師，碩士，研究方向為政府公共政策和社會治理。