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        創(chuàng)新社會(huì)治理,“繡花”般的治理藝術(shù)

        2017-07-25 00:32:35王煜
        新民周刊 2017年20期
        關(guān)鍵詞:繡花事項(xiàng)上海市

        王煜

        社會(huì)治理核心是人,重心在城鄉(xiāng)社區(qū)。社區(qū)是社會(huì)的基本單元,是人民群眾安居樂(lè)業(yè)的家園,是創(chuàng)新社會(huì)治理的基礎(chǔ)平臺(tái)。習(xí)近平總書(shū)記多次就社區(qū)工作作出重要指示:“社區(qū)雖小,但連著千家萬(wàn)戶(hù),做好社區(qū)工作十分重要”;“社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū),社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了,社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)了”。

        當(dāng)前上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到了一個(gè)新階段,社會(huì)的開(kāi)放性、流動(dòng)性和復(fù)雜性前所未有,人口總量、人口結(jié)構(gòu)、人的需求發(fā)生了深刻變化,對(duì)構(gòu)建社會(huì)治理體系、提升社會(huì)治理能力提出了更高要求。只有把社會(huì)治理做到像繡花一樣用心細(xì)致,上海這座國(guó)際化超大型城市才能讓人感到更有溫度。

        從“1+6”到“三部法”

        前不久的一天中午,從安徽來(lái)上海務(wù)工的陳先生來(lái)到虹口區(qū)曲陽(yáng)路街道運(yùn)三居委會(huì)辦暫住證,但不巧,負(fù)責(zé)的干部正好出去吃午飯了。他本以為會(huì)白跑一趟,但另一位居委干部馬上接待了他:“填一張申請(qǐng)表,提供身份證復(fù)印件、備案通知書(shū)就可以了。”對(duì)此,陳先生表示:感覺(jué)變化很大,以前小孩上學(xué)時(shí)到居委會(huì)辦證,跑個(gè)三次五次是常態(tài),現(xiàn)在方便多了。

        這是虹口區(qū)從2016年開(kāi)始在全區(qū)212個(gè)居委會(huì)推廣的“全崗?fù)ā狈?wù),即“一專(zhuān)多能、全崗都通”“一人在崗、事項(xiàng)通辦”,要求每一個(gè)居委會(huì)干部都能在原來(lái)自己分管的事項(xiàng)之外,學(xué)習(xí)和掌握其他全部崗位的辦事技能,能讓居民來(lái)辦事時(shí),只要有—個(gè)居委會(huì)工作人員在,就能一次解決,不跑第二次。

        “全崗?fù)ā钡淖饔眠€不止于此。同樣家住曲陽(yáng)路街道的閻阿姨本想替老伴辦張老年卡,但由于老伴十多年癱在床上,無(wú)法出去拍照,而辦老年卡又一定要提供照片,她一下子就沒(méi)了方向。正在走訪社區(qū)的居委會(huì)主任季榕和居委干部小丁正好了解到了這一情況,便馬上和相關(guān)部門(mén)取得聯(lián)系,還請(qǐng)來(lái)了志愿者為老先生上門(mén)拍照,為閻阿姨解決了難題。季榕表示,“全崗?fù)ā睂?shí)行后,居委會(huì)除了留下值班人員外,大家有了更多的時(shí)間去走訪居民,解決居民的困難和需求。

        虹口區(qū)的“全崗?fù)ā苯?jīng)驗(yàn),接下來(lái)將向全上海市推廣。像這樣的轉(zhuǎn)變,近一兩年還有很多。居委會(huì)開(kāi)始從之前各政府部門(mén)交辦的重重事項(xiàng)和無(wú)盡的敲章任務(wù)中解放出來(lái),真正把更多精力用于服務(wù)居民上。這些改變?cè)从?014年上海市委“一號(hào)課題”的調(diào)研成果,即“進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)基層建設(shè)”的“1+6”文件精神的落實(shí)。

        三年的時(shí)間中,“1+6”從文件、理論探討、實(shí)踐試點(diǎn),走到法規(guī)的呈現(xiàn)。2017年4月20日,《上海市居民委員會(huì)工作條例》,經(jīng)上海市人大常委會(huì)審議并表決通過(guò),將于同年7月1日起正式施行。此前,上海市人大常委會(huì)已先后修訂頒布《上海市街道辦事處條例》和《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法)辦法》,前者于2016年11月1日起施行,后者于2017年5月1日起施行。這三部法規(guī)的通過(guò)和施行,標(biāo)志著上海街道、居村兩個(gè)層面基層社會(huì)治理的地方性法規(guī)的立法工作的完成,全市基層社會(huì)治理的法治保障體系初步形成。

        上海市人大常委會(huì)法工委主任丁偉介紹:《上海市居民委員會(huì)工作條例》系全國(guó)首部有關(guān)居委會(huì)工作的地方性法規(guī)。條例對(duì)居委會(huì)的職責(zé)任務(wù)作了明確規(guī)定,強(qiáng)調(diào)居委會(huì)作為基層群眾性自治組織,要辦理本社區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè),開(kāi)展各類(lèi)便民利民的社區(qū)服務(wù)活動(dòng),推動(dòng)社區(qū)居民互相尊重、互相幫助,積極開(kāi)展各類(lèi)志愿者活動(dòng),切實(shí)把為民服務(wù)列為居委會(huì)的重要職責(zé)。這從法治上明確了居委會(huì)的職責(zé),為居委會(huì)減了負(fù)、增了能。另兩部法規(guī)也同樣做到了這點(diǎn)。以新修訂的《上海市街道辦事處條例》為例,上海市民政局副局長(zhǎng)匡鵬說(shuō),街道是區(qū)委、區(qū)政府派出機(jī)關(guān),處于行政管理末端,又處在基層治理頂端,是基層社會(huì)治理的樞紐環(huán)節(jié)。《街道辦事處條例》的修訂正是著眼探索符合超大城市社會(huì)治理規(guī)律和特點(diǎn)的要求,圍繞完善街道辦事處職能、理順條塊關(guān)系、推進(jìn)社區(qū)共治、指導(dǎo)基層自治、加強(qiáng)履職保障等內(nèi)容,進(jìn)行全面修訂,為街道賦權(quán)增能。條例重點(diǎn)對(duì)街道辦事處的職能作了“增加、取消、強(qiáng)化、細(xì)化”等具體調(diào)整。

        從“120+”到“20+”

        社會(huì)治理的創(chuàng)新,并不是一件簡(jiǎn)單的事。

        當(dāng)初“1+6”文件課題調(diào)研反饋中,最為社區(qū)居委詬病的就是“敲章”。經(jīng)民政部門(mén)摸排,改革前,全市居委會(huì)印章使用事項(xiàng)達(dá)120多項(xiàng),內(nèi)容五花八門(mén),比如撫恤金、殘疾保障金等各類(lèi)困難補(bǔ)助申請(qǐng)證明,親屬關(guān)系、房產(chǎn)歸屬、物權(quán)歸屬等法律事實(shí)證明,辦理信用卡、貸款證明等其他社會(huì)單位要求出具的證明。有的敲章要求在居委干部看來(lái)非常奇葩:“有位居民因?yàn)榉课葙I(mǎi)賣(mài)跑到居委,叫我們開(kāi)監(jiān)護(hù)人證明,你說(shuō),這證明怎么開(kāi)?”

        大量的協(xié)助行政事項(xiàng)也讓居村委會(huì)不堪重負(fù)。改革前,上海市居村委會(huì)協(xié)助行政事項(xiàng)有140多項(xiàng),覆蓋門(mén)類(lèi)廣泛,包括優(yōu)撫救濟(jì)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)救助等社會(huì)保障工作,社區(qū)治安、安全生產(chǎn)、矛盾調(diào)解等社區(qū)公共安全工作,群租整治、拆違等行政執(zhí)法監(jiān)督工作。這些工作不僅總量大,而且有不少需要專(zhuān)業(yè)技能,并非居村委會(huì)工作人員可以勝任;但上頭交下來(lái),下頭也只好接著。

        “上面千條線,底下一根針。”上海市民政局基政處處長(zhǎng)章淑萍這樣對(duì)《新民周刊》記者形容改革之前的居村委會(huì)工作狀態(tài)?!氨粍?dòng)式托底”,大量的不合理事務(wù)擠占了居村委會(huì)為民服務(wù)的時(shí)間。按照“1+6”文件的要求,必須要對(duì)此進(jìn)行“減負(fù)”。

        但這項(xiàng)工作涉及到方方面面,很多是長(zhǎng)期歷史累積而形成的,章淑萍介紹。

        “減負(fù)”涉及180多項(xiàng)法律法規(guī),61個(gè)市級(jí)各委辦局,到各個(gè)區(qū)級(jí)、街道層面就更多了。工作啟動(dòng)之初,有的部門(mén)不僅不愿意減,還正想繼續(xù)給居村委會(huì)增加協(xié)助事項(xiàng)。要達(dá)成共識(shí),其中的工作量和難度可想而知。

        世上無(wú)難事,只怕有心人。為此,上海市政府召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議,各相關(guān)部門(mén)深入調(diào)研、反復(fù)論證、廣聽(tīng)意見(jiàn),用了將近一年時(shí)間清理。章淑萍說(shuō),市民政局會(huì)同有關(guān)部門(mén)和各區(qū),一是自下而上梳理,組織全市16個(gè)區(qū)開(kāi)展基礎(chǔ)調(diào)查,對(duì)居村委會(huì)協(xié)助行政事務(wù)和居委會(huì)印章使用事項(xiàng)做了全面摸底。二是自上而下梳理,協(xié)同61個(gè)市級(jí)部門(mén),初步梳理了市級(jí)部門(mén)下沉事項(xiàng)和相關(guān)法規(guī)政策依據(jù),最終形成了兩份指導(dǎo)意見(jiàn),并配套出臺(tái)了“居村委會(huì)協(xié)助行政事務(wù)”和“居委會(huì)證明類(lèi)印章使用”兩份參考清單。

        根據(jù)“意見(jiàn)”和“清單”,目前,上海市居委會(huì)協(xié)助行政事項(xiàng)精簡(jiǎn)至37項(xiàng)、村委會(huì)46項(xiàng);居委會(huì)印章證明正面清單22項(xiàng),負(fù)面清單20項(xiàng)。

        上述兩者確立后,各區(qū)依照?qǐng)?zhí)行,有的還進(jìn)一步作了創(chuàng)新。比如長(zhǎng)寧區(qū)根據(jù)市級(jí)文件,制定了區(qū)委辦局和居委會(huì)分別適用的《長(zhǎng)寧區(qū)居委會(huì)依法協(xié)助行政事項(xiàng)清單》和《長(zhǎng)寧區(qū)居委會(huì)印章使用范圍清單》。

        值得注意的是,上海市級(jí)下發(fā)的這兩份參考清單,名稱(chēng)后都附加了“2016版”。在章淑萍看來(lái),這表明清單是第一版,是改革的第一步;后續(xù),還將繼續(xù)清理和完善,切實(shí)做到為居村委減負(fù),讓它們?yōu)槊穹?wù)。

        當(dāng)居村委會(huì)有了更多精力為民服務(wù),才有可能在居民自治、參與社會(huì)治理中發(fā)揮更大作用。近年來(lái),上海的煙花爆竹管理、交通大整治、控?zé)煹壬鐣?huì)治理領(lǐng)域的工作之所以取得了卓越成效,基層志愿力量的參與是重要因素,這和上海在基層社會(huì)治理方面的改革密切相關(guān)。

        從“向上看”到“向下看”

        考察上海創(chuàng)新社會(huì)治理的路徑,不能回避的是歷史的變遷和影響。

        章淑萍告訴《新民周刊》記者,上海對(duì)基層治理的改革,在約20年前曾經(jīng)做過(guò)一次。在當(dāng)時(shí)全國(guó)的城市經(jīng)濟(jì)體制改革背景下,以前由作為市場(chǎng)主體的企業(yè)單位承擔(dān)的大量社會(huì)責(zé)任,要改由基層政府來(lái)承擔(dān)。因此,那次改革的目的是強(qiáng)化街道職能,加強(qiáng)街道的財(cái)權(quán)、事權(quán)。反映在法規(guī)上,就是1997年版的《上海市街道辦事處條例》,形成了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制。這套體制,適應(yīng)了當(dāng)時(shí)上海的實(shí)際情況,為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展做了有力推動(dòng)。

        20年間,上海的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度、人口結(jié)構(gòu)、社會(huì)階層、基層治理主體等環(huán)境發(fā)生了巨大變化,對(duì)社會(huì)治理的創(chuàng)新要求與日俱增,過(guò)去的一套治理理念和體系需要同步更新。

        “如果說(shuō)20年前那次改革是釋放行政體制內(nèi)的活力,那么眼下的這次改革就是釋放社會(huì)的更多活力,形成多方合力、多元參與、良性互動(dòng)?!闭率缙颊f(shuō),“規(guī)則是剛性的,但社會(huì)治理應(yīng)該是多元的,剛?cè)岵?jì)的,應(yīng)該讓人感覺(jué)到溫暖?!?/p>

        而在黃曉春看來(lái),上海的一系列創(chuàng)新,也是政府的一次分權(quán)改革,是我國(guó)政府向“三公型”(公共服務(wù)、公共利益、公共安全)轉(zhuǎn)變的一次重要探索。他的身份是上海大學(xué)社會(huì)學(xué)院副院長(zhǎng)、上海大學(xué)基層治理創(chuàng)新研究中心秘書(shū)長(zhǎng),長(zhǎng)期在一線從事基層社會(huì)治理的研究。

        黃曉春同樣回顧了20年前的那次社會(huì)治理的改革,他認(rèn)為,社會(huì)治理沒(méi)有萬(wàn)能模式,適應(yīng)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐哪J降奶剿魇侵档每隙ǖ?。他介紹,20年前,上海的城市規(guī)模開(kāi)始高速擴(kuò)張,但基層政府掌握的財(cái)政和行政等權(quán)力資源較弱。為達(dá)成經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的目標(biāo),上級(jí)政府采用了“行政發(fā)包”的方式把財(cái)權(quán)、事權(quán)等一系列自由裁量權(quán)下放給了街道;同時(shí),采取了稅收返還和職位晉升這兩種方式對(duì)街道工作人員進(jìn)行了強(qiáng)激勵(lì)。在這種體制下,街道的招商引資功能被強(qiáng)化了,因?yàn)檫@是一種最容易量化考核、具有可比性,又對(duì)工作人員激勵(lì)較高的方式。

        當(dāng)時(shí)這種體制是適應(yīng)社會(huì)治理需求的,但隨著現(xiàn)實(shí)環(huán)境的變化,其弊端也逐漸顯現(xiàn):屬地之間會(huì)由爭(zhēng)奪招商資源而產(chǎn)生惡意競(jìng)爭(zhēng),讓本意為了節(jié)約治理成本的體制造成了治理成本反而越來(lái)越高的結(jié)果;由于是上級(jí)政府的“發(fā)包”,那基層政府難免會(huì)單純“向上看”,而忽略了獲取百姓呼聲的“向下看”。

        黃曉舂提出,行政力量的過(guò)度膨脹必然會(huì)壓制社會(huì)力量,因?yàn)樾姓c社會(huì)這兩種力量在不少層面是矛盾的,例如行政是單中心,而社會(huì)是多中心;行政要求令行禁止,而社會(huì)提倡多方協(xié)商;行政是縱向條線,而社會(huì)是塊狀條線,等等。

        決策者也看到了這一點(diǎn)。2007年,上海就在浦東新區(qū)和靜安區(qū)開(kāi)始試點(diǎn)收回街道的招商引資職能。而在從“1+6”文件到基層治理三部法規(guī)形成的過(guò)程中,上級(jí)政府對(duì)街道的收權(quán)也在進(jìn)一步展開(kāi)。

        有收也有放。黃曉春舉例說(shuō),街道得到了對(duì)于各條線問(wèn)的協(xié)調(diào)權(quán);政府各條線部門(mén)確定在屬地任職的干部,也要征得屬地街道的同意。另外,街道對(duì)城市規(guī)劃也有了建議權(quán)。在他看來(lái),這些權(quán)力的下放表明了上級(jí)政府對(duì)街道這個(gè)較低層級(jí)政府所代表的基層意見(jiàn)的重視。

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